Parité: le scrutin binominal n’a jamais existé… et encore moins au Pays de Galles

A écouter les commentaires télévisés, lire certains quotidiens et hebdomadaires, prendre connaissance de communiqués « associatifs », enregistrer les proclamations urbi et orbi de certains partis, le génie électoral français aurait donc accouché d’un scrutin extraordinaire… pour 2015 : le scrutin binominal et paritaire pour l’élection des conseillers généraux dans les 100 départements de métropole et d’outre-mer.

A écouter les commentaires télévisés, lire certains quotidiens et hebdomadaires, prendre connaissance de communiqués « associatifs », enregistrer les proclamations urbi et orbi de certains partis, le génie électoral français aurait donc accouché d’un scrutin extraordinaire… pour 2015 : le scrutin binominal et paritaire pour l’élection des conseillers généraux dans les 100 départements de métropole et d’outre-mer.

Quelle belle invention d’un modèle qui s’inscrira sûrement dans le livre des records, pour deux raisons:
- il n’existe nulle part ailleurs dans le monde
- et quand bien même, il franchirait un cursus législatif à la hussarde, il pourrait trouver sa roche tarpéienne devant le Conseil constitutionnel.

En préliminaire et avant d’aborder la question de faisabilité d’un tel scrutin inexistant jusqu’alors, ni en France, ni au Pays de Galles, ni en Ecosse, ni au Chili, ni ailleurs, il est essentiel de préciser que :
- la parité dans les conseils généraux est une « ardente obligation », comme elle l’était devenue dans les conseils régionaux, les villes de plus de 3 500 habitants et, qu’elle aurait pu - ou pourrait - l’être encore (à taux plein !) dans les assemblées constitutionnelles ou dans les structures intercommunales
- la représentation géographique cantonale actuelle, déséquilibrée tant en espace qu’en ratio de population nécessite une révision générale… mais à condition qu’elle réponde à des objectifs d’intérêt général, de rationalité, de géographie humaine et d’espace économique équilibré, ajustant la représentativité rurale, urbaine et rurbaine. Une carte difficile qui ne peut se faire dans l’exclusive partisane des seuls partis politiques dont l’intérêt à gauche comme à droite ou au centre et aux extrêmes n’est que faire perdurer des rentes de situation. Au demeurant, c’est au lendemain de la plus récente jurisprudence du Conseil d’Etat (CE 21 janvier 2004, Mme Boulanger), qu’il aurait été souhaitable que le Gouvernement de l’époque ait eu le courage de s’attaquer à cette géographie électorale bien particulière.
- le temps presse pour annuler certaines dispositions des lois de 2010 et 2011 et particulièrement le conseiller territorial mais dire aussi quel en sera le nouveau mode d’élection et définir la durée de ce mandat (5 ou 6 ans) ; justifier aussi qu’il est devenu subitement impératif de raccourcir la durée du mandat régional (de 6 à 5 ans) alors même que la suppression du conseiller territorial et du dispositif l’accompagnant pour la gouvernance des régions, entraînerait, de fait, le retour au statuquo et donc laisser le mandat courir jusqu’à son terme, savoir 2016.

Un temps (un peu plus de deux ans, alors), par ailleurs juste et équilibré pour réaliser une vraie réforme territoriale dans la clarté, la transparence et la concertation, alors que le calendrier de 2015 obligerait à refonder une carte cantonale en moins d’un an et demi pour présenter au Conseil d’Etat un découpage le moins incontestable possible. Or la procédure à suivre pour toute modification de l’assise territoriale doit suivre les prescriptions stipulées au code général des collectivités territoriales : consultation des conseils généraux concernés mais, en pratique, le Conseil d’Etat exige également avant de se prononcer sur un projet « la production de l’avis des conseils municipaux de toutes les communes dont le territoire est compris dans le périmètre des cantons remodelés ». En outre, le Conseil d’Etat veille attentivement « à ce que toute opération de remodelage de la carte cantonale ait pour seul objet et pour seul effet de diminuer les disparités démographiques par application du principe constitutionnel de l’égalité des suffrages. Le remodelage doit donc s’attacher par priorité à resserrer les écarts démographiques autour de la moyenne départementale » (jurisprudences du 12 juillet 1978, 23 octobre 1985, 13 décembre 1991, 21 janvier 2004)

Qu’est ce qu’un scrutin binominal majoritaire ?

Mais qu’est-ce, d’abord, que le « binominal », remède à tous les maux ? Ce pourrait être la présence, en effet, de deux personnes physiques, désignées ou élues pour remplir, sur un territoire bien défini, une fonction de représentativité. Toute la problématique réside dans le fait de savoir :
- si ces deux représentants sont élus séparément par le corps électoral, auquel cas il s’agir d’un banal scrutin uninominal majoritaire ;
- au contraire, s’ils constituent un «ticket» et donc un scrutin de liste bloquée sur laquelle figurent aussi leurs remplaçants respectifs.

Dans les deux hypothèses, c’est la nature même de la circonscription qui passe d’un état « uninominal » (un seul représentant) à un état « plurinominal » (un binôme de deux représentants… et pourquoi pas trois ou quatre !)

A ce titre, le système électoral français dispose d’ailleurs, par extension, de deux types de binômes majoritaires (voire trinômes) : 

- le premier est la représentativité des sénateurs élus dans les départements disposant de trois sièges au plus : le corps électoral restreint (délégués sénatoriaux) élit , au scrutin majoritaire, séparément (et donc uninominal) sur un même territoire (le département) deux - ou trois sénateurs – (vote plurinominal)… mais aucun des sénateurs élus ne remplace l’autre pour exercer sa fonction, en cas d’empêchement
Le scrutin binominal chilien est de cette nature : chaque territoire (circonscription) est représenté par deux représentants…mais les électeurs votent pour deux personnes différentes (deux bulletins) et non un bulletin unique pour un « ticket ».
De manière dérivée, la proposition du sénateur Philippe Adnot, président du conseil général de l’Aube, consistait, dans le dispositif initial de 2009 pour le conseiller territorial, à faire voter l’électeur avec un seul bulletin pour deux représentants mais dont l’un devait être obligatoirement « fléché » pour exercer ses fonctions dans l’assemblée régionale

- l’autre particularité binominale française est, naturellement, le binôme du parlementaire et de son suppléant ; le suppléant est « élu en même temps… »…et ne peut démissionner (confirmé par la jurisprudence la plus récente du Conseil constitutionnel). L’électeur vote donc pour un binôme (la parité n’y est pas exigée !) à l’Assemblée nationale mais aussi pour les élections cantonales (le binôme, au contraire est obligatoirement paritaire) .

Une question demeure, toutefois, sans réponse constitutionnelle depuis  2010 : à l’occasion de l’examen des projets de loi relatifs aux collectivités territoriales, l’un d’entre eux (« élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ») autorisait une personne physique (« élue en même temps ») et donc suppléante (binôme, de fait) d’exercer temporairement ou accessoirement une fonction ou une représentation en lieu et place du titulaire (« Le conseiller territorial élu au scrutin uninominal et ayant été désigné par le conseil régional pour siéger au sein d’un organisme extérieur peut, pour participer en son absence à une réunion de cet organisme, se faire remplacer par la personne élue en même temps que lui en qualité de remplaçant»). Cette disposition ayant disparu au cours du cursus législatif, le Conseil constitutionnel, qui n’aurait pas manqué d’être saisi, par l’opposition, à ce sujet - parmi d’autres - n’a donc pu éclairer le législateur sur le bien fondé. Le Conseil constitutionnel aurait eu à préciser, le champ et la différence (déjà présents, néanmoins, dans sa jurisprudence) entre l’égalité d’accession et l’égalité de représentation et l’interprétation qu’il aurait, alors, fallu donner à une extension possible « plurinominale » de l’exercice de la fonction de « représentant ».

Faute d’éclaircissement avisé du Conseil constitutionnel, le législateur d’aujourd’hui et l’Exécutif, ne peuvent se prévaloir d’une interprétation certaine que, rompant avec la notion représentative, immuable depuis juin 1789, deux personnes physiques (à parité ou non), élues en même temps sur un même territoire, sont en droit d’exercer la fonction de représentation pour y accomplir simultanément, conjointement, les mêmes prérogatives dévolues à l’accomplissement du mandat électif.

Aucun pays, au monde, en effet, ne dispose, dans sa codification électorale, de scrutin « binominal », c’est-à-dire d’un suffrage unique exprimé par un électeur pour désigner deux représentants ayant la qualité de « titulaires ». Pas même le Pays de Galles dont il faut, dès lors, expliquer le régime électoral très classique…et qui est parvenu, néanmoins, depuis 2003 - et non 1999, comme il l’a été répandu auprès des parlementaires français -  à une représentation paritaire !


Le scrutin « binominal » n’a jamais été institué au Pays de Galles ou en Ecosse

D’un projet, la rumeur a fait son chemin dans l’imagination créatrice au point de le transformer en modèle durable, exportable et label de la parité. Et comme un pays ne suffit pas à fortifier la rumeur, on s’est empressé d’en ajouter un second, l’Ecosse. Pourtant les travaux universitaires ne manquent pas, et particulièrement deux thèses significatives à Grenoble 3 et Lyon 2 ; l’Union interparlementaire et même les nombreuses études sur « la participation des femmes aux élections » à l’OCDE ou dans d’autres organismes européens, soucieuses de rigueur, n’évoquent jamais l’existence d’un scrutin binominal au Pays de Galles ou en Ecosse mais expliquent comment, en revanche, la parité s’est, sinon imposée, au moins a fait valoir sa nécessité et sa faisabilité autrement que par un dispositif législatif et tout simplement par la volonté et l’entente des partis travailliste et conservateur, sur le terrain, pour valoriser un principe de représentation juste et égalitaire. Une affaire de partis, de promotion, de communication politique et aussi d’opportunité politique …et non de scrutin ou de modèle !

Sans devoir évoquer l’histoire mouvementée des rapports entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord, la grande politique de « dévolution » britannique entre 1996 et 1999 a conduit, au Pays-de-Galles et en Ecosse, à la mise en place d’assemblées délibérantes territoriales : une Assemblée nord-irlandaise de 108 membres, le « Scottisch Parliament » de 129 membres (Scotland Act de 1998) et la « National Assembly for Wales » de 60 membres - Government of Wales de 1998-  (et depuis douze ans les 25 membres de la « Greater London Authority » pour le Grand Londres).

Le scrutin adopté au Pays de Galles et en Ecosse fut et demeure un système mixte majoritaire uninominal (first past the post) avec compensation proportionnelle ( on peut parler également de «scrutin à membre additionné») ; un système à « deux voix », identique au système des « zwei stimme » allemandes, à l’exception que la répartition entre le « majoritaire uninominal à un tour» et le « proportionnel » n’est pas à 50/50 mais largement favorable à la représentation des circonscriptions, au détriment des élus au scrutin proportionnel.
- Assemblée nationale de Galles : 40 Constituency members (élus dans 40 circonscriptions) et 20 List members (élus à la proportionnelle - 30 %) à raison de quatre pour chacune des cinq régions.
- Parlement écossais : 73 Constituency members (élus dans 73 circonscriptions) et 56 List members (élus à la proportionnelle - 43%) à raison de sept pour chacune des huit régions.

Dans les deux pays, l’électeur dispose de deux voix : l’une pour élire un député (uninominal majoritaire) et non deux ( !), l’autre pour choisir les quatre ou huit représentants régionaux (proportionnelle)

Contrairement à ce qu’on laisse supposer en France, les quarante circonscriptions galloises ont chacune un représentant ; ce ne sont pas vingt « grands territoires » avec deux représentants et que l’on aurait « fabriqués » à partir d’autres espaces  !




Sans scrutin binominal, l’Assemblée galloise n’en est pas moins paritaire aujourd’hui . Pourquoi ?

Dès 1990, le Labour choisit  délibérément une « politique représentative » significative et s’engagea pourun « 50/50 représentation » sans préciser le « mode d’emploi » à l’exception de cette suggestion : « un candidat masculin et un candidat féminin seraient élus pour chaque circonscription électorale ». C’était compter, néanmoins, sans la rigueur du « Sex Discrimination Act, » dont certains membres du parti travailliste allaient , temporairement, bénéficier pour faire valoir leur droit à la candidature…

Une mise en place complexe d’un découpage hypothétique des circonscriptions de référence et surtout la crainte d’action judiciaires à un moment même où le parti travailliste venait d’essuyer un échec retentissant sur le plan de la progression de la parité après un jugement (affaire Jepson) portant illégalité, en 1996, de choix préférentiels, attribués à des candidates dans des circonscriptions gagnables, au détriment d’autres candidats (targeted seats).

C’est donc avec prudence que le parti travailliste s’engagea, au Pays de Galles et en Ecosse, vers un « agrement » qui consiste au niveau du parti, et seulement à ce niveau, « à jumeler des circonscriptions géographiquement et politiquement proches afin de former un comité de sélection unique qui aurait à sélectionner deux candidats, un homme et une femme, chaque candidat se présentant ensuite pour un siège » . C’est la procédure du twinning, autorisée par la loi de 2002 sur la discrimination sexuelle pour les candidats à une élection (« Sex Election Candidates  Discrimination Act »), valable tant pour la Chambre des Communes, que pour les assemblées d’Ecosse et du Pays de Galles ; le SECDA n’oblige pas les partis à en faire usage ; il leurs en donne seulement la possibilité ; « parmi les mesures autorisées : les listes composées seulement de candidates, le jumelage de circonscriptions, l’alternance homme/femme sur les listes ou encore les quotas », écrit Véronique Molinari( « Promotion de la parité et réformes constitutionnelles : l’évolution de la représentation féminine en politique au Royaume-Uni depuis 1997 » -2005, Grenoble 3- ). Elle  rappelle qu’au Pays de Galles, l’opposition ou la réticence travailliste locale, malgré la directive du parti en 1998, obligea le Labour à « imposer des candidates dans six circonscriptions. Certaines candidates ont d’ailleurs dû financer elles-mêmes leur campagne électorale après le refus de leur parti de circonscription de le faire ». Le SDCDA court jusqu’en 2015, date à laquelle il peut être réévalué, même négativement. C’est toute la subtilité de la loi britannique : loi de prévention et de tolérance, généreuse le temps, en matière de parité, que l’opinion et surtout les partis érigent le principe en coutume

Le twinning représente donc un ajustement qui n’a pas valeur de règle électorale et qui n’est codifié nulle part mais qui est autorisé par le « Sex Election Candidates  Discrimination Act ». Une règle interne au parti travailliste qui ne s’impose pas pour autant au parti conservateur mais qui lui indique la marche à suivre à l’avenir. Le système nécessite, au moment des investitures, l’assurance de ne pas se tromper ; les listes proportionnelles servent de joker en quelque sorte et de variable d’ajustement.
l’Assemblée galloise de 2011 est rigoureusement paritaire et ceci depuis 2003 ; elle ne l’était pas au lendemain de la réforme de 1999 (40 %) ; en Ecosse la progression demeure plus lente de 35 % en 1999 à 39,5 % en 2003. Ces résultats ne doivent rien à une loi électorale ni à une loi scientifique mais seulement à la volonté d’un parti et son organisation interne misant sur un calcul de probabilité, au demeurant aléatoire ; il repose aussi sur une anticipation des alliances pour constituer une majorité et donc un calcul avec les alliés éventuels pour faire les bon choix de genre.

D’un type de scrutin qui n’existe donc pas, la parité s’est, néanmoins, imposée
, grâce aussi à une vaste campagne de communication à la fin des années 90 (le rôle de Women Say Yes au Pays de Galles) et un « réveil » de la juste place que les femmes occupent dans la société et le développement économique. Cette parité, non actée, peut néanmoins faiblir ; s’effondrer, vraisemblablement pas, tant la prise de conscience de la place des femmes dans la décision politique a triomphé maintenant des conservatismes et des immobilismes au Pays de Galles et qu’elle progresse en Ecosse. Depuis 1997, la parité perdure grâce au parti travailliste qui en détenant la majorité absolue des sièges ou l’approchant assure à lui seul entre 14 et 19 représentations uniquement au titre du scrutin majoritaire uninominal…Une inversion des comportements électoraux (conservateurs et alliés alors majoritaires) changerait complètement la donne ; de même une parité globale peut exister sans que les 40 circonscriptions en soient les supports puisque la représentation proportionnelle  tout en servant d’ajustement, autorise des listes uniquement composées de candidates !

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C’est cette réussite, sans loi, hors sol presque, qui s’est bâtie une réputation. Gisèle Halimi, voici quelques années s’en était faite une ambassadrice, suggérant pour nous, un projet électoral, non celui d’un règlement intérieur de parti mais d’une mise en forme codifiée. En 2010, lors de l’examen d’une proposition de loi socialiste sur la parité,  le député « Verts », François de Rugy, le rappela, et reprit l’idée, à son compte, de deux représentants pour une seule circonscription, tout en reconnaissant devant le secrétaire d’Etat, Alain Marleix que « telle n’est pas la tradition française. Je ne sais pas d’ailleurs si cela existe dans un autre pays. Et surtout, cela ne corrigerait pas les autres problèmes de représentativité de notre assemblée… »; la délégation aux droits des femmes du Sénat, dans son rapport de juin 2010, retint aussi la proposition du sénateur Charles Gautier « d’élire simultanément un homme et une femme, l’un et l’autre titulaires, dans des cantons élargis » avant de faire sienne la proposition sous forme de recommandation et d’ajouter au binôme « titulaire » un binôme « suppléant ».
Au-delà du redécoupage cantonal, voire législatif, la question fondamentale reste constitutionnelle : en dehors du scrutin proportionnel adapté à la composition d’assemblées délibératives, peut-on, dans un cadre majoritaire considérer que la notion représentative peut être partagée de manière binominale pour exercer des fonctions confondues, communes, mais qui peuvent souffrir aussi d’engagements personnels ? C’est le principe de l’individualisation de l’égalité de représentation, qui lie, en principe, l’électeur à son représentant par « l’état de procuration » ; cet état d’individualisation est-il compatible avec un état de subordination collective (le vote et la décision binominale supposant un accord partagé ou arbitré en cas de conflit) ?
Et si ce système n’existe nulle part, c’est bien que, depuis la Révolution française qui a révélé au monde éclairé - après l’Angleterre justement -, la valeur et les liens de la représentation démocratique, le principe de veiller à ce qu’il n’y ait pas, en République, de rupture d’égalité, commande le respect du « caractère égal du vote que tous les candidats à l’élection doivent être placés par la loi dans une situation identique » : du binominal relatif (binôme élu séparément et à légitimité distincte ou aux attributions différentes -suppléants ou vice-président d’un Etat …) par opposition au binominal absolu (confusion des attributions et légitimité électorale impersonnelle)
Face à un risque constitutionnel réel et pour répondre au « besoin d’un ancrage territorial et en même temps qu’il y a une exigence de parité » (discours du Président de la République aux Etats généraux de la démocratie territoriale) ne serait-il pas plus opportun - et plus rapide -, sans attendre le renouvellement de la carte cantonale, de construire, à partir de l’existant et à effectifs constants des  « circonscriptions d’arrondissement » à population égale et à représentation équilibrée puis d’y instaurer le mode « proportionnel » ? Ce choix automatiserait, sans risque juridique, la parité dans les assemblées départementales. Un même type de scrutin apporterait de la clarté et de la simplification dans la manière dont les élus locaux sont élus aux élections municipales, régionales et dès lors départementales. Serait-ce suffisant pour faire cheminer les électeurs davantage vers les urnes, problème essentiel et plus  préoccupant que tous les autres en matière électorale, au nom de l’intérêt général  et de l’utilité d’avoir des représentant(e)s ?

Denys Pouillard Directeur de l’Observatoire de la vie politique et parlementaire (site : www.vlvp.fr) Professeur d’université

 

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