Pour une meilleure efficacité de l’Etat : la fin de l’Etat départemental

Vingt ans après les premières lois de décentralisation, l’Etat n’a pas tiré toutes les conséquences du mouvement qu’il a lui-même engagé. Il reste massivement présent dans les territoires, finançant largement toutes les collectivités territoriales, mais son rôle et sa place ont considérablement évolué. Le pouvoir local est maintenant largement partagé et pourtant, l’Etat ne s’est guère réformé. Le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements n’a pas tiré la conclusion qui s’imposait pourtant : la suppression de la circonscription administrative de l’Etat au niveau du département.

 

La doctrine qui prévaut dans les sphères publiques dispose qu’à tout niveau de collectivité territoriale doit exister une circonscription administrative de l’Etat. Pourtant, cette règle souffre quelques exceptions qui ne mettent pas en péril la République : à quel niveau de collectivité correspond aujourd’hui, par exemple, l’arrondissement ?

 

 

 

La fin des actuels préfets de département

 

La suppression du département comme circonscription administrative de l’Etat ne ferait qu’entériner une évolution veille de près de trente ans qui a vu un transfert progressif des compétences autrefois exercées par le préfet, exécutif départemental, au président du conseil général.

 

Le conseil général est devenu au fil des ans une administration de guichet, la première en matière d’action sociale. Aujourd’hui, le département est l'acteur principal de la solidarité de proximité en liaison avec les communes (centres communaux d’action sociale). Il est d’abord responsable de la totalité du dispositif du revenu minimum d'insertion et doit mettre en place diverses autres mesures favorisant l'insertion (le contrat d'avenir, le contrat d’insertion / revenu minimum d’activité, etc.) Il est ensuite compétent pour l'ensemble des prestations légales d'aide sociale avant même la naissance et le cas échéant jusqu'à la fin de la vie auprès :

- des personnes âgées, par le biais notamment de l'allocation personne âgée dépendante (APA), la télé-assistance et l'hébergement en établissement pour les seniors relevant de l'aide sociale ;

- des personnes handicapées sous forme d'allocations pour tierce personne visant à favoriser le maintien à domicile et l'hébergement d'accueil en structures spécialisées ;

- des futures mamans et des tout petits (protection maternelle et infantile) ;

- des enfants, des adolescents, des jeunes en grande difficulté par le biais de l'aide sociale à l'enfance au plan matériel éducatif et psychologique.

 

De ce point de vue, supprimer les services préfectoraux départementaux ne mettrait pas en cause la politique de cohésion sociale menée dans notre pays, dans la mesure où son principal prescripteur est, au plan local, le conseil général.

 

Les autres missions assumées aujourd’hui par le préfet de département pourraient, demain, l’être tout aussi efficacement par le préfet de région et les sous-préfets d’arrondissements : développement économique, aménagement des territoires, sécurité publique, sécurité civile et gestion de crise, contrôle de légalité, délivrance des titres, organisation des élections, etc.

 

Le renforcement des pouvoirs et moyens du sous-préfet d’arrondissement et le recentrage des autres moyens au niveau régional

 

L’Etat est organisé en circonscriptions régionales, départementales et, au bout de la chaîne, en arrondissements. En son article 14, le décret du 29 avril 2004 dispose que « le sous-préfet d'arrondissement est le délégué du préfet dans l'arrondissement. Il assiste le préfet dans la représentation territoriale de l'Etat et, sous son autorité : 1° Il veille au respect des lois et règlements et concourt au maintien de l'ordre public et de la sécurité et à la protection des populations ; 2° Il anime et coordonne l'action, dans l'arrondissement, des services de l'Etat ; 3° Il participe à l'exercice du contrôle administratif et au conseil aux collectivités territoriales. »

 

A l’arrivée de chaque nouveau sous-préfet à la tête d’un arrondissement, le préfet prend donc un arrêté de délégation de signature. Cet arrêté délègue un certain nombre de pouvoirs du préfet au sous-préfet en matière de police générale et de maintien de l’ordre (délivrance de titres et d’autorisations), d’administration locale (contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales, création, modification et dissolution des EPCI, etc) et d’administration générale (réquisition de logements, gestion de la sous-préfecture, etc).

 

Cette délégation, qui, au contraire de celle du secrétaire général de la préfecture n’a rien de général, permet également au sous-préfet d’arrondissement d’assurer une permanence lors des fins de semaine et périodes de congés afin de signer, pour le préfet, les arrêtés de reconduite à la frontière des ressortissants étrangers en situation irrégulière, les arrêtés de suspension administrative du permis de conduire en cas d’infraction grave au code de la route et les arrêtés d’hospitalisation d’office à l’encontre des personnes manifestant des troubles mentaux mettant en danger la sécurité des personnes et l’ordre public.

 

Les missions du sous-préfet et de sa sous-préfecture doivent être distinguées. S’il est vrai que c’est sous son autorité que ses services délivrent des titres et autorisations et exercent le contrôle de légalité, le sous-préfet a un rôle bien distinct. Alerté par ses agents, il peut pratiquer lui-même le contrôle de légalité en s’entretenant avec le maire, à l’occasion d’une délibération importante et particulièrement malvenue ou illégale qu’il est prêt à déférer devant le juge administratif. Pour le reste, son travail est fait de conseils et d’avis qu’il distille au cours de ses visites sur le terrain ou lors d’entretiens, voire de réunions publiques. Généraliste par nature, le sous-préfet, lorsqu’il sent que la solution d’un problème nécessite un peu de créativité ou de souplesse, peut amener les services avec lesquels il travaille, en particulier, ceux de la DDE à imaginer des solutions novatrices. Politique par nature, c’est à lui de faciliter ou de freiner l’action de telle ou telle collectivité ou élu par l’attribution ou non d’une subvention. Plus que censeur, le sous-préfet d’arrondissement est tour à tour avocat auprès du préfet et des services déconcentrés de l’action de « ses » élus ou manie au contraire l’arme répressive pour leur rappeler les termes de la loi.

 

Devenu le seul collaborateur du préfet de région, son seul supérieur hiérarchique direct, le sous-préfet d’arrondissement recevrait naturellement une délégation de signature de ce dernier afin d’exercer ses compétences. Mais ces compétences, quelles seraient-elles ? Quelles missions devraient être exercées au niveau régional, et quelles compétences devraient-elles l’être au niveau de l’arrondissement ?

 

En matière de développement économique et d’aménagement des territoires, il n’est pas douteux que la décision devrait relever du niveau régional. L’analyse des demandes de subvention de l’Etat pourrait être exercée, comme c’est d’ailleurs le cas aujourd’hui, par les services des sous-préfectures, la décision revenant in fine au préfet de région. En matière d’aménagement des territoires, les compétences exercées encore par l’Etatdans le département et la région le seraient en totalité par le préfet de région :

- les missions déjà exercées aujourd’hui au plan régional sont les suivantes : programmation en investissements de l'Etat dans la région en matière d'infrastructures, d'urbanisme, de logement et de transports, participation à la mise en oeuvre de la politique du conseil régional pour l'urbanisme, l'aménagement, les infrastructures et les transports., conseil et milieux professionnels, instruction et contrôle de dossiers relevant des mêmes secteurs ;

- les missions encore exercées au niveau du département sont celles-ci : suivi de l’élaboration des documents d'urbanisme préparés par les communes ou les pays (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme). Préparation de la programmation des crédits destinés au logement social et instruction des dossiers de financement. Mise en œuvre de la politique de la ville, du plan de cohésion sociale (pilier « logement ») et du programme de rénovation urbaine.

 

Il convient de noter qu’en matière d’urbanisme, la compétence d’instruction des documents d’urbanisme et des permis de construire devrait être dévolue aux EPCI (communautés urbaines, d’agglomération ou de communes), les sous-préfectures n’intervenant que pour donner, avec l’aide des unités territoriales des DDE, des conseils ou une aide sur des dossiers particulièrement complexes.

 

En matière de délivrance des titres, l’histoire va dans le sens d’une compétence entièrement dévolue aux communes qui deviendraient, pour le compte de l’Etat, les guichets uniques auxquels les citoyens devraient s’adresser. Dans ce cadre, il semble naturel que les sous-préfectures puissent exercer une aide aux collectivités rencontrant des difficultés avec tel ou tel dossier. Il est, en revanche, un domaine où les sous-préfets d’arrondissements pourraient devenir compétents : la délivrance des titres de séjour aux étrangers en faisant la demande, à l’exception toutefois des primo-demandes de cartes de séjour, qui pourraient relever des préfectures de région. De même, les sous-préfectures pourraient-elles instruire les demandes de naturalisation.

 

Le contrôle de légalité, pendant de l’activité croissante de conseil aux collectivités, devrait continuer d’être exercé dans l’arrondissement dans la mesure où il permet une connaissance approfondie des structures des communes et EPCI et de leurs projets, ce qui est indispensable au bon exercice de sa mission par le sous-préfet. En ce domaine, d’une complexité souvent redoutable, les services de la préfecture de région assureraient un appui méthodologique dont les sous-préfectures ne sauraient se passer.

 

L’organisation des élections, enfin, pourrait relever du préfet de région, naturellement relayé par le sous-préfet d’arrondissement.

 

 

Des sous-préfectures aujourd’hui, de véritables maisons de l’Etat demain

 

Délestées de leurs traditionnelles missions de guichet, les sous-préfectures doivent se transformer en de véritables structures d’état-major en devenant les références locales dans les domaines du conseil budgétaire et juridique, du conseil technique, du conseil stratégique et de l'assistance à maîtrise d'ouvrage. Le sous-préfet devrait pouvoir ainsi compter, autour de lui, sur la présence de chargés de mission dans les domaines les plus essentiels : sécurité, développement territorial, conseil aux collectivités et environnement. Par ailleurs, le sous-préfet doit pouvoir toujours compter sur la proximité de l’unité territoriale de la DDE, du commandement de la compagnie de gendarmerie ou de la circonscription de sécurité publique ainsi que du commandement du service local d’incendie et de secours.

 

Le sous-préfet de l’arrondissement chef-lieu de département, sous-préfet d’arrondissement à temps plein et préfet délégué pour la sécurité et la défense

 

Il est à l’heure actuelle un sous-préfet d’arrondissement dont les missions évolueraient de façon radicale, c’est le secrétaire général de la préfecture de département également en charge de l’arrondissement chef-lieu. Aujourd’hui, ses seules fonctions de secrétaire général suffisant amplement à l’occuper.Le secrétaire généralest l’adjoint du préfet de département et à ce titre, détient une délégation quasi-générale de signature. Il a autorité sur deux types de personnels. Hiérarchique d’abord, comme tout chef de service, sur l’ensemble des agents de la préfecture. Le secrétaire général exerce ses missions en s’appuyant sur l’action des directions de la préfecture et des services qui lui sont directement rattachés, ces derniers œuvrant le plus souvent dans le domaine de la gestion budgétaire, du personnel et de la logistique. A de rares exceptions près, les services de la préfecture ne concourent pas seuls à l’exercice de ces missions et le secrétaire général a aussi une autorité fonctionnelle sur les chefs des services déconcentrés de l’Etat. Il tire cette autorité de celle du préfet qui s’exerce, dans son département, sur l’ensemble des services à l’exception classique de l’Inspection académique, des services fiscaux et comptables et, en vertu du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, de l’autorité judiciaire (Parquet et tribunaux).

 

Largement occupé par sa mission d’animation des politiques interministérielles dans le département, le secrétaire général n’est que très rarement, au grand dam des élus, sous-préfet d’arrondissement. La disparition du préfet de département et la répartition de ses compétences actuelles entre le préfet de région et le sous-préfet d’arrondissement ferait du secrétaire général – ce titre disparaissant – un sous-préfet d’arrondissement à temps plein.

 

Il est pourtant deux domaines dans lesquels le sous-préfet de l’arrondissement chef-lieu exercerait une compétence départementale : la sécurité publique et la sécurité civile, y compris dans leur dimension relevant de la « gestion de crise ». C’est pourquoi le sous-préfet d’arrondissement chef-lieu pourrait prendre le titre de préfet délégué pour la sécurité et la défense (délégation reçue du préfet de région) et à ce titre, mais à ce titre seulement, aurait autorité sur les autres sous-préfets d’arrondissements.

 

 

La refonte de la carte des arrondissements

 

Trop rarement révisée depuis 1926, la carte des arrondissements a énormément vieilli.

 

Le plan de modernisation du ministère de l’intérieur rappelle que la loi a confié aux préfets de région l’adaptation des limites d’arrondissement, sur proposition du préfet de département. L'article 135 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales dispose en effet que « les créations et suppressions d’arrondissements sont décidées par décret en Conseil d’Etat après consultation du conseil général. Les modifications des limites territoriales des arrondissements sont décidées par le représentant de l’Etat dans la région, après consultation du conseil général. »

 

Il revient donc aux préfets de région de revoir la carte des arrondissements, notamment dans les départements où ces derniers sont trop nombreux. Par la même occasion, il serait judicieux de chercher une parfaite cohérence des différentes cartes administratives, pour le plus grand profit des sous-préfets mais aussi des élus et des citoyens. En concertation avec les chefs de services concernés, les limites des circonscriptions infra-départementales de l’équipement, de la gendarmerie ou de l’éducation nationale devraient coïncider avec celles des arrondissements.

 

De même, une parfaite cohérence devrait être recherchée entre limites des arrondissements et intercommunalités. Les limites territoriales des arrondissements devraient pouvoir correspondre à celles d’une ou de plusieurs intercommunalités ou de pays. La justification de cette mise en cohérence est la conduite des politiques d’aménagement du territoire et de développement confiée aux préfets et aux sous-préfets qui sont la raison d’être même des intercommunalités dans notre pays.

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