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Billet de blog 28 nov. 2012

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Le Fiscal Cliff, quand l'urgence peut attendre

Les médias nous on beaucoup parlé, en cette année 2012, des prévisions plus ou moins fantaisistes sur la fin du monde et les diverses catastrophes qui nous guettent. Les journalistes économiques du monde entier ne font pas exception à cette tendance, et en termes d'apocalypse, ils nous proposent une menace malheureusement bien réelle : le « fiscal cliff ».

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Les médias nous on beaucoup parlé, en cette année 2012, des prévisions plus ou moins fantaisistes sur la fin du monde et les diverses catastrophes qui nous guettent. Les journalistes économiques du monde entier ne font pas exception à cette tendance, et en termes d'apocalypse, ils nous proposent une menace malheureusement bien réelle : le « fiscal cliff ». Cette expression, traduite en français par « falaise fiscale » ou « mur budgétaire », est devenue ces derniers mois l'objet d'une véritable terreur. Elle désigne un ensemble de mesures temporaires, fiscales et budgétaires, prises par le gouvernement américain et qui doivent toutes arriver à terme le 1er Janvier 2013. Il s'agit notamment de baisses d'impôts dont le but était d'encourager l'investissement, ou d'aides sociales d'urgence mises en place pour limiter les effets de la crise. Ces diverses mesures coûtent, prises ensemble, 607 milliards de dollars par an à Washington. Pour les européens que nous sommes, et à qui on dit sans cesse que le vrai problème de l'économie aujourd'hui, c'est le déficit public, le fait de faire économiser 607 milliards de dollars par an à l'Etat central semble être une excellente nouvelle. Ce n'est pourtant pas le cas. En effet, ces mesures qui vont disparaître en même temps que l'année 2012, qu'elles consistent en baisses d'impôts ou en augmentations des dépenses publiques, permettent d'injecter de l'argent dans l'économie, et de soutenir la timide reprise des Etats-Unis. Leur disparition risque de déclencher une nouvelle phase de récession.

     Le Congressional Budget Office a ainsi estimé que, si les lois n'étaient pas modifiées et que les mesures du « fiscal cliff » étaient appliquées telles qu'elles ont été prévues, cela pourrait entraîner une baisse du PIB américain de 1,3% sur le premier semestre de 2013, et une croissance annuelle de 0,5%, alors que si toutes ces mesures étaient prolongées, la croissance serait de 4,4% en 20131. Mais, toujours selon le CBO, si ces restrictions budgétaires ne sont pas appliquées, cela fera exploser la dette publique américaine et risque de l'amener à des niveaux de moins en moins supportables. Le « fiscal cliff » incarne donc de manière claire le choix cornélien que doivent faire tous les gouvernements des grands pays industrialisés en ce moment : faut il faire baisser le déficit public, même si cela plonge l'économie dans la dépression ? Ou faut-il au contraire financer des politiques de soutien qui peuvent relancer la croissance mais font augmenter la dette publique ? En fixant une date butoir, cet événement oblige Washington à se positionner clairement, et rapidement, sur ce sujet. Cela nécessitera de dépasser certaines querelles partisanes qui, aujourd'hui, bloquent le processus de décision. Pourtant, si le risque représenté par le « fiscal cliff » a parfois été exagéré, il reste bien réel, et pourrait même se réaliser plus tôt qu'on ne le pense.

Un choix d'économie très politique

     De fait, trois solutions sont possibles, chacune représentant une vision différente de la politique économique. Il y a évidemment le choix de rentrer à pleine vitesse dans le mur budgétaire, c'est-à-dire de ne rien changer et de laisser les restrictions budgétaires arriver comme elles étaient prévues. Ce choix sacrifie la croissance pour permettre de rendre la dette plus soutenable. Mais en réalité, cette possibilité ne peut être souhaitée par personne. Lundi 26 Novembre, les membres du cercle des conseillers économiques (Council of Economic Advisers) du Président Obama ont alerté sur le fait que, si ce scénario devait se réaliser, la consommation des ménages américains pourrait diminuer de 200 milliards de dollars par rapport aux prévisions2. La consommation étant le premier moteur de la croissance américaine ces dernières années, cela pourrait entraîner des conséquences économiques encore plus graves que celles prévues par le rapport du CBO.

     Il est donc très improbable que rien ne soit fait pour contrer les effets du « fiscal cliff », mais il est tout aussi improbable que celui ci soit totalement évité. De fait, comme l'a fait remarquer le CBO, prolonger toutes les mesures temporaires qui forment ce mur budgétaire entraînerait une augmentation très importante de la dette publique à moyen terme. Certains économistes, tels que le prix nobel Paul Krugman, peuvent argumenter, avec raison selon nous, que ce n'est pas le véritable problème, et qu'il est beaucoup plus urgent de relancer l'économie et de lutter contre le chômage3. La majorité des politiciens ne l'entend pas de cette oreille. La question de la dette publique a pris une telle ampleur médiatique qu'il est désormais impossible pour les gouvernants de l'ignorer. Il semble donc que le débat sur le « fiscal cliff » doive se conclure sur une solution intermédiaire, qui doit se définir en fonction des rapports de force politiques.

     A ce sujet, le fait que la Chambre des Représentants soit à majorité républicaine crée une difficulté majeure pour l'administration Obama, qui doit négocier chaque point sous l’œil sourcilleux des membres du Tea Party, dont certains ont juré sur l'honneur de ne jamais augmenter les impôts. Or, l'un des grands thèmes de la campagne de réélection du Président Obama était la justice fiscale, c'est-à-dire l'augmentation des impôts des plus riches. Dans le cas du mur budgétaire, cela se traduit par une demande faite au Congrès (Chambre des Représentants et Sénat) de prolonger les baisses d'impôts décidées par Georges W. Bush pour la classe moyenne, mais de les laisser expirer pour les personnes qui gagnent plus de 250 000$ par an4. Les Républicains, pour leur part, restent fidèles au programme contenu dans le très économiquement libéral Consensus de Washington des années 90 : élargir la base fiscale, c'est-à-dire augmenter le nombre de personnes imposables, tout en diminuant les taux d'imposition, et surtout la progressivité de ces taux. Les positions semblent donc difficiles à réconcilier. Certains gestes de bonne volonté ont été fait de part et d'autre5, mais les enjeux politiques s'opposent à une résolution rapide du problème.

Rien ne sert de courir, à moins que … ?

     Il est important de comprendre que ce mur budgétaire n'est qu'une métaphore, et que l'économie américaine ne va pas perdre 607 milliards de dollars d'un coup le 31 Décembre 2012 à minuit. Les effets du « fiscal cliff » se feront sentir graduellement au cours des mois qui suivront, lorsque certains verront leurs impôts augmenter alors que les aides sociales des autres diminueront. De plus, la plupart des mesures qui disparaîtront avec l'année 2012 peuvent être revotée quelques mois plus tard, et le « fiscal cliff » peut donc être partiellement annulé plusieurs mois après s'être réalisé6. Cela donne une excuse commode aux décideurs politiques pour éviter de prendre une décision dans l'immédiat. Il semble même que les deux camps estiment que leur point de vue sera renforcé si le débat se déroule dans une situation encore plus critique, par exemple si les premiers effets du mur budgétaire commencent à se faire sentir. De plus, la dette publique américaine se rapproche de son plafond officiel, qui va devoir être réévalué une fois de plus, probablement dans les premiers mois de 2013. En effet, cette dette ne peut dépasser un certain seuil, voté par le Congrès. La dernière fois que ce seuil avait été réévalué, en Juillet 2011, cela avait déclenché un véritable drame politique, à cause des violents débats que cela avait occasionné, le Tea Party refusant cette réévaluation. Or, si le plafond n'est pas augmenté, le gouvernement américain ne peut plus emprunter, car cela augmenterait sa dette. S'il ne peut emprunter, il ne peut payer ses frais de fonctionnement, et se retrouve donc en défaut de paiement7. Cette perspective rend tous les débats qui entourent cette réévaluation dramatiques, et c'est pourquoi, selon nous, c'est lors du prochain relèvement que se dérouleront les véritables débats sur les choix fiscaux et budgétaires. Des mesures symboliques et consensuelles seront peut-être prises avant, pour limiter les effets à court terme du « fiscal cliff », mais les choix les plus importants se feront à ce moment là.

     Cela pose un problème non négligeable, car la question est plus urgente qu'il n'y paraît. Certes, comme cela a été dit plus haut dans cet article, les effets du mur budgétaire ne se feront sentir que graduellement. Mais ce n'est vrai que pour les effets budgétaires et fiscaux. Les conséquences en termes de confiance se font déjà sentir. Ainsi, les plus grandes places boursières du monde réagissent en ce moment de manière souvent exagérée à la moindre évolution, positive ou négative, du débat sur la politique budgétaire de Washington. Le Fond Monétaire International lui-même a insisté pour que les incertitudes autour de cette question disparaissent au plus vite8. L'un des objectifs majeurs à court terme reste simplement de rassurer les investisseurs financiers et les consommateurs, car il ne faut pas oublier que les négociations délicates sur le plafond de la dette, en 2011, avaient fait perdre aux Etats-Unis leur triple A. La perspective de nouvelles discussions interminables à la recherche d'un compromis apparemment impossible n'a rien pour rassurer qui que ce soit, et la confiance des ménages peut elle aussi en souffrir. Il n'est pas impossible qu'en l'état actuel des marchés financiers, une absence de solution au « fiscal cliff » n’entraîne une très grande prudence des investisseurs, et donc une baisse des investissements. Une panique financière n'est pas non plus à exclure, tant les marchés sont instables ces dernières années, mais le dossier semble évoluer suffisamment lentement pour éviter les mauvaises surprises qui causent ce genre de panique. De plus, la très grande fragilité des économies européennes constitue une autre menace pesant sur les Etats-Unis. Si celles-ci devaient s'effondrer, ou même simplement continuer à s'affaiblir graduellement comme elles le font depuis des mois, Washington souffrirait encore plus de n'avoir pas restauré la confiance en fixant un cap clair à la politique budgétaire et fiscale. Les lenteurs politiques sur le mur budgétaire, dont chaque parti espère probablement accuser l'autre, font donc peser un réel risque sur l'économie américaine, en dégradant la confiance dans la classe politique, qui semble ne pas prendre les mesures d'urgence nécessaire.

     Le cas du « fiscal cliff » illustre le choix que doivent faire les gouvernements des pays développés, entre austérité et relance. Il ajoute l'urgence de la situation, symbolisée par la date du 1er Janvier 2013, et l'ampleur du problème, puisque c'est la première économie du monde qui est touchée. Il permet de voir à quel point les décisions provenant de la sphère politique ont encore une importance immense en termes économiques, malgré tous les discours entendus ces dernières décennies à propos de l'affaiblissement des Etats. Ici, l'impact d'une décision, ou d'une absence de décision, est à la fois considérable et évident. Les marchés financiers du monde entier attendent le compromis final, et en espèrent et craignent les conséquences potentielles. Cela confirme le rôle prépondérant que doivent jouer les Etats dans la sortie de la crise économique actuelle. Plus important encore, cela démontre la nécessité absolue pour les gouvernants de dégager une ligne cohérente en matière de politique économique et de s'y tenir, afin de renforcer la confiance des acteurs économiques. En effet, comme le disait le Prix Nobel d'économie Douglass North, le choix le plus important en matières de politiques économiques n'est pas le choix entre interventionnisme et libéralisme, mais entre cohérence et incohérence. L'Etat ne perd réellement son influence dans l'économie qu'à partir du moment où il ne parvient plus à créer ce cadre cohérent, clair et stable. Reste à espérer que les dirigeants démocrates et républicains y parviendront, et n'auront pas à regretter leurs hésitations.

1Ces chiffres sont évidemment des prévisions moyennes. Le document complet du CBO est disponible, en anglais, à l'adresse suivante : http://www.cbo.gov/sites/default/files/cbofiles/attachments/FiscalRestraint_0.pdf

2http://lexpansion.lexpress.fr/economie/le-mur-budgetaire-menace-la-consommation-aux-etats-unis_362069.html

3Voir à ce sujet l'interview de ce dernier : http://www.dispatch.com/content/stories/national_world/2012/05/07/jobs-not-fiscal-cliff-is-real-danger.html

4http://www.usatoday.com/story/theoval/2012/11/26/obama-mcconnell-krueger-fiscal-cliff/1727517/

5http://economieamericaine.blog.lemonde.fr/2012/11/13/fiscal-cliff-les-republicains-changent-de-ton/

6http://www.nytimes.com/2012/10/10/us/fiscal-cliff-may-be-felt-gradually-analysts-say.html?_r=0

7Nous étudierons les conséquences potentielles d'un tel événement dans un article à venir.

8http://in.reuters.com/article/2012/07/03/imf-usa-idINL2E8I32R20120703

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