L'autonomie des établissements n'est pas une idée récente

Dans un pays aussi centralisé historiquement que le nôtre, l'autonomie des établissements a tardé (et tarde encore) à entrer dans les faits. Mais ce n'est pas parce qu'il a fallu attendre le décret du 30 août1985 créant les établissements publics locaux d'enseignement, que rien n'a été tenté auparavant. Contrairement à ce que l'on croit parfois, l'autonomie n'est pas une idée récente.

Jean-Paul Delahaye

Inspecteur général de l’éducation nationale honoraire

Historien des politiques scolaires

 

 

La connaissance des conditions de mise en œuvre de l’autonomie dans le second degré :

une aide à la réflexion pour une autonomie des écoles primaires ?

Support pour mon intervention au colloque du SGEN-CFDT

Quelle gouvernance, quelle autonomie pour le premier degré

Paris 15 novembre 2017

 

Je souhaite ouvrir mon propos avec deux remarques liminaires et une interrogation.

 

Pas d’autonomie sans confiance pour laisser agir.

Première remarque liminaire : en me demandant comment je pouvais répondre à votre question sur la gouvernance du premier degré, j’ai pensé à ce que j’écrivais avec mes co-auteurs  en 2011, dans un livre consacré à l’autonomie dans le second degré : « pour ne plus seulement parler doctement de l’autonomie dans les colloques mais surtout pour la faire vivre, les EPLE aspirent à davantage de confiance »[1].

C’est évidemment la même chose pour le premier degré, à condition qu’on s’entende sur le mot de « confiance ». Rendre une école ou un établissement autonome, c’est lui donner les moyens d’être vraiment un niveau de décision et donc c’est faire confiance à ses personnels en leur donnant de vraies marges de manœuvre leur permettant d’atteindre, par des voies choisies localement, les objectifs fixés au niveau national. C’est ce que Cécile Roaux, doctorante à Paris 5 René Descartes et par ailleurs directrice d’école à Paris, suggère quand elle écrit dans un article publié dans la revue Diversité que « L’autonomie n’est donc pas un « donné » mais un processus comprenant des marges de manœuvre … »[2]. Déjà, en mars 1968, à Amiens, lors d’un grand colloque sur l’éducation dont l’université d’Amiens va célébrer le cinquantenaire l’an prochain, on posait cette question toujours d’actualité : « Le problème essentiel aujourd’hui n’est-il pas de libérer le potentiel d’activité et de créativité dans les différents milieux concernés directement par l’enseignement : les enseignants, les parents, les élèves ?»[3].

L’autonomie en tant qu’objectif n’a qu’un intérêt limité.

Deuxième remarque liminaire : parler de l’autonomie des écoles primaires, comme d’ailleurs de celle des établissements du second degré, ne peut s’entendre que si on met en place cette autonomie comme un moyen, et seulement comme un moyen, pour arriver à davantage d’efficacité. Ce qui veut dire que l’autonomie en tant qu’objectif n’a qu’un intérêt extrêmement limité.

 L’autonomie devient très progressivement une réalité dans le second degré, notamment depuis le décret de 1985 instituant l’EPLE. Cela vaut donc la peine, au moment où l’on débat dans ce colloque d’une possible autonomie pour les écoles, de regarder comment cela s’est passé, et comment cela se passe encore aujourd’hui dans le second degré.

Je viens d’évoquer le décret de 1985 créant les EPLE. Cela veut dire que cela fait seulement un peu plus de trente ans que les EPLE existent. A l’échelle de l’histoire du système éducatif, cela veut dire hier.

 D’où cette question : pourquoi une aussi longue maturation dans le second degré ?

Dans un pays aussi centralisé historiquement que le nôtre, l’autonomie des établissements scolaires a longtemps tardé (et tarde encore en réalité !) à entrer dans les faits[4]. Mais, contrairement à ce que l’on croit parfois, le projet de donner une autonomie aux établissements n’est pas récent, c’est au contraire un projet très ancien que l’on peut faire remonter au XIXe siècle comme je vais le montrer dans un instant.

Une autonomie plus décrétée que réclamée.

Alors, pourquoi la mise en œuvre effective de l’autonomie a-t-elle été si longue ? Probablement, c’est mon hypothèse, parce que l’autonomie n’a jamais été au fond une demande venant du terrain, en tout cas pas exprimée en tant que telle par les enseignants et leurs représentants. Cela a toujours été une démarche venant du ministère, une autonomie décrétée en quelque sorte. On doit « à la vérité de dire que les acteurs de terrain n’ont jamais été vraiment demandeurs de l’autonomie. Le sont-ils même majoritairement encore aujourd’hui ? N’est-il en effet pas plus rassurant pour un chef d’établissement d’obéir à des consignes hiérarchiques ? N’a-t-on pas davantage de marges de manœuvre quand on est enseignant dans un établissement qui reçoit des consignes nationales et donc lointaines ? La dépendance hiérarchique qui déresponsabilise et le pilotage lointain qui donne une liberté peu contrôlée sont somme toute assez confortables »[5].

Une autonomie retenue.

Avec cette difficulté supplémentaire que le ministère de l’éducation nationale a toujours été ambigu en matière d’autonomie des établissements, en l’octroyant certes mais en continuant à noyer les acteurs locaux sous un flot d’injonctions souvent précises quant au « comment faire ». Les bureaux ministériels ne sont pas spontanément enclins à se défaire de leur pouvoir. La transformation de l’école ou de l’établissement en unité autonome suppose une révolution administrative disait-on à Amiens en 1968[6] .

Une autonomie sous-utilisée.

En réalité, même si un mouvement hésitant mais réel vers l’autonomie a été engagé depuis 1985, force est de constater que ces marges de manœuvre sont très sous-utilisées. En réalité, les EPLE sont plus autonomes que leurs dirigeants et leurs personnels ne le pensent généralement, au point même qu’ils s’autocensurent souvent. 

S’agissant du second degré donc, une relecture des textes officiels de la fin du XIXe siècle et du début du XXe siècle montre qu’il y a très longtemps une réflexion très poussée a été conduite, non seulement sur l’intérêt d’accorder une autonomie aux établissements scolaires mais aussi sur les conditions dans lesquelles devait s’exercer cette autonomie pour qu’elle soit tout simplement possible. Même si on n’a rien fait de ces velléités ministérielles pendant très longtemps, il n’est pas inutile d’effectuer un rappel de ces principes car ils n’ont pas beaucoup vieilli, comme vous allez le voir.

Les conditions de l’autonomie.

La première des conditions d’existence de l’autonomie qui a été posée historiquement, c’est l’existence d’un collectif.

L’absence de démocratie interne à l’établissement est contraire au principe même d’autonomie. Les autorités ministérielles ont d’ailleurs eu très tôt conscience de la nécessité de faire exister l’établissement en tant que collectif de professionnels avant de songer à lui donner de l’autonomie. Pour dire les choses autrement, cela fait longtemps que l’on sait, et que l’on écrit, qu’un établissement solaire n’est pas une addition d’individualités « autonomes », avec un chef détenant seul le « pouvoir », mais que son autonomie n’a de sens que collective. C’est dans une circulaire du 27 septembre 1872 aux proviseurs[7] que le ministre Jules Simon préconise des réunions périodiques de professeurs dans les lycées « au moins une fois par mois, sous la présidence du proviseur ou du censeur, avec la constitution d'un conseil élu ». Ces « conseils élus » seront mis en place progressivement à partir de 1880.

En 1883, Octave Gréard souligne que ces conseils de professeurs ont vocation à instaurer une forme de collégialité dans l’administration des établissements et à déboucher sur une plus grande complémentarité dans l’action des différents acteurs de l’établissement. Pour lui, le conseil des professeurs est devenu un « organe essentiel de la vie intérieure » des lycées. Pour permettre de « resserrer les liens des intérêts communs, [d’] établir l’harmonie des volontés et des directions, [de] créer l’âme de la maison… et de conjurer en partie le danger des agglomérations excessives »[8]. En 1899, Emile Boutmy parlera de risque de juxtaposition des « impuissances »[9] si on ne parvenait pas à faire travailler ensemble les professionnels. La conclusion que nous n’avons pas suffisamment tiré de ce constat somme toute banal, c’est qu’il faut, au-delà des seuls chefs d’établissement, disposer de personnels formés à l’autonomie et capables de s’adapter aux changements : le seul moyen d’intéresser les personnels au fonctionnement de l’établissement c’est la co-gestion et la délégation de pouvoirs[10]. Ce qui revient à dire qu’une autonomie non comprise par les enseignants parce qu’ils n’y auraient pas été préparés, non consentie parce que des personnels n’en verraient pas l’utilité et ne s’investiraient donc pas dans l’action collective, pourrait difficilement devenir autre chose qu’une déconcentration de fait donnant aux seuls chefs d’établissement des pouvoirs importants. Le nouveau référentiel des compétences professionnelles des métiers du professorat et de l’éducation (arrêté du 1er juillet 2013), voté à la quasi-unanimité du CSE, est parfaitement clair sur ce point : le cahier des charges de la formation initiale et continue des personnels vise bien désormais à une formation à des compétences collectives. Je rappelle que sur 14 compétences communes à tous les personnels d’enseignement et d’éducation, 3 commencent par le verbe coopérer. L’extrait suivant.de ce référentiel commun est assez clair, je crois.

« 5. Accompagner les élèves dans leur parcours de formation

- Participer aux travaux de différents conseils (conseil des maîtres, conseil de cycle, conseil de classe, conseil pédagogique, etc.), en contribuant notamment à la réflexion sur la coordination des enseignements et des actions éducatives.

10. Coopérer au sein d'une équipe

- Inscrire son intervention dans un cadre collectif, au service de la complémentarité et de la continuité des enseignements comme des actions éducatives.

- Collaborer à la définition des objectifs et à leur évaluation.

- Participer à la conception et à la mise en œuvre de projets collectifs….

11. Contribuer à l'action de la communauté éducative

- Prendre part à l'élaboration du projet d'école ou d'établissement et à sa mise en œuvre ».

 Et inversement, un renouvellement de la formation des personnels qui ne s’accompagnerait pas « d’une transformation profonde du milieu dans lequel ils exercent leur métier, apparaîtrait très vite comme un leurre »[11]. Il n’y aura pas d’autonomie pédagogique des établissements si, dans le même temps, on ne met pas en place une pédagogie de l’autonomie.

 La deuxième condition de l’autonomie c’est de doter l’établissement de véritables marges de manœuvre pédagogiques. Dès 1884, les enseignants vont pouvoir trouver matière à délibération avec la tentative (ce ne sera pas la dernière !) effectuée par le ministère de l’Instruction publique de diminuer de plus de 15 % les horaires d’enseignement au lycée. On pense alors au niveau ministériel qu’il appartient aux professeurs d’adapter les programmes en conséquence. Dans une circulaire de 1884 aux recteurs, relative au plan d’études de l’enseignement secondaire classique, le ministre Armand Fallières invite à un travail collectif de réflexion au sein des établissements. Le ministre demande que l’assemblée générale des enseignants soit l’outil de la concertation pédagogique sur ce sujet délicat : « Vous inviterez MM. les professeurs de lycée à discuter, en assemblée générale, des modifications à apporter aux programmes, dans les limites tracées par le Conseil supérieur »[12]. Le mot « autonomie » n’est pas encore prononcé mais il s’agit bien clairement de cela, dans des formulations parfaitement utilisables aujourd’hui encore.

 La troisième condition de l’autonomie est de laisser aux établissements une marge de manœuvre budgétaire suffisante. C’est dans le cadre de la réforme de l’enseignement secondaire en 1902, dont plusieurs mesures modifient ce qu’on appellerait aujourd’hui le mode de gouvernance des établissements qu’apparaît pour la première fois le mot « autonomie », associé, remarquons-le, comme dans le décret de 1985 qui crée les EPLE, au mot de « responsabilité » : « La responsabilité et les pouvoirs des administrations collégiales, stimulera leur zèle et leur initiative. Une certaine décentralisation devient alors possible. La réforme de la comptabilité conduit ainsi à l’autonomie des lycées : non pas à leur autonomie absolue, car un tel régime serait incompatible avec leur caractère d’établissement public, mais à une autonomie suffisante pour que chaque maison en reçoive une physionomie propre et pour que son personnel trouve des raisons de s’y intéresser et aussi de s’y attacher »[13] Cette dernière expression est particulièrement frappante pour nous de réalisme et d’actualité. Il n’y a pas d’autonomie sans contenu donné et sens donné à des décisions locales.

La quatrième condition de l’autonomie est la présence d’un chef d’établissement proche des personnels. L’attribution de marges d’autonomie aux établissements a pour conséquence l’extension des responsabilités de leurs chefs, chefs qui doivent être proches de leurs enseignants pour pouvoir leur être utiles. La réforme de 1902 fait des chefs d’établissement des professeurs délégués dans les fonctions administratives de chef d’établissement, avec une indemnité de direction. Cette proximité avec les enseignants doit rendre le chef d’établissement attentif aux conditions de travail des personnels : « Les chefs d’établissement doivent être ménagers du temps des professeurs ; beaucoup de liberté leur est nécessaire, non seulement pour le repos de corps et d’esprit, non seulement pour le travail de préparation de la classe, mais aussi pour le travail plus indépendant par lequel ils entretiennent et renouvellent leur fonds »[14]. Ce qu’il faut retenir de cela, c’est que s’il y a autonomie, la concertation et la collégialité doivent être au cœur de la vie des écoles comme des établissements. L’autonomie n’a en effet de sens que si un chef d’établissement sait la mettre en pratique collectivement, s’il fait fonctionner correctement les instances de concertation et si leurs décisions sont respectées car, encore une fois, c’est l’établissement en tant que collectif qui est autonome, pas seulement son chef.

C’est ici qu’on doit relever que la mise en œuvre de l’autonomie des écoles du premier degré rencontrera l’histoire même du primaire et la spécificité qui en découle. Aujourd’hui, le directeur d’école est un collègue. Les relations entre le directeur et ses adjoints reposent donc en grande partie sur le talent des uns et des autres pour maintenir un équilibre finalement bien fragile entre une réflexion collective conduite par tous les maîtres au sein de l’école et le respect de l’autorité du directeur. Les enseignants du premier degré n’ont jamais voulu que le directeur d’école soit autre chose qu’un collègue et ont pesé très lourd dans la décision ministérielle de création du conseil des maîtres en 1908, précisément pour obliger à une collégialité dans l’école et limiter ainsi le pouvoir du directeur d’école.

La cinquième condition de l’autonomie est l’existence d’un pilotage institutionnel car l’autonomie n’est pas l’indépendance. L’autonomie n’étant pas l’indépendance, en encore moins l’anarchie. Et une école ou un établissement autonome n’est pas non plus une école ou un établissement qu’on abandonne à ses difficultés. Un fonctionnaire de proximité doit pouvoir suivre et contrôler la manière dont les établissements se saisissent de leurs marges de manœuvre et, en fin de compte, pour arbitrer les grandes décisions. Dès 1890 c’est le recteur qui est investi de cette responsabilité. L’accroissement des marges de manœuvre données aux établissements est ainsi contemporain de mesures de déconcentration à l’égard des recteurs. Il faut aussi poser clairement la question de l’évaluation de l’établissement autonome et la France est, de ce point de vue, très en retard par rapport à d’autres pays. Or, pas d’autonomie utile à tous les élèves sans transparence, sans comptes rendus publics, sans auto-évaluation et sans contrôle a posteriori.

La sixième condition est de prendre au sérieux le projet élaboré collégialement par l’école ou l’établissement. Si l’établissement devient réellement autonome, cela fait nécessairement évoluer la base de l’identification professionnelle des enseignants, base qui n’est plus seulement la classe ou la discipline enseignée mais l’unité d’enseignement dans son ensemble. Sans obérer en aucune façon la liberté pédagogique individuelle de l’enseignant, le projet d’établissement donne un cadre plus large certes mais aussi plus contraignant : un enseignant peut-il donc être affecté dans un établissement qui a un projet élaboré collégialement et validé par les services académiques sans avoir pris connaissance de ce projet et sans avoir manifesté explicitement son adhésion ?

Et puisqu’on parle de l’autonomie dans le premier degré, c’est-à-dire au début de la scolarité obligatoire, La septième condition est de poser la question du périmètre administratif, budgétaire et pédagogique de l’autonomie des écoles et des établissements scolaires en charge de la scolarité obligatoire. Il y a en effet une masse critique pour une véritable autonomie. Nous le savons tous, l’école primaire la plus fréquente en France, c’est une école de moins de 5 classes. Quelle autonomie pour une école de 2 ou 3 classes ? Ne faut-il pas alors distinguer l’unité d’enseignement et l’établissement public support de cette autonomie ? Et pédagogiquement, avec le socle commun de connaissances, de compétences et de culture, avec la mise en place du cycle CM1-CM2-6e, la scolarité obligatoire est un tout désormais. La coupure école-collège a-t-elle encore un sens ? Ne faut-il pas réfléchir à ce qui pourrait être une meilleure intégration école-collège avec des unités d’enseignement fonctionnant en réseaux ? Dit autrement, et je parle là pour la scolarité obligatoire, faut-il plusieurs unités autonomes ou faut-il un nouveau type d’établissement à la fois, et les formulations du colloque d’Amiens n’ont pas beaucoup vieilli, « niveau de décision et nœud de services »[15] qui, sur un territoire donné, regrouperait plusieurs unités d’enseignement ?

En conclusion

Nos débats en matière d’autonomie sont des débats encore très ouverts, engagés depuis la Troisième République jusqu’à aujourd’hui, débats qui se résument souvent à cette seule question : comment donner à l’autonomie toute son ampleur tout en lui posant des limites ?

En 1922, Durkheim décrit clairement l’équilibre à trouver , ce qu’on appellerait aujourd’hui le « en même temps » de l’autonomie : « du moment que l’éducation est une fonction essentiellement sociale, l’État ne peut s’en désintéresser. Au contraire, tout ce qui est éducation doit être, en quelque mesure, soumis à son action. Ce n’est pas à dire pour cela [que l’État] doive nécessairement monopoliser l’enseignement. […] On peut croire que les progrès scolaires sont plus faciles et plus prompts là où une certaine marge est laissée aux initiatives individuelles ; car l’individu est plus volontiers novateur que l’État »[16]. Autrement dit, on ne construit pas l’autonomie des établissements contre le pouvoir central mais avec lui.

Ce qui revient à se fixer cette ligne de conduite: progresser dans l’organisation d’un système éducatif qui doit rester national sans être pour autant uniforme.

National, car l’école en tant qu’institution doit avoir la même efficacité partout et pour tous et sa qualité ne peut pas dépendre d’expérimentations locales non pilotées ou, pire encore, d’une mise en concurrence des établissements qui serait la perversion de leurs missions par la création aventureuse d’un marché de l’éducation, une balkanisation en quelque sorte du système éducatif et une loterie pour les citoyens. On voit trop bien qui seraient les gagnants et qui seraient les perdants. Mais, évidemment, ce pilotage national et académique ne doit pas reprendre d’une main ministérielle ou académique, avec des circulaires bavardes sur les moyens et muettes sur les objectifs, ce que l’autre main a donné en matière d’autonomie.

Sans pour autant être uniforme, car l’unité des exigences sur le territoire et l’ambition que nous devons avoir pour tous les élèves, objectifs rappelés avec force par la loi de refondation du 8 juillet 2013, n’ont de sens que si des marges de manœuvre pédagogiques sont laissées aux équipes pédagogiques locales, seules en mesure de choisir et de diversifier les démarches et les approches permettant à tous leurs élèves de réussir. Il faut donc savoir passer de l’administration bureaucratique au pilotage du système éducatif car la diversification pédagogique ne se décrète pas depuis l’administration centrale.

 

[1] Jean-Paul Delahaye, Gérard Mamou (coord), Vassiliki Driancourt, Annie Tobaty, Pierre-Jean vergès, l’autonomie de l’établissement public local d’enseignement, Paris, Berger-Levrault, 2011, dont sont extraites les citations historiques.

[2] Roaux, C. (2017). Bienveillance et gouvernement des écoles primaires. Diversité  n°189 3ème trimestre

[3] Association d’étude pour l’expansion de la recherche scientifique, Pour une école nouvelle, formation des maîtres et recherche en éducation, Actes du colloque national d’Amiens 1968, Dunod, 1969, Commission C, Evolution des structures des établissements, rapport préparatoire, p 180.

[4] Voir notamment le premier chapitre de l’ouvrage cité ci-dessus..

[5] Jean-Paul Delahaye, Gérard Mamou (coord), op cité.

[6] Colloque d’Amiens, op cité, p 213.

[7] Cité dans le Nouveau dictionnaire de pédagogie et d’instruction primaire, sous la direction de Ferdinand Buisson, édition 1911, article « lycées et collèges ».

[8] Mémoire sur « L’esprit de discipline dans l’éducation », présenté au conseil académique, séance du 26 juin 1883.

[9] Emile Boutmy, La réforme de l’enseignement secondaire et du régime des lycées, Revue politique et littéraire, 14 janvier 1899, dans  Association d’étude pour l’expansion de la recherche scientifique, Pour une école nouvelle, formation des maîtres et recherche en éducation, Actes du colloque national d’Amiens 1968, Dunod, 1969, Commission C, Evolution des structures des établissements, rapport préparatoire, p ; 173.

[10] Colloque d’Amiens, op. cité, p 187.

[11] Ibid., p 214.

[12] Circulaire relative au plan d’études de l’enseignement secondaire classique du 13 septembre 1884, Bulletin administratif du ministère de l’Instruction publique du 20 septembre 1884.

[13] Lettre adressée par le Ministre de l’Instruction publique au Président de la Commission de l’enseignement de la Chambre des députés, janvier 1902, Bulletin administratif de l’Instruction publique n° 1504, 1er février 1902, page 97 et ss.

[14] Instructions du 19 juillet 1902.

[15] Colloque d’Amiens, op. cité, p 241.

[16] E. Durkheim, Éducation et sociologie, 1922, version numérique établie en 2002 par Jean-Marie Tremblay, professeur de sociologie, Université de Chicoutimi, Québec, p. 15.

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