Accords de Washington: «Vous avez dit historiques?»

Le 15 septembre, Israël, les Émirats arabes unis et Bahreïn signaient, sous l'égide de Donald Trump, les accords pompeusement baptisés « d'Abraham ». Ces documents qui se parent du beau nom de paix sont-ils aussi historiques que la plupart des médias l'ont prétendu ?

Le journaliste commente l’actualité immédiate. L’historien l’inscrit dans la longue histoire. D’où la difficulté, entre ces deux démarches partiellement contradictoires, à apprécier les accords annoncés avec Émirats arabes unis (EAU) le 13 août et avec Bahreïn le 11 septembre, l’un et l’autre solennellement signés le 15 septembre par Benyamin Netanyahou avec – en l’absence des chefs d’État – les ministres des Affaires étrangères émirati et bahreïni, le tout sous l’égide des Donald Trump. Si le mot « paix » reste trompeur, seuls les aveugles auront été surpris : la diplomatie israélienne et singulièrement les services négocient depuis très longtemps cette normalisation, sur fond de mobilisation contre Téhéran. Manama manifestait d’autant plus d’intérêt que la majorité de la population bahreïnie est chiite…

Ces accords de « paix », dits pompeusement d’« Abraham », conclus par Israël avec des États qui ne lui ont jamais fait la guerre, sont-ils, comme la plupart des médias l’ont prétendu, « historiques » ? Pour répondre à cette question, il faut tout d’abord les situer dans les longues décennies de la politique des États-Unis au Proche-Orient, puis en examiner le contenu lui-même, ensuite mesurer leurs liens avec les intérêts électoraux de Donald Trump et de Benyamin Netanyahou avant de réfléchir aux moyens de redonner toute sa place, centrale, à la question de Palestine.

À la recherche d’un « consensus stratégique »

Car il faut le dire d’emblée : aucun accord de paix sur le Proche-Orient, quels qu’en soient les signataires, n’aura de chance de réussite durable s’il ne comporte pas une solution du conflit israélo-palestinien conforme au droit international. Toute proportion gardée, aurions-nous réussi à construire l’Europe de l’après-guerre sans la réconciliation franco-allemande voulue par de Gaulle et Adenauer ?

L’idée de réaliser – selon l’expression de Zbigniew Brzezinski – un « consensus stratégique » entre les États-Unis, Israël et les États arabes n’a rien de nouveau. Après une brève période de convergence entre Washington et Moscou dans le soutien au plan de partage de la Palestine, puis aux forces juives engagées dans les combats de 1947 à 1948, avec pour objectif commun de déstabiliser l’hégémonie britannique, la région est entrée, comme plus généralement le monde, dans la guerre froide. Dès lors, les États-Unis ont cherché à assurer leur domination sur l’ensemble des pays du Proche-Orient pour mieux faire face au bloc communiste. De la Déclaration tripartite (1950) au Pacte de Bagdad (1955), ils ont tout fait pour s’attacher leurs alliés.

Cette stratégie explique par exemple le coup d’arrêt donné par le président Eisenhower à l’expédition anglo-franco-israélienne de Suez en 1956, afin de ne pas ruiner l’image des États-Unis dans le monde arabe. La guerre suivante, en 1967, voit en revanche l’Amérique choisir Israël : elle devient son allié stratégique à la place de la France, qui a décrété un embargo sur les ventes d’armes dans la région pour punir Tel-Aviv de sa guerre préventive.

Mais cette réorientation n’empêche pas Washington de continuer à rechercher un compromis israélo-arabe, qu’exprime bien, dans son ambigüité, la résolution 242 du Conseil de sécurité du 22 novembre 1967. Vaine tentative : comme l’instance suprême de l’ONU, les efforts américains butent sur la question palestinienne, qu’ils font mine d’ignorer. Il en ira de même après la guerre de 1973, puis suite à l’invasion du Liban en 1982. À propos de l’invasion du Liban, il n’est pas inutile de signaler qu’elle intervient trois ans après après la paix séparée conclue par l’Égypte avec Israël (1979). Car ce dernier, en échange du Sinaï, a obtenu la garantie que plus jamais il n’aurait à mener une guerre sur tous les fronts…

Avec ou sans la Palestine ?

Entre-temps les Palestiniens ont engrangé d’importants succès diplomatiques. L’automne 1974 leur porte particulièrement bonheur : en octobre, le Sommet arabe d’Amman reconnaît l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) comme « seul représentant légitime du peuple palestinien » : en novembre, l’Assemblée générale des Nations unies invite Yasser Arafat à prendre la parole et, quelques jours plus tard, elle accorde à l’OLP le statut d’observateur.

Treize ans plus tard, la Première Intifada couronne cette place désormais centrale dans le jeu diplomatique. Tournant du conflit, le Conseil national palestinien d’Alger, le 15 novembre 1988, proclame l’État de Palestine, reconnaît les résolutions 181 (la partage de la Palestine) comme 242 et renonce au terrorisme. Paradoxalement, cette reconnaissance de fait d’Israël transforme l’établissement de l’État de Palestine en condition sine qua non de tout « consensus stratégique ».

Si bien que les Américains ouvrent un dialogue avec l’OLP, puis, après la guerre du Golfe, convoquent la Conférence de Madrid où ils imposent à Itzhak Shamir la présence palestinienne et enfin donnent leur feu vert aux négociations qui déboucheront sur les accords d’Oslo. Lesquels ajouteront un nouvel État arabe dans l’escarcelle de la normalisation avec Israël : la Jordanie (1994).

Deux ans après, le 4 novembre 1995, l’assassinat d’Itzhak Rabin tue dans l’œuf les espoirs de paix. À mon confrère René Backmann, présent par hasard avec lui à la Mouqata, Yasser Arafat, après avoir pleuré, déclare : « It’s over ! » (C’est fini). Le raïs a raison : depuis cette soirée tragique, la droite israélienne n’a eu de cesse d’enterrer avec Oslo toute perspective de solution bi-étatique du conflit. Et, de Shimon Peres à Ehud Barak, la gauche israélienne la laissera faire. C’est ainsi que le « consensus stratégique » toujours recherché par les États-Unis a progressivement évacué tout État palestinien, même bâtard.

Si un facteur doit nous inciter à hésiter à qualifier les accords avec les Émirats et Bahreïn d’« historiques », c’est bien celui-là : aucun accord ignorant la question palestinienne n’a la moindre chance de rétablir la paix souhaitée dans la région. Ne serait-ce que parce qu’il violerait, ce faisant, le droit international et en particulier le corpus des résolutions des Nations unies depuis 1947. De surcroît, les États du Golfe signataires contredisent l’« initiative de paix » par laquelle tous les chefs d’État arabes, réunis le 27 mars 2002 à Beyrouth, proposèrent de normaliser leurs relations avec Israël à condition que celui-ci se retire des territoires occupés en 1967, accepte que s’y crée un État palestinien indépendant avec Jérusalem-Est pour capitale et admette le retour des réfugiés palestiniens qui le souhaitent. De surcroît, l’Organisation de la conférence islamique et ses 57 membres ont entériné l’initiative.

Texte et sous-texte

Des accords signés avec les Émirats arabes unis et Bahreïn, on ne connaît que les textes publiés à Washington le 15 septembre 2020. Mais leur sous-texte reste inconnu.

D’abord, leur dimension militaire face à l’Iran. Nul ne sait pour l’instant quel usage Israël pourra faire des bases implantées à Bahreïn et dans les Émirats. Une des motivations essentielles de ces derniers était l’acquisition de chasseurs américains F-35: Washington a-t-elle vraiment pris cet engagement ? Netanyahou assure qu’il n’en est rien, au nom de l’« avantage militaire qualitatif » que Washington a promis à Tel-Aviv – promesse inscrite dans la loi américaine. Trump, lui, rétorque que c’est bien le cas.

Ensuite, leur effet d’entraînement. À en croire Washington et Tel-Aviv, d’autres États, en premier lieu dans le Golfe, vont suivre le mouvement. C’est possible, bien que plusieurs aient annoncé le contraire. Mais la véritable bascule viendra – ou non – de l’Arabie saoudite. Pour la gardienne des deux principaux Lieux saints de l’islam, La Mecque et de Médine, accepter une souveraineté israélienne sur le lieu du troisième, Jérusalem, poserait un problème majeur.

Le roi Salman a exprimé publiquement sur ce point, à plusieurs reprises, un désaccord avec son fils Mohamed Ben Salman. « Trahir » la cause palestinienne embarrasse moins un émirat sans guère de population « de souche » qu’un État où l’opinion publique autochtone pèse. Et depuis que des mouvements révolutionnaires secouent nombre de pays arabes, leurs dirigeants, aussi corrompus soient-ils, hésitent à alimenter ces phénomènes dangereux pour leur pouvoir. Si Ryad a donné son feu vert à la reconnaissance d’Israël par les EAU et Bahreïn, elle n’a pas franchi elle-même ce pas : pas de normalisation sans création d’un État palestinien avec sa capitale à Jérusalem-Est, a répété le ministre saoudien des Affaires étrangères, Faisal Ben Fahran…

Très sensible aussi paraît la question de l’annexion de la Vallée du Jourdain et des colonies juives de Cisjordanie. Cet objectif constitue, on le sait, le but ultime de la droite et de l’extrême droite israéliennes depuis leur accession au pouvoir en 1977: réaliser Eretz Israel (le Grand Israël). Cette hystérie a rythmé les trois scrutins législatifs israéliens de 2019 et 2020. Elle se trouve logiquement au cœur du programme de la coalition gouvernementale instaurée le 17 mai 2020. La nouvelle Knesset était même censée voter à partir du 1er juillet une loi permettant d’engager le processus. Il n’en a rien été, faute d’accord américano-israélien sur la carte de l’extension de la souveraineté d’Israël sur la Rive occidentale du Jourdain.

Et la confusion demeure. Selon le Premier ministre israélien, malgré les accords signés, l’annexion prévue par le « deal du siècle » reste à l’ordre du jour. Pas du tout, répond le président américain: elle est gelée jusqu’au moins 2024. Pour le Likoud, l’enjeu électoral de la dispute est de taille : il risque de perdre plus de voix de colons en colère que de gagner de suffrages d’Israéliens comblés par les deux accords. Sauf que, si la Liste unie a effectué une percée remarquable, le Parti travailliste a presque disparu, seul le Meretz survivant – de justesse – à la débâcle de la gauche sioniste….

Une opération électorale ?

L’opération du 15 septembre présente sans nul doute pour ses concepteurs un intérêt électoral. Donald Trump comme Benyamin Netanyahou se trouvent en mauvaise posture dans leur opinion respective. Aux États-Unis, la gestion catastrophique de la pandémie de la Covid avec plus de 200 000 morts et des conséquences économiques non moins catastrophiques, à laquelle s’est ajouté le puissant mouvement antiraciste déclenché par l’assassinat de George Floyd, a sans doute réduit les chances de réélection du président sortant. De son côté, le leader du Likoud n’a pas réussi à remporter les trois élections législatives successives qu’il a provoquées : seule la menace de la pandémie lui a permis de rallier son challenger Benny Gantz. Mais le gouvernement dit d’« urgence nationale » s’est révélé incapable de maîtriser la maladie, au point qu’Israël a dû se reconfiner totalement pour trois semaines. Sans doute les deux leaders misent-ils sur leur « succès » diplomatique pour améliorer leur image et donc leurs chances – on peut toutefois douter que l’électorat, notamment américain, se détermine en fonction de la politique étrangère…

Du coup se pose une question essentielle : les « accords d’Abraham » survivraient-ils à un échec électoral de leurs deux parrains, et en premier lieu à une victoire de Joe Biden ?

Toutes ces remarques ne doivent évidemment pas conduire à sous-estimer l’importance des accords signés. Ils accélèrent le processus de normalisation entre Israël et les pays arabes : après l’Égypte et la Jordanie, voici les Émirats arabes unis et Bahreïn. Et rien n’exclut, on l’a vu, que cette nouvelle percée incite d’autres pays à suivre le mouvement. Cette évolution accentue du même coup l’isolement de la diplomatie de Ramallah, qui avait réussi à faire entrer l’État de Palestine de plein droit à l’Unesco (2011), puis comme observateur à l’ONU (2012) et enfin de plein droit à la Cour pénale internationale (2015). Et le dernier vote de l’Assemblée générale sur la résolution « pour le droit à l’autodétermination et à un État du peuple palestinien », en décembre 2019, avait permis de confirmer un rapport de forces onusien très favorable aux Palestiniens : 167 États pour, 11 abstentions et seulement 5 contre (États-Unis, Israël, Ile Marshall, Micronésie, Nauru).

Marginalisation de la question palestinienne

Force est de constater que la question palestinienne, longtemps au cœur des conflits proche-orientaux, a connu depuis plusieurs années une marginalisation relative. Pour la comprendre, il faut partir du retrait progressif des États-Unis de la région, après leurs échecs cinglants en Afghanistan et en Irak. Comme par un effet de vases communicants, des puissances moyennes ont rempli le vide ainsi créé. La Russie bien sûr, avec ses alliés de Damas et de Téhéran, mais aussi l’Iran, la Turquie et, à un moindre degré, l’Arabie saoudite : tous s’efforcent de conquérir ou de renforcer leur hégémonie régionale. Parallèlement, des pays qui se servirent longtemps de la cause palestinienne comme d’un alibi ou d’un cache-sexe connaissent une véritable débâcle, de la Syrie à l’Irak.

Dans le Golfe, la troisième composante, particulièrement fragile, d’un monde arabe éclaté, une double peur a grandi : celle de l’ennemi traditionnel perse et celle des révolutions qui déferlent depuis de 2011. D’où la recherche d’un protecteur efficace, militaire et diplomatique, contre ces deux menaces : Israël et, à travers lui, les États-Unis vont, espèrent-ils, en tenir lieu. La route de Washington passe par Jérusalem, et réciproquement. Le prince-héritier saoudien Mohamed Ben Salman mise sur ces craintes pour tenter d’unir sous sa direction l’ensemble du monde sunnite contre la « menace » du grand État chiite – cette dimension religieuse compte en réalité beaucoup moins que la rivalité de longue date entre Ryad et Téhéran pour la domination sur la région.

Cet enjeu, qui constitue la toile de fond des accords du 15 septembre, a comme remplacé celui de la Palestine, auquel l’enterrement des accords d’Oslo a retiré de sa substance. D’autant qu’un fossé s’est creusé entre Fatah et Hamas comme entre Cisjordanie et bande de Gaza, paralysant le mouvement national palestinien et permettant ainsi à Tel-Aviv de jouer en permanence sur cette division.

Voilà qui a renforcé la tendance de longue date des États arabes à abandonner la Palestine à son sort. L’histoire ne manque pas, hélas, d’épisodes révélateurs de cette trahison. Si la puissance mandataire britannique a pu écraser la Grande révolte des années 1936-1939, c’est notamment parce que les voisins de la Palestine ont fini par pactiser avec les Britanniques. La Nakba de 1947-1949 s’explique aussi par l’accord conclu entre l’émir Abdallah de Transjordanie et Golda Meïr douze jours avant le plan de partage onusien, puis par l’absence de toute offensive militaire arabe coordonnée. Pendant les dix-sept ans où la Jordanie avait annexé Jérusalem-Est et la Cisjordanie tandis que l’Égypte occupait Gaza, ni l’une ni l’autre n’ont envisagé de créer un État palestinien. Et que dire des massacres perpétrés contre les Palestiniens ? De Septembre noir (1970), signé du roi Hussein, à Tall Al-Zaatar (1976), signé Hafez Al-Assad, les « frères arabes » ont sans doute tué autant de Palestiniens qu’Israël…

Vers une nouvelle stratégie ?

Sortir de cette impasse ne sera guère aisé. Seule une transformation radicale des rapports de forces pourra redonner sa place à la question de Palestine. Beaucoup, de toute évidence, dépend des Palestiniens eux-mêmes. L’indispensable réunification de leur mouvement national passe aussi par la réévaluation de sa stratégie. Il ne nous revient évidement pas d’en décider – la prétention d’expliquer à tout un chacun comment réaliser les changements que nous ne parvenons pas à faire advenir en France est un travers bien français qui a le don d’irriter le monde entier.

Ce qui frappe, en tout cas, c’est la conviction d’une nette majorité de Palestiniens, surtout parmi les jeunes, que la perspective des deux États appartient au passé. Mais même les partisans de l’État binational reconnaissent que, dans le contexte actuel, il ne pourrait s’agir que d’un État d’apartheid. Sans doute l’élaboration d’une nouvelle stratégie passera-t-elle par la mise en avant de l’objectif d’égalité des droits – entre les personnes, les deux peuples et les trois religions –, quelle qu’en soit la traduction institutionnelle.

Mobilisation internationale

La relance d’une véritable perspective de paix ne dépend évidemment pas des seuls Palestiniens : elle suppose aussi que la communauté internationale, qui a voté à une écrasante majorité les résolutions des Nations unies, se mobilise pour les défendre. C’’est vrai notamment de l’Union européenne, qui, jusqu’ici, préfère les paroles aux actes, même lorsqu’Israël viole ouvertement le droit international et les droits humains, donc l’article 2 de l’accord d’association, qui devrait dès lors être suspendu. Quant à la France, qui ambitionne pourtant de jouer, avec l’Allemagne, un rôle moteur dans la mobilisation européenne, on ne l’entend guère. Pis : non seulement Emmanuel Macron a accueilli positivement les derniers accords comme le « plan Trump », mais il n’a toujours pas condamné le projet d’annexion que ce dernier prévoit, ni l’annonce répétée par Benyamin Netanyahou qu’il le mettrait en œuvre…

C’est dire que, plus que jamais, la clé de l’avenir, c’est l’expression de l’opinion qui, en France comme dans la plupart des pays de la planète, a une vision majoritairement négative de la politique de la droite et de l’extrême droite israéliennes. L’urgence, c’est moins de convaincre nos concitoyens – ils le sont – que de leur permettre de s’exprimer. De ce point de vue, l’avis de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qualifiant le boycott de droit citoyen, avis qu’elle vient de confirmer définitivement, représente un événement majeur. On peut évidemment être ou non partisan du boycott des produits des colonies, voire des produits israéliens. Mais on ne peut plus prétendre qu’il serait illégal : la CEDH est, à l’échelle du continent, la juridiction suprême.

Concluons avec cette belle phrase de Denis Sieffert dans « Politis » cette semaine : « Palestinian lives matter ! »

JE PRÉSENTE CETTE CONFÉRENCE CE LUNDI 21 SEPTEMBRE DEVANT LE RÉSEAU DE COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE POUR LA PALESTINE (RDCP)

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