Education prioritaire: quelques souvenirs personnels

A l'occasion d'un colloque organisé pour les 35 d'éducation prioritaire en 2016, j'ai livré quelques souvenirs personnels qui peuvent être utiles au moment où une mission ministérielle se penche à nouveau sur le sujet.

Jean-Paul DELAHAYE

Inspecteur général de l’éducation nationale honoraire

Ancien directeur général de l’enseignement scolaire (2012-2014)

De quelques souvenirs personnels au fil d’une carrière et de 35 ans d’éducation prioritaire 

Article paru dans la revue Diversité, n° 186, CANOPE, 4e trimestre 2016.

  1. La rentrée 1982, et l’encadrement d’une action de formation « éducation prioritaire » dans la Somme

Mon premier souvenir concernant l’éducation prioritaire est contemporain de la mise en œuvre effective des zones d’éducation prioritaire à la rentrée scolaire de septembre 1982. Ma carrière d’inspecteur a commencé au moment où l’éducation prioritaire apparaît dans le paysage éducatif. Je viens de réussir le concours d’IDEN (on ne disait pas IEN à l’époque) et c’est à l’inspecteur stagiaire que je suis que l’inspection académique de la Somme confie l’encadrement d’un stage rassemblant les cadres des premières écoles et des premiers collèges concernés. On pouvait certes penser que cette délégation de responsabilité était une marque de confiance des autorités académiques à mon égard mais il s’agissait plus sûrement d’un signe de grande perplexité des responsables de l’époque devant l’éducation prioritaire, ce nouvel objet éducatif non encore parfaitement identifié. 

L’objet du stage était de mettre en évidence la rupture de la politique conduite par le ministre Alain Savary avec la tradition d’uniformité et d’égalité formelle de notre école. Pour la première fois en effet, une stratégie inégalitaire, « sélective » dit la circulaire de décembre 1981, qui s’oppose à l’éparpillement uniforme des moyens, était utilisée dans un objectif d’équité. Mes stagiaires acceptaient bien sûr les moyens supplémentaires attribués à leur école ou établissement mais se demandaient ce qu’allaient penser de tout cela leurs collègues « hors ZEP » non destinataires de ces moyens nouveaux. Dès l’origine en effet le ministre pointait le risque de dilution de l’action territoriale si l’on ne mettait pas suffisamment de rigueur dans la délimitation des zones prioritaires. Il demandait donc « un effort de sélectivité dans le choix des zones prioritaires, afin qu’il soit possible de concentrer significativement les efforts qui seront consentis. »[1]

De plus, et l’essentiel de la formation y a été consacré, il fallait dire aux stagiaires qu’il n’y a pas d’éducation prioritaire possible sans projet. 1982 voit en effet, grâce aux ZEP, l’émergence de la notion de projet. La circulaire de décembre 1981 est catégorique : « de manière générale, aucune zone ne devra être définitivement retenue sans qu’un projet spécifique à la zone n’ait été préalablement élaboré. » il y a là très clairement la préfiguration des projets d’établissement, y compris dans la démarche.

Je n’avais, en la matière, qu’une infime avance dans la réflexion par rapport à mes stagiaires de 1982. Je me souviens en effet que l’année précédente, alors que j’étais encore professeur d’histoire-géographie, l’inspecteur d’académie de la Somme était venu dans mon collège d’Ailly-sur-Somme, devenu ZEP depuis, et avait échangé avec les professeurs après-une réunion de travail avec le principal. Il nous avait tenu un discours que je considère avec le recul comme particulièrement juste et mobilisateur mais, que sur l’instant, nous n’avions pas compris. C’était la première fois que quelqu’un nous disait qu’il était attendu de nous, les enseignants, un « projet ». Nous nous étions regardés, tous fort surpris et en même temps inquiets. Pourquoi un « projet » pensions nous ? Nous avions un programme, des textes ministériels, des élèves en responsabilité, pourquoi nous demander un projet ? Certaines organisations syndicales n’avaient d’ailleurs pas tardé à nous mettre en garde contre le risque que faisait courir la notion de projet à l’unité du système éducatif.

En fait, l’arrivée sans information et sans préparation des enseignants du « projet d’établissement » montrait le fossé qui existait et qui existe encore trop souvent entre l’état de la réflexion ministérielle et l’action conduite sur le terrain. Personne ne connaissait alors la définition du projet donnée par Maurice Vergnaud, dans la brochure de synthèse du colloque de Souillac consacré au projet d’établissement en 1982 : « Elaborer un projet d'établissement, c'est affirmer une politique, poursuivre des objectifs et donner un support à la rénovation dans laquelle on s'engage après l'avoir soi-même définie. C'est préparer pour chaque établissement un devenir valorisant pour tous ». Et encore moins le rapport que Luc Soubré consacre à "la décentralisation et la démocratisation des institutions scolaires" en 1982. Mais, au total, ce sont les chefs d’établissement, les directeurs et les inspecteurs qui ont fait le travail. Et donc, s’il y a bien eu des projets d’école et d’établissement, il y a eu assez peu de participation effective des personnels à leur élaboration. Et cela a duré. En effet, quelques années plus tard, en 1998, au moment de la relance des ZEP, j’ai demandé qu’on me parle du projet d’un collège lors d’une visite effectuée en tant que DSDEN en Côte d’Or. J’ai alors entendu la principale adjointe me répondre qu’elle ne pouvait pas m’en parler attendu que « le principal, souffrant, avait rangé le projet dans son bureau fermé à clé » !

Il y avait deux autres points essentiels mais délicats à expliquer aux stagiaires dans cette première action de formation. Le premier était la question du volontariat posé comme principe dès l’origine de l’éducation prioritaire. Dès la circulaire de décembre 1981, il est en effet demandé aux recteurs de privilégier « les créations de zones prioritaires qui répondent à des demandes expressément formulées au niveau local. » Cela signifie que des parties de notre territoire, objectivement prioritaires, n’ont pas été « classées ZEP » parce que des écoles, ou des collèges, ou des élus, ou des parents s’y sont opposés. Qui est alors au centre du système ? La question de l’octroi des moyens lié à la qualité d’un projet alors que les moyens sont d’abord en principe destinés aux élèves pose tout de même question. Ne pas donner de moyens supplémentaires à des écoles ou à un collège en réelle difficulté au motif que les personnels n’ont pas produit un projet de qualité ou que des élus ne veulent pas « stigmatiser un territoire », n’est-ce pas punir les élèves et donc est-ce bien républicain ?

Le deuxième point était la question de la durée de l’éducation prioritaire. La circulaire de décembre 1981 ne souhaitait pas une action de longue durée pour éviter « une assistance permanente qui risquerait d’aboutir à la constitution de ghettos scolaires. » Les stagiaires de la Somme ont donc entendu de ma part un discours très volontariste leur signifiant que l’éducation prioritaire ne serait que très temporaire et que notre objectif à tous, dès cette rentrée 1982 était de travailler à la disparition de l’éducation prioritaire, échéance qui ne saurait être que très prochaine ! Personne n’envisageait donc en 1982 qu’on célébrerait en 2016 les 35 ans des ZEP !

 

  1. La relance de 1998 vécue comme inspecteur d’académie en Seine-Saint-Denis

 

J’ai vécu la relance de 1998-2000 avec la responsabilité de DSDEN de la Seine-Saint-Denis de 1999 à 2001. C’est l’époque où la Seine-Saint-Denis bénéficie d’un plan de rattrapage de 3000 postes que je suis chargé de mettre en œuvre (800 postes en 1999, 1000 en 2000 et 1200 en 2001). Cette décision politique n’ayant pas été anticipée budgétairement, il s’est essentiellement agi de redéploiements de moyens prélevés sur d’autres départements ce qui rendait ma position plus que délicate lors de réunions nationales d’inspecteurs d’académie !

La relance des ZEP du 93 figurait bien entendu au premier rang de mes priorités. Les élus de ce département ont été longtemps réticents voire hostiles à l’idée même de zones prioritaires au nom du refus de stigmatisation des quartiers qui auraient été concernés et du rejet du principe de discrimination, fût-elle positive. Cette attitude, conjuguée au défaut d’attention manifeste des autorités ministérielles dans les années 1980 et 1990 qui ont laissé les écoles et les établissements de ce département s’enfoncer dans de très lourdes difficultés pendant de longues années, ont conduit à une situation devenue insupportable. En 1998, à l’issue d’un puissant mouvement des personnels et de la population pour réclamer davantage de moyens, 3000 postes sont donc créés. Et, cette fois, les élus ne sont plus hostiles à l’éducation prioritaire. En 2001, 42,5 % des écoles du département sont classées en ZEP alors qu'elles n'étaient que 18 % en 1997. Les moyens nouveaux ont permis de faire baisser les effectifs par classe à des niveaux compatibles avec les difficultés. Le plan de rattrapage a également apporté 228 postes de surveillants supplémentaires, et dans les collèges ZEP de plus de 500 élèves, un deuxième conseiller principal d'éducation. Des structures spécifiques ont pu être créées pour les élèves en difficultés : vingt-cinq dispositifs SAS (pour s'occuper d'élèves présentant des difficultés comportementales), sept classes relais et neuf unités pédagogiques d'intégration. Des efforts ont également été produits en matière de prévention des difficultés sanitaires et sociales, avec notamment la création dans les écoles de 111 postes d'infirmières et, à titre expérimental, j’ai implanté trois postes d'assistantes sociales exerçant dans le premier degré, une première en France.

Malgré cette relance exceptionnelle, les besoins n’étaient pas tous satisfaits. Je me souviens de manifestations devant l’inspection académique de parents avec cette simple banderole : « On veut ZEP ».

Plusieurs circonstances se sont alors conjuguées pour ne pas donner au plan de rattrapage l’efficacité attendue. Tout d’abord, la reprise économique que nous connaissions alors n’a pas été immédiatement une bonne nouvelle pour le 93. Cette reprise a eu en effet pour conséquence le départ de ce département des habitants qui le pouvaient et leur remplacement par des familles en plus grande difficulté. Les moyens supplémentaires ont donc, pour une bonne part, tout juste accompagné l’enfoncement dans la misère de ce territoire.  Ensuite, comme ces moyens nouveaux ont été attribués dans la précipitation, le recrutement de titulaires n’a pas suivi et une bonne part des moyens nouveaux a été pourvue en auxiliaires ou contractuels. La qualité ne pouvait donc être totalement au rendez-vous. Enfin, il faut mentionner la maladresse ministérielle qui a consisté, dans un premier temps en 1998, à conditionner toute attribution de moyens supplémentaires dans les écoles et les établissements à l’élaboration d’un projet. Le caractère systématique de cette condition ne pouvait être accepté par les personnels qui sortaient de très longues années de pénurie de moyens, « nous ne sommes pas des moins que rien » était le slogan souvent entendu dans les manifestations. Il devait donc y avoir, à n’en pas douter, une part « rattrapage » sans condition dans la dotation et une autre, en effet, subordonnée à une réflexion pédagogique permettant une utilisation des moyens pour la réussite des élèves (c’est ce que j’ai fait en partie néanmoins développant l’offre de formation continue des enseignants, en favorisant par exemple des projets école-collège ou encore en diversifiant l’offre de formation : langues vivantes, classes préparatoires aux grandes écoles…). En 1998, le refus ministériel d’abandonner la condition « projet » a fait rebondir le mouvement de contestation. En 1999, on assiste à un revirement ministériel pour faire cesser les grèves, et la condition « projet » est abandonnée. Quand je suis nommé dans le département, la feuille de route qui m’est donnée par le ministre dans son bureau est lapidaire : « Débrouillez-vous pour que je n’entende plus parler de la Seine-Saint-Denis ».

 

3. Les vingt ans des ZEP au cabinet de Jack Lang

 

En 2001 et 2002 j’ai fait partie du cabinet de Jack Lang, avec en responsabilité l’éducation prioritaire, la pauvreté et la violence. Portefeuille compliqué avec un risque certain d’amalgame « pauvreté-violence » qui a je crois été évité grâce à la présence de Sonia Henrich à la présidence du comité national de lutte contre la violence scolaire qui assumait parfaitement cette responsabilité, ce qui a permis de séparer clairement violence et éducation prioritaire. 

A ce poste, j’ai eu la mission de préparer l’anniversaire des 20 ans des ZEP. En liaison avec la DGESCO, il s’est agi de préparer un colloque international en mars 2002 centré sur « la discrimination positive en France et dans le monde ». Il me revenait plus particulièrement d’écrire le discours du ministre prononcé à cette occasion en utilisant l’expérience et les conseils précieux de Gérard Chauveau et d’Anny Aline.

Dans son discours[2], le ministre, particulièrement attentif à cette question et me faisant totalement confiance, pose un principe que l’on retrouvera en 2012-2014 au moment de la refondation et en 2015 dans mon rapport sur la grande pauvreté : « l'éducation prioritaire et le choix de la discrimination positive correspondent à un besoin et à une obligation. Un besoin d'une école qui ne baisse pas son niveau d'exigence, d'une école qui, parce qu'elle s'adresse à des enfants pour lesquels le système scolaire ne s'est pas immédiatement adapté, refuse de devenir une école appauvrie dans ses contenus. Un besoin, ensuite, pour les personnels de se voir reconnus, aidés, accompagnés dans une mission qu'ils exercent avec difficulté, dans la difficulté, contre la difficulté. L'éducation prioritaire correspond, enfin, à une obligation politique forte d'attribuer les moyens nécessaires là où sont concentrées les difficultés, pour que tous les enfants bénéficient d'une offre scolaire de qualité ». Sans exonérer l’école de ses responsabilités, était aussi pointée la ghettoïsation à l’œuvre dans notre pays : « peut-il y avoir "excellence pédagogique" alors même qu'on assiste, dans certains de nos établissements, à une homogénéisation sociale du recrutement des élèves, avec un risque de ghettoïsation de fait ? Nous ne voulons pas d'une école ségrégative, mais nous avons souvent à lutter contre des courants contraires très puissants ». La co-éducation avec les parents était également abordée : « L'école a besoin de parents d'élèves exigeants, au bon sens du terme, c'est-à-dire soucieux de la qualité de l'enseignement reçu par leurs enfants. Comme tous les parents, les parents d'élèves des zones d'éducation prioritaire ont cette exigence mais ne savent pas toujours l'exprimer : comment mieux les aider dans cette expression ? » Enfin, la recherche était fortement sollicitée : « En outre, il me semble que la recherche doit être davantage sollicitée. Beaucoup de questions se posent d'ores et déjà, d'autres apparaîtront au cours de ce colloque : comment mieux mettre en activité intellectuelle les élèves de ZEP et mieux conduite les apprentissages dans la durée, quelle formation pour les personnels ? ».

Le ministre concluait son propos en annonçant la création d'un observatoire international de la discrimination positive. L’alternance politique de 2002 a enterré cette proposition. Même issue pour le groupe national « grande pauvreté et réussite scolaire » que j’animais en tant qu’inspecteur général à la demande du ministre et qui avait notamment organisé une université d’automne à Nice en octobre 2002 : ce groupe a été dissous en 2003 par le nouveau ministre au motif m’a-t-on dit que « le problème serait réglé d’une autre manière »…

 

Cette période est aussi le moment où, en 2001, le directeur de Sciences Po a relancé la question de la discrimination positive en imaginant une modalité d’intégration d’élèves issus de ZEP dans son école. Le ministre Jack Lang a immédiatement soutenu cette entreprise, soutien politique décisif tant les forces des adversaires de la démocratisation sont puissantes dans notre pays.

 J’ai eu l’occasion de m’exprimer plus tard sur ces actions lors du colloque organisé par l’ANRU le 22 juin 2006 au Sénat « Ségrégation urbaine, ségrégation sociale », à la suite des émeutes de novembre 2005. Je crois utile de rappeler mes propos : « Dans les établissements qui ont signé des conventions prioritaires, un supplément d’espoir est clairement palpable parmi la population scolaire, et certains élèves ont clairement revu leurs aspirations et ambitions à la hausse. Cela étant dit, ces différentes opérations – d’ailleurs, les initiateurs ne le prétendent pas – n’ont pas vocation à transformer radicalement le système. D’une certaine manière, si les politiques nationales ne prenaient pas très rapidement le relais de ces initiatives, nous aurions à gérer un certain nombre d’effets pervers (notamment celui de laisser imaginer à toute une catégorie de la population qu’il n’existe qu’un seul modèle de réussite scolaire, de l’autre côté du périphérique...). Imaginez l’impact sur l’état d’esprit de ceux qui seraient exclus de ces trajectoires d’excellence »[3].

  1. La préparation de la refondation de l’éducation prioritaire 2012-2014

Sous l’impulsion et l’autorité du ministre Vincent Peillon, j’ai eu à coordonner en tant que conseiller spécial la grande concertation de l’été 2012, préparatoire à la loi de refondation.

Au bout du compte, en quoi la refondation de l’éducation prioritaire initiée en 2012 et présentée par Vincent Peillon et George Pau-Langevin le 16 janvier 2014 se distingue-t-elle des politiques précédentes ?

Tout d’abord, il y a eu une concertation préalable où a été entendu l’avis du terrain. J’ai personnellement beaucoup insisté sur ce point avec le soutien total du ministre. Une évaluation interministérielle[4] a été réalisée dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP), évaluation coordonnée avec maestria par un homme remarquable, Marc Bablet, qui a accepté de me rejoindre à la DGESCO fin 2012 pour cette mission et qui est ensuite devenu chef du bureau de l’éducation prioritaire. Une importante consultation des acteurs a donc été menée, notamment durant les demi-journées de concertation dans les réseaux et les assises académiques et inter académiques en octobre et novembre 2013[5]. Les organisations syndicales ont également été associées tout au long du processus dans le cadre de réunions de travail que j’ai personnellement animées quand je suis devenu DGESCO.

Le deuxième élément qui distingue la refondation de l’éducation prioritaire de la période précédente est le fait que l’éducation prioritaire est recentrée sur sa mission qui est bien la réussite de tous et non la possibilité donnée à quelques-uns de la quitter. Ainsi, la politique de l’internat n’est plus une excroissance de l’éducation prioritaire pour quelques-uns seulement, mais cela devient une politique au sens fort de ce terme pour la réussite de tous.

En outre, tandis que les politiques précédentes commençaient par la question de la violence et par le collège (en oubliant on s’en souvient les écoles dans un premier temps), la refondation commence par l’école et par la question de la réussite scolaire, tout en travaillant à une continuité avec le collège.

Enfin, on ne demande pas plus aux personnels, on leur demande mieux et pour cela on leur dégage du temps de concertation, de travail collectif. Une première dont je suis particulièrement fier. Nous sommes un curieux pays. On a toujours considéré la difficulté – bien réelle – de l’enseignement en CPGE et, pour cela, on a pondéré le service de leurs enseignants depuis longtemps. Mais on n’avait jamais songé à la faire pour les personnels de l’éducation prioritaire confrontés, eux, aux plus grandes difficultés sociales et scolaires. Comprenne qui pourra…

Avec Marc Bablet, j’ai tenu à ce que cette refondation soit essentiellement pédagogique. C’est pourquoi nous avons synthétisé les principaux éléments apparus pendant les assises inter académiques et confortés par la recherche en éducation, pour construire un référentiel recensant les pratiques qui favorisent la réussite des élèves. Il s’agissait que ce référentiel serve de base pour l’élaboration des projets de réseaux et puisse être complété et amélioré en fonction des retours d’expérience et des progrès de la recherche. Il y a, je crois, une très large adhésion des équipes pédagogiques qui retrouvent dans le référentiel pédagogique de l’éducation prioritaire[6]  l’essentiel de ce qu’elles s’efforcent de mettre en œuvre.

J’ai néanmoins un regret, celui du nom que nous avons donné à ce référentiel. Comme son nom l’indique aujourd’hui dans les documents officiels, ce référentiel s’adresse aux territoires de l’éducation prioritaire et il est évidemment indispensable qu’il y soit mis en œuvre. Mais puisque les six principes mis en avant par ce document promeuvent une approche pédagogique pour la réussite de tous les élèves, il s’agit en fait d’un référentiel pour la réussite de tous les élèves et pas seulement pour ceux qui relèvent de l’éducation prioritaire. On ne voit d’ailleurs pas dans quelle partie du territoire ces principes ne s’appliqueraient pas pour favoriser la réussite de tous les élèves.

 Tout en souhaitant évidemment que la refondation de l’éducation prioritaire conçue en 2012 par Vincent Peillon et portée aujourd’hui par Najat Vallaud-Belkacem rende notre école plus juste, il subsiste des questions que je ne cesse de me poser depuis 35 ans et que je souhaite faire partager au terme de ce rapide témoignage personnel.

Peut-on combattre efficacement les inégalités scolaires dans une société de plus en plus inégale, qui continue à produire de la précarité, du chômage, de l’exclusion, de la grande pauvreté ? Si les pauvres étaient moins pauvres, leurs enfants entreraient de façon plus sereine dans les apprentissages.

Comment expliquer que notre pays ne parvienne pas, par exemple, à préserver les crédits de fonds sociaux destinés au 1,2 million élèves pauvres (72 millions d’euros en 2002 mais 32 millions d’euros en 2012) mais que nous savons trouver à peu près la même somme (70 millions d’euros qui, eux, ne diminuent pas !) simplement pour les heures d’interrogation des 83000 étudiants de classes préparatoires aux grandes écoles ? Prendre dans la poche des pauvres pour préserver le confort de ceux qui se considèrent l’élite, n’est-ce pas une forme de solidarité à l’envers ? Et qui sont les assistés en réalité ?

N’y-a-t-il pas aussi dans notre pays, de la part de ceux dont les enfants réussissent bien dans ce système inégalitaire, un refus de toute évolution et une accusation systématique de nivellement par le bas chaque fois que l’on veut élargir la base sociale de la réussite scolaire ? Pour préserver les situations ainsi acquises par la partie privilégiée de la population, suffit-il alors « de ne proposer qu'une sorte d'accompagnement de l'échec et de la ségrégation scolaires dans les quartiers populaires en limitant l'action publique à l'aménagement, à l'adoucissement des insuffisances ou des dysfonctionnements de l'appareil scolaire, au lieu de se mobiliser pour leur traitement. Le "plus", (c'est-à-dire la dotation supplémentaire de moyens) sert alors à couvrir ou à maintenir le "moins" (c'est-à-dire la médiocrité de l'offre scolaire et du fonctionnement pédagogique des établissements) »[7]. La question est alors : jusque quand ce seul "accompagnement de l'échec" permettra-t-il d'éviter l'explosion? 

Jean-Paul Delahaye

[1] Circulaire du 28 décembre 1981.

[2] On peut lire le texte intégral du discours de Jack Lang à cette adresse : http://discours.vie-publique.fr/notices/023001520.html

[3] Voir les actes à l’adresse suivante : http://www.ozp.fr/IMG/pdf/Actes_du_colloque_-_S-gr-gation_urbaine-_s-gr-gation_scolaire.pdf

[4] Voir le texte complet du rapport final de l’évaluation réalisé dans le cadre de la MAP : http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/epp/epp_education-prioritaire_rapport-final.pdf

[5] La synthèse nationale complète des assises peut être téléchargée sur le site de l’éducation prioritaire du ministère à l’adresse suivante : http://www.educationprioritaire.education.fr/lesͲassisesͲdeͲleducationͲprioritaire.html

[6]http://cache.media.eduscol.education.fr/file/education_prioritaire_et_accompagnement/53/5/referentiel_education_prioritaire_294535.pdf

[7] Je reprends ici le contenu du discours que j’ai rédigé pour Jack Lang en mars 2002 et qui n’a malheureusement pas perdu en actualité.

 

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.