Bilan de cinq ans de «déconstruction» de l’Etat

De la présidence de Nicolas Sarkozy, dans sa relation avec l’Etat, que peut-on donc retenir ? Une déconstruction organisée et systématique, le pouvoir partisan investit les organes traditionnels, les déstructure, et réduit cette gouvernance à un Consulat dans lequel l’espace réservé au «gouvernement» devient misère.

De la présidence de Nicolas Sarkozy, dans sa relation avec l’Etat, que peut-on donc retenir ? Une déconstruction organisée et systématique, le pouvoir partisan investit les organes traditionnels, les déstructure, et réduit cette gouvernance à un Consulat dans lequel l’espace réservé au «gouvernement» devient misère.

 

La gouvernance quinquennale a modifié profondément le rapport entre le président de la République et l’Etat ; une gouvernance n’est pas seulement une affaire de composition d’un gouvernement ou de choix d’un Premier ministre. La gouvernance représente tout un ensemble d’institutions, d’autorités administratives, de conseils d’orientation, d’organes délibératifs ou consultatifs soumis en partie à la prédominance présidentielle ; cet ensemble s’ajoute, au demeurant, aux traditionnelles nominations des représentants de l’Etat.

Jusqu’au début des années 2000, prédominait encore une confiance dans l’administration et un sens du devoir et de l’intérêt général.

Si l’on regarde le second septennat de François Mitterrand, celui de Jacques Chirac à partir de 1995 ou celui encore de Valéry Giscard d’Estaing en 1974, on constate que les nouvelles nominations ne se sont pas faites dans la précipitation et, hormis le problème récurrent des présidents de chaînes de télévision, les transitions ont respecté les principes de confiance et, selon les circonstances, les reclassements dits « républicains ».

Le premier septennat de François Mitterrand n’a pas connu le bouleversement brutal et radical attendu par certains, redouté par d’autres. Pour ceux qui se souviennent de ces questions, évoquées lors des dix jours passés à «l’Antenne présidentielle» avant la transmission des pouvoirs, les « alternances » administratives furent gérées et projetées avec diplomatie et discernement… et il cela fut suffisamment reproché à François Mitterrand par certains de ses amis politiques, en 1982 et 1983 !

La situation créée dès mai 2007 est différente ; elle sort de la rationalité jusqu’à s’interroger sur la morale publique au sommet de l’Etat et donc de l’Etat tout entier ; l’excuse du « temps court quinquennal » n’en est même plus une. C’est délibérément et surfant sur le nouveau dogme de la rupture que le président élu, au-delà de l’aspect saltimbanque de la prise du pouvoir, a mis en musique une nouvelle gestion des affaires publiques. L’Etat devient déconstruit… et pire en toute légalité, parfois même avec des techniques de coups d’Etat. La méthode est simple : contourner les dispositifs législatifs et réglementaires en imposant que ce qui n’est pas interdit est donc toléré. Plus c’est gros, plus ça passe !

Le point culminant est naturellement le népotisme de novembre 2009, l’affaire de l’Epad et de la présidence qu’y devait exercer l’un des fils du président de la République. Grotesque attitude qui révéla, au grand jour, combien le président de la République pouvait, sans contrainte, sans instance de contrôle, déplacer des pions sur l’échiquier à sa guise, transformant l’Etat en succursale d’une holding, nommée Elysée.
En d’autres termes, après une gouvernance chiraquienne de l’Etat, le pouvoir partisan investit les organes traditionnels, les déstructure, et réduit cette gouvernance à un Consulat dans lequel l’espace réservé au « gouvernement » devient misère.
Gestion particulière et étrange, doublée d’un autre phénomène tout autant inquiétant, celui de la séparation des pouvoirs à géométrie variable et le plus souvent entachée de non respect !

Propositions pour une alternance : un « Nouvel Etat »

De la présidence de Nicolas Sarkozy, dans sa relation avec l’Etat, que peut-on donc retenir ? Une déconstruction organisée et systématique sans qu’il y ait pour autant une ligne politique de substitution.

Il faut donc protéger l’Etat, c’est-à-dire, pour le bien de ceux qui le servent ou de ceux qui en sont les administrés, garantir que l’intérêt général est redevenu la règle et que l’intérêt privé et surtout personnel sont bannis du « code » de l’Etat.

Car la protection de l’Etat –qui suppose l’impartialité et le respect– est d’une extrême fragilité ; elle est sujette aux deux puissances que sont la représentation et l’administration, c’est-à-dire la légitimité des urnes et celle du pouvoir délégué. La première, émanation du suffrage universel et fatalement « partisane », ne peut ignorer la seconde, issue de modes divers de nomination, désignation, promotion, élévation et qui se doit indépendante, voire au service de la première.

L’expérience du quinquennat finissant montre combien le pouvoir d’un seul ou d’une petite équipe retranchée dans un palais déconnecté de la réalité n’a pas fait seulement de la politique mais a transformé la politique en centrifugeuse infernale, broyant les repères, abattant les cloisons étanches de la séparation des pouvoirs. Le phénomène ne date pas d’aujourd’hui ; ll a seulement atteint son point culminant et révélé, par voie de conséquence, qu’à l’occasion d’une alternance politique possible, il devenait urgent de corriger les trajectoires et rétablir à tout niveau l’Etat impartial. Facile à dire sans doute plus qu’à réaliser d’autant que, sous la Ve République et particulièrement dès les années 70, droite et gauche confondues ont allègrement transgressé, lentement mais sûrement, les droits et devoirs de chacun des partenaires et acteurs de la puissance publique.

Néanmoins le problème de la gouvernance ne peut se réduire à celui de certaines nominations « aléatoires » dans la haute fonction publique. Ce sont particulièrement les méthodes nouvelles de gouvernance « parallèle » qu’il faut abolir et réécrire le code de bonne conduite ou écrire impérativement les chapitres manquants.

Hauts fonctionnaires, grand corps, établissements publics

Il ne faut pas qu’une alternance politique soit une alternance partisane ; elle doit être juste mais à l’écart de ces « consensus » qui brouillent les discours, ajoutent de la confusion et participent au jeu pervers des concessions et des « ouvertures ». Une alternance juste n’est pas une revanche des hommes, comme si la gouvernance de tous n’était qu’une affaire de militants, d’adhérents, assoiffés de pouvoir local, demeurés longtemps - trop longtemps parfois - frustrés de privilèges, d’honneurs.

L’intérêt général, une fois de plus, doit se mesurer à la probité, à la compétence, à la sagesse des représentants qui sont en charge d’en faire la morale de la République, et de ceux qui en ont le devoir d’exécution.

A l’administration de l’Etat de prouver sa loyauté, à chaque haut-fonctionnaire d’autorité, à chaque représentant de l’Etat, de définir sa propre conduite ; mais il serait paradoxal, voire choquant, que certains serviteurs de l’Etat d’aujourd’hui, conscients de la manière qui leurs a permis d’accéder à leur fonction d’autorité, particulièrement par la voie politique ou celle, pas davantage recommandable, d’amitiés particulières, se livrent à une reconversion opportuniste ; un minimum d’honnêteté intellectuelle leurs commanderait de ne pas persister…

Fort heureusement, la haute fonction publique, dans sa très grande majorité, et la fonction publique en général, conservent, au-delà des convictions politiques personnelles, ce grand atout de neutralité et d’accomplissement du service public.

La diplomatie, la défense, les préfets et recteurs, disposent d’associations « corporatives » ou de commissions « paritaires » plus ou moins transparentes qui gèrent, en amont du choix du pouvoir exécutif, les tableaux d’avancement ou de promotion. Sans doute conviendrait-il de manière plus formelle de soumettre les nominations à un « conseil supérieur des représentants de l’Etat » qui vérifierait non pas les compétences mais le respect éthique et déontologique d’indépendance et surtout la filière conduisant à la nomination et les délais raisonnables à respecter entre l’abandon de mandats ou fonctions politiques et l’entrée dans la haute administration (avec rapport au Parlement). Ainsi éviterait-on la nomination d’un préfet exfiltré directement d’un groupe parlementaire, un recteur « politique », des ambassadeurs auprès d’organisations internationales nommés fraîchement au lendemain d’anciennes fonctions ministérielles, etc…

La justice est dans la règle démocratique « séparée » du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif ; dans son fonctionnement et ses nominations, elle doit conserver cette indépendance exclusive. La Cour de cassation pourrait s’adjoindre une commission déontologique et éthique chargée de veiller à cette indépendance et intervenir lorsqu’elle a connaissance d’instructions aux procureurs ou d’interventions politiques. Le cabinet du garde des sceaux et les directions de l’administration judiciaire, en revanche, sortent du périmètre de la séparation du pouvoir ; rare ministère où le cabinet suit généralement plus ce que l’administration lui dicte, et où il est difficile au titulaire du poste ministériel d’imposer sa politique.

Les principales directions de la police, par leur spécificité de gardienne de l’ordre public, doivent être, aussi, à l’abri de toute proximité et de tout voisinage avec le champ politique ; le « conseil supérieur des représentants de l’Etat » prévu pour les ambassadeurs, les préfets, les recteurs et les officiers généraux, remplirait le même office pour les nominations concernant les principales directions de la police et des services de sécurité intérieure et extérieure.

Il faut également veiller à ce que les nominations  dans les grands corps ou dans des emplois supérieurs publics soient dignes. Le cas du sénateur Lambert nommé conseiller à la Cour des comptes n’est pas choquant ; en revanche que le même conseiller soit à la fois contrôleur (Cour des comptes) et contrôlé (président du conseil général de l’Orne) crée une situation de conflit d’intérêt. Curieusement, il n’est pas interdit, non plus, au directeur général de la Caisse des dépôts d’être un élu - c’était le cas d’Augustin de Romanet, conseiller municipal de Bellêmes (dans l’Orne, encore) jusqu’en mars 2008 ! Lorsque le président de la République procéda à la nomination d’un dirigeant Ump des Hauts-de-Seine à la fonction d’inspecteur de l’Académie de Paris, il ne se doutait pas qu’à la fin du quinquennat le Conseil d’Etat l’obligerait à prendre un nouveau décret, cette fois, de « dé-nomination » après la déclaration de non-conformité de ces emplois de complaisance. Autre emploi de complaisance pris par décret du président de la République, celui de Dominique Tiberi ; à une fonction de contrôle au ministère de l’économie ; la justice administrative, là encore, a obligé le président à prendre un nouveau décret d’annulation. Enfin la nomination d’une conseillère du cabinet à l’Elysée au poste très convoité de la présidence de l’établissement public de Versailles relance, cette fois, le problème des reclassements de complaisance, sans consultation, naturellement, des corps professionnels compétents.

Est-il admissible, par ailleurs, que des ambassadeurs auprès d’organisations internationales ou remplissant des fonctions internationales puissent exprimer en période électorale des propos partisans (Roger Karoutchi, Rama Yade, Philippe Douste-Blazy) ? Des règles plus strictes d’obligation de réserve devraient être édictées.

Pour remédier à ces nominations litigieuses ou douteuses, le secrétariat général du Gouvernement pourrait remplir une fonction d’alerte et dans son rôle de conseil faire connaître sa position et la rendre publique.

Rétablir l’intérêt général au cœur de la fonction publique ne serait pas d’une complexité insurmontable ; le seul problème réel est celui des reclassements. Or il serait utile de ne plus considérer le « tour extérieur » des grands corps comme un centre d’hébergement pour ces hauts fonctionnaires ou autres cadres supérieurs de la fonction publique ou ancien membres de cabinets ministériels ou même recalés du suffrage universel ; le « tour extérieur » doit être maintenu mais à l’abri des reclassements d’origine politique.

Prolonger: en documents attachés, le bilan des nominations effectuées dans l'audiovisuel, et dans les secteurs de l'Education, de l'Intérieur et de la Justice, et des propositions pour un nouvel Etat.

A suivre: le cas des parlementaires en mission  et l'Etat UMP, plus jamais ça

Denys Pouillard
Directeur de l’observatoire de la vie politique et parlementaire

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