La séparation des pouvoirs malmenée

Bilan de cinq ans de déconstruction de l'Etat (2). Le Parlement légifère et contrôle, en principe ! Sauf que les dérives du pouvoir exécutif ont conduit à faire de certains représentants de la nation des « associés », depuis 2007, du président de la République ou du Premier ministre. Ce droit d’exception n’est pas nouveau mais demeurait, auparavant, contenu ;

Bilan de cinq ans de déconstruction de l'Etat (2). Le Parlement légifère et contrôle, en principe ! Sauf que les dérives du pouvoir exécutif ont conduit à faire de certains représentants de la nation des « associés », depuis 2007, du président de la République ou du Premier ministre. Ce droit d’exception n’est pas nouveau mais demeurait, auparavant, contenu ; le président Giscard d’Estaing avait missionné le député Olivier Guichard le 26 novembre 1975 pour présider une commission de réflexion sur les institutions locales ; en mai 1982, Pierre Mauroy installait la « commission des maires sur la sécurité », laquelle élisait son président, le député Gilbert Bonnemaison ; Edgar Faure, sénateur, présida la mission du bicentenaire de la Révolution.

Ce droit d’exception a pris de l’embonpoint et dans la forme recouvre des procédures diverses. Pour ces parlementaires « en mission » –et non « parlementaires en mission »– aucun texte ne régit la durée ou l’intérêt public ; tout au plus, les « lettres de mission » constituent un « cahier des charges », mais un décret individuel de nomination n’est pas pour autant obligatoire (une mission confiée à Jack Lang ne fit d’ailleurs l’objet ni d’acte réglementaire, ni de « lettre de mission ») ; lorsqu’un décret collectif de nomination existe (les commissions Balladur), la lettre de mission du président de la République accompagne en annexe le décret.

Il arrive aussi que la « mission présidentielle » soit « couverte » ou doublée légalement  par un décret du Premier ministre chargeant le parlementaire d’une « mission temporaire ».

Autre ambiguïté, celle de la représentation, par un parlementaire, du président de la République ; une lettre « accrédite » en principe l’élu… mais il arrive que deux parlementaires peuvent se prévaloir de la mission de représentation… parce que l’une est orale !

Le représentant de la nation n’a pas vocation à jouer le supplétif ; si l’on peut admettre que des lettres de représentation soient confiées à des présidents des assemblées ou des missions délivrées pour des commémorations ou manifestations mémorielles, des actions culturelles ou scientifiques d’intérêt général, il est urgent de mettre fin au système d’un « Parlement bis » au service du président de la République et du Premier ministre.

C’est dans un texte de révision générale des incompatibilités qu’une telle interdiction doit être stipulée.

Les « parlementaires en mission » et l’abandon des niches électorales

Initiée par Pierre Mesmer lors d’une intervention, le 3 octobre 1972, à l’Assemblée nationale, la fonction de « parlementaire en mission » représente un « non droit » ou plus précisément une fonction d’exception dans un Etat d’exception. En droit, le « parlementaire en mission » n’est défini par aucun texte ; l’article LO 144 du code électoral - au demeurant mal rédigé - ne précise ni la nature juridique des missions, ni le statut attribué à l’auteur qui exerce cette mission. Aux missions qui seraient, en principe, des missions de service public sont adjoints, parfois, des cabinets privés d’audit, mais le plus souvent une mise à disposition des services de l’Etat ; quant au parlementaire, il devient un « agent chargé d’une fonction publique » et c’est à ce titre qu’une prolongation de la durée de l’exercice de la fonction, au-delà de six mois, entraîne alors un cas d’incompatibilité avec le mandat législatif.

Cette prolongation de six mois permet aussi une sortie honorable de l’hémicycle… une manière de se faire oublier quelques temps, de rebondir dans un autre palais doré, ou de disparaître pour toujours, tellement l’ingratitude réserve de surprises au royaume des promesses.

Mais derrière cette prolongation maline et astucieuse, se cache un véritable pouvoir politique. Le gouvernement « quinquennal » en a usé, particulièrement dans le département des Yvelines, pour échapper à des élections législatives partielles qui auraient affaibli la majorité présidentielle : tout parlementaire en mission dont la mission est prolongée au-delà de six mois est remplacé par son suppléant !

Que dire aussi des missions d’opportunité qu’il faudrait éviter comme celle octroyée à Dominique Perben, candidat déclaré à la mairie de Lyon en 2008 (sa mission qui se terminait deux mois avant les élections municipales de mars 2008 devait « imaginer les métropoles d'avenir » - le grand Lyon, par exemple ! - ; l'aide logistique bien évidente, apportée par les services de l'Etat, n'a pas suffi, néanmoins, à faire gagner le candidat dans la grande métropole de Rhône-Alpes!)

Les parlementaires en mission remplissent une fonction hybride ; leurs nominations auprès d'un membre du gouvernement en font des « auxiliaires », certes momentanés, de l'exécutif.

Est-ce pour autant une valorisation pour le Parlement de recourir à ses membres pour des travaux ou des expertises qui souvent croisent d'autres études ou d'autres rapports parlementaires ?

Il vaut mieux considérer, à l'usage, depuis 1993 particulièrement, que l'externalisation, pour six mois, de députés et sénateurs, dans des affectations non législatives, relève souvent d'une stratégie politique : lots de consolation pour certains, attributions sous-ministérielles pour d'autres, valorisations de suppléants de ministres, coups de pouce électoraux, éternelles reconnaissances et bien d'autres bonnes intentions, encore.

On se souvient de la promotion non innocente « 93-95 », qui permit au rival de Jacques Chirac, au RPR, d'engranger la quasi-totalité des parlementaires en mission dans son comité de soutien, à deux exceptions qui refusèrent de se prononcer (les deux derniers nommés, Jean de Gaulle et Michèle Alliot-Marie). Les « lettres de mission » sont parfois édifiantes : elles conseillent de se mettre en rapport avec tel ou tel cabinet privé ou tel consultant; là aussi la plus remarquable lettre de mission est celle adressée par Edouard Balladur à Jean de Gaulle, mettant à sa disposition, pour ses travaux, un cabinet d'audit ... d'où était issu le jeune expert-comptable, avant son entrée au Parlement!

Hormis quelques rapports diffusés par la Documentation française et quatre rapports publiés par des éditeurs privés, où sont passés les milliers de feuillets remis depuis quarante ans par trois quarts au moins de ces 500 représentants de la nation ? Même les archives de l'Assemblée nationale ou du Sénat n'ont pas eu l'honneur de recevoir à titre gracieux les bonnes feuilles de leurs auteurs. De deux choses l'une : ou les rapports étaient si mal écrits ou si peu conçus - il est arrivé même de trouver des plagiats de rapports parlementaires - que mieux valait ne pas les rendre publics ou bien force était de constater que la nature même des missions se révélait d'un intérêt médiocre, voire a posteriori inutile.

Les missions auraient vraisemblablement une autre dimension si elles s'inscrivaient dans un cadre législatif pur avec un pouvoir d'investigation large et indépendant et la mise à disposition des moyens de l'Etat pour une durée plus courte, renouvelable une fois et non cumulable dans le temps par nomination différée. Depuis 2002, de nombreux parlementaires ont bénéficié de deux - voire même trois - missions non continues dans le temps.

Si l'initiative de 1973 pouvait apporter, pour les gouvernements de droite et de gauche, une amélioration dans l'apport de réflexions ou de propositions de réforme, elle aurait pu, à l'occasion de la réforme constitutionnelle de juillet 2008, ouvrir le débat d'une restitution de la fonction de parlementaire en mission, de l'Exécutif au Législatif. Le Parlement y aurait gagné, d'autant qu'il aurait été loisible d'intégrer les procédures de désignation - par exemple par les présidents des assemblées - dans les droits nouveaux de l'opposition parlementaire

Si « Parlementaire en mission » - comme le Conseil économique et social et environnemental - ne se sollicite pas mais ne se refuse pas, une réforme et un bornage rigoureux pour en valoriser l’efficacité s’impose et éviter ainsi d’en faire un instrument politique

Redéfinir le rôle du Parlement dans sa mission de contrôle

La réforme constitutionnelle de 2008 a ouvert des droits supplémentaires au Parlement. Soit ! Mais est-ce le rôle du Parlement de donner son avis sur des nominations proposées par le président de la République ? Réellement c’est faire du Parlement le complice de l’exécutif et l’éloigner de sa véritable mission de contrôle.

Comment concevoir demain une simple mission d’information sur Voies navigables de France par exemple lorsque d’une part son président est député et que d’autre part sa candidature a été elle-même examinée par les commissions parlementaires concernées ? Comment contrôler, si d’aventure, la Compagnie nationale du Rhône lorsque la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, le 5 octobre 2011, avait repoussé la candidature d’Yves de Gaulle - président finalement nommé - par 24 voix… contre 14 pour et 2 abstentions ! Comment contrôler, demain peut-être, la holding ( !) présidentielle Euroméditerranée verrouillée par deux députés de la majorité actuelle et un conseiller spécial de l’Elysée portant aussi le titre de « chef de la mission interministérielle UPM » ?

Une réflexion pourrait être menée concernant d’abord une révision des dérogations d’âge accordées pour présider de tels établissements (cas du décret pris pour prolonger de 65 ans à 67 ans,  à l’occasion de son renouvellement, la présidence d’Euroméditerranée par le député Guy Tessier) et de manière générale les présidences d’établissements publics et les trop nombreuses présidences d’organismes extraparlementaires détenues par des parlementaires.

Il y a une déviance de la fonction de contrôle parlementaire depuis une trentaine d’années et l’accumulation des représentations, définies par la loi, de parlementaires dans les comités, les autorités administratives indépendantes, observatoires, commissions, conseils conduit à un accompagnement et un partage des responsabilités prises par ces organes plus qu’à un contrôle externe.

Outre une modification des règlements des assemblées parlementaires, une limitation sérieuse de ces participations dans les organisations extraparlementaires pourrait prendre place dans un grand dispositif de refonte des nouvelles règles d’incompatibilité et libérer ainsi des disponibilités pour le contrôle ; au demeurant l’incompatibilité récente, votée par le Parlement, de la présidence de la Cnil et d’un mandat parlementaire va dans le bon sens.

Un pouvoir de contrôle du Parlement renforcé s’associe également à une réflexion sur le rôle des autorités administratives indépendantes (AAI) et davantage sur leur nombre qui ne cesse de progresser. Lorsque la première alternance politique eut lieu en 1981, il n’existait que deux autorités (Cnil et Cada) administratives indépendantes ; elles sont près d’une quarantaine, aujourd’hui avec des statuts divers allant de la simple consultation au contrôle et aux pouvoirs d’investigation variés avec des régimes de sanction qui se confrontent aux juridictions administratives et pénales. La prolifération de ces instances et la présence de membres du Parlement créent, au fil du temps, une sorte de « Parlement bis », là aussi, privant, par respect des élus siégeant, les assemblées de réels moyens de contrôle et de débats sur des problèmes de société.

Regrouper certaines autorités, en supprimer d’autres ont été proposés par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale en mai 2011, mais la multiplication de ces autorités représente aussi pour le pouvoir politique en place autant de nominations, de présidences qui au-delà de l’indépendance recherchée, n’en sont pas moins des « places » d’honneur. De présidences en présidences « politiques », certaines de ces « places-fortes » avec d’autres conseils consultatifs ou délibératifs constituent une chaîne de contre-pouvoirs qui peut se révéler un moyen d’inertie, en cas d’alternance politique.

Si l’on observe les « personnes qualifiées » (députés ou non) désignées ou proposées par le président de l’Assemblée nationale, sept sont concernées entre novembre 2012 et décembre 2013 ; cinq en 2014 ; seize en 2015 ; huit en 2016 et janvier 2017 , soit vingt-huit désignations avant le premier tour des élections présidentielles de 2017…et sept jusqu’en 2019. C’est dire qu’au cours de la première moitié du quinquennat, pour ce type de nominations, la majorité actuelle, si elle devient « opposition » en juin  prochain, conserve son réseau d’influence. Cette remarque générale vaudrait tout autant en 2017 ou 2022 pour une gauche revenue au pouvoir et ouvre le débat des « administrations parallèles », c’est-à dire tout un maillage de comités, hautes autorités, organes délibératifs qui peut paralyser les initiatives du pouvoir politique, voire bloquer l’action publique. Déjà perceptible à la fin de la cohabitation Chirac/Jospin, cette situation était quasi inexistante dans les années 80, à peine naissante en 1988 mais s’est amplifiée à partir de 2002, avec la création en dix ans de près de la moitié des autorités administratives indépendantes actuelles (et un nombre important de conseils , observatoires et commissions d’études et d’analyses)

Prolonger: en document attaché, le «Parlement bis», recension des parlementaires en mission.

A suivre: l'Etat UMP, plus jamais ça

Précédent: Bilan de cinq ans de «déconstruction» de l’Etat

Denys Pouillard
Directeur de l’observatoire de la vie politique et parlementaire

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.