La fondation Terra Nova vient de publier la réflexion, sous pseudonyme, d'un spécialiste des politiques sociales, sur le transfert à Metz d'une partie des services de la statistique publique met en danger son bon fonctionnement.

 

Le directeur général de l'INSEE Jean-Philippe Cotis vient de confirmer dans une note interne le transfert à Metz de 500 emplois de la statistique publique aujourd'hui localisés à Paris auprès des ministères. Cette décision, qui fait suite à une annonce du Président de la République destinée à compenser la fermeture des casernes, doit s'appliquer progressivement jusqu'en 2013.

 

Comme la presse, la statistique publique est essentielle au bon fonctionnement de la démocratie, parce qu'elle produit tous les grands indices qui scandent le débat public : croissance, inflation, chômage, pauvreté, construction de logements, natalité, etc. Le transfert à Metz menace la qualité de cet outil. Selon un rapport remis par le directeur de l'INSEE lui-même, il s'agit "d'une opération à hauts risques". D'après l'expérience de précédentes délocalisations, 80 % à 90 % des personnels concernés ne suivront pas le départ de leur administration. Ce sont des personnels de très haut niveau, difficiles à former, qu'on ne peut recruter dans le bassin d'emploi de Metz. C'est donc une véritable saignée qui se prépare, avec toutes les craintes qu'on peut avoir sur la qualité des données produites et le respect de la déontologie statistique.

 

D'après le rapport Cotis, ce sont notamment les services responsables des données sur le chômage, les salaires ou la santé qui seraient transférés. L'élection présidentielle de 2012 pourrait donc avoir lieu sans disposer de chiffres fiables sur le chômage ou le bilan de réformes comme la défiscalisation des heures supplémentaires...

 

Cette décision unilatérale prise sans considération de l'intérêt du débat démocratique montre les limites de la conception traditionnelle de l'indépendance de l'INSEE, coutumière mais pas garantie dans le droit.

 

Il faut au contraire sortir de cet épisode par le haut en donnant à la statistique publique une gouvernance qui la protège de mesures qui la mettent en péril tout en renforçant son dialogue avec la société civile et politique. Un conseil des gouverneurs serait constitué, composé de parlementaires de la majorité et de l'opposition, de personnalités qualifiées disposant d'une expertise reconnue et de représentants de la société civile serait chargé de garantir l'indépendance de la statistique publique et de décider de ses évolutions stratégiques ; il serait notamment amené à approuver ou à rejeter le principe d'une délocalisation à Metz. La révision de la Constitution ouvre au Parlement la possibilité de forcer la décision en inscrivant à l'ordre du jour, sans délai, une proposition de loi sur la statistique publique.

 

 

1 - La statistique publique, une source essentielle du débat démocratique au même titre que la presse

 

Que faut-il à une démocratie pour fonctionner ? Une information libre, établie de manière professionnelle, qui permette aux acteurs politiques et aux citoyens de se faire une idée de la situation du pays et des politiques du gouvernement. Dans nos sociétés contemporaines, deux sources principales produisent cette information : la presse et la statistique publique.

 

Notre pays connaît de vifs débats sur l'indépendance de la presse. La discussion qui reprendra au Parlement en janvier sur la réforme de l'audiovisuel public met en cause notamment le mode de désignation de ses dirigeants, leur capacité à résister aux pressions du pouvoir politique et les risques de « paupérisation » par la suppression des ressources de la publicité.

 

La statistique publique produit l'ensemble des grands indices dont la publication scande la vie démocratique moderne : croissance, inflation, chômage, pauvreté, construction de logements, natalité, immigration, création d'entreprises, etc. Elle fournit à la presse un contenu technique que les moyens d'investigation propres de cette dernière, forcément plus partiels et qualitatifs, ne peuvent lui procurer. Sans elle, le débat public se ferait à l'aveugle, sans savoir par exemple si la société s'enrichit ou s'appauvrit. Lorsqu'elle pêche par une qualité insuffisante, le débat public se fait sur des données fausses, ce qui est presque aussi grave.

 

La statistique publique est aujourd'hui confrontée à des menaces très similaires à celles qui pèsent sur la presse. Comme elle, elle est sommée de mettre en œuvre une évolution majeure, en l'occurrence la délocalisation à Metz d'une grande partie de ses services pour compenser la fermeture des bases militaires, annoncée un beau jour (le 8 janvier pour la télévision publique, le 2 septembre pour la statistique) par le Président de la République, sans aucune concertation préalable. Comme elle, cette évolution fait peser de grandes inquiétudes sur le maintien d'une production de qualité. Comme elle enfin, elle est supposée être indépendante du pouvoir politique. L'indépendance de la télévision publique est aujourd'hui inscrite dans le droit grâce à la nomination des dirigeants par le conseil supérieur de l'audiovisuel, mais cette garantie est remise en cause par la réforme en cours qui prévoit une nomination directe par le Président ; l'indépendance de la statistique publique n'existe que dans les faits, ce qui a jusqu'ici été considéré comme l'essentiel mais semble aujourd'hui s'avérer insuffisant.

 

Plus de 20 000 personnes ont signé la pétition du collectif de défense de la statistique publique pour s'opposer à la délocalisation. Des inquiétudes s'expriment donc bien au-delà des personnes directement concernées par cette évolution, et le mouvement a reçu le soutien des principaux partis d'opposition et des confédérations syndicales. Pour autant, ce débat ne trouve pas le même écho que celui sur la télévision, entre autres raisons parce que le Parlement n'est pas saisi d'une décision qui est en droit purement interne à l'administration. Cette note a pour but de mieux faire connaître et comprendre les enjeux de cette délocalisation, d'expliquer pourquoi c'est une mauvaise décision, et de proposer justement que le Parlement s'empare d'un débat qui lui revient légitimement, puisqu'il s'agit de garantir l'avenir d'une des sources principales du débat démocratique.

 

L'opposition de corps de hauts fonctionnaires ou d'intellectuels à une délocalisation hors de Paris a souvent mauvaise presse. Il est légitime de chercher à remédier aux difficultés de la région messine (bien que causées en grande partie par les décisions gouvernementales elles-mêmes), y compris par l'implantation d'emplois publics, et il n'y a pas de raison de considérer a priori que les services statistiques devraient être soustraits à cette réflexion. Chacun a donc le droit de ne pas être convaincu d'emblée, mais tous devraient se poser deux questions : la délocalisation fait-elle courir de grands risques à la statistique publique ? une baisse de sa qualité serait-elle préjudiciable au débat démocratique ? Si la réponse à ces deux questions est oui, chacun pourra convenir qu'il n'y a pas de parisianisme à demander l'abandon du projet, et à chercher d'autres solutions pour créer des emplois à Metz (1).

 

1 - Un projet de délocalisation aux « risques prohibitifs »

 

Suite à l'annonce du Président, un rapport a été commandé à Jean-Philippe Cotis, directeur général de l'INSEE, et à Jean-Pierre Duport, vice-président du conseil national de l'information statistique, l'instance de coordination de la production statistique ; il était demandé aux auteurs de définir les contours d'un « pôle statistique messin ». Le rapport a été rendu public le 2 décembre ; il n'est guère encourageant.

 

Dès la première page, il prévient que « comme le suggèrent les expériences passées, les délocalisations de structures administratives sont source de coûts élevés et débouchent souvent, si l'on n'y prend garde, sur des échecs ». Le principal obstacle à ce type d'opération est que la grande majorité des agents concernés (80 % à 90 % en moyenne dans les délocalisations étudiées) choisit de ne pas suivre le mouvement, du fait notamment de l'impossibilité pour leur conjoint de trouver un emploi dans la nouvelle zone d'implantation. Ceci cause donc une perte de compétence considérable, et la nécessité de reconstituer un service quasiment de zéro, en recrutant et en formant l'ensemble des nouveaux collaborateurs. S'agissant d'emplois très pointus comme ceux de statisticiens, requérant une formation de plusieurs années, cette contrainte est particulièrement préoccupante. Le bassin d'emploi messin ne fournit pas aujourd'hui ces compétences.

 

Autre difficulté soulevée par le rapport, celui du départ à Metz d'une partie des « services statistiques ministériels » (SSM). Le service statistique public est en effet composé, outre l'INSEE, de directions statistiques implantées dans les différents ministères, notamment aux affaires sociales, à l'éducation nationale ou à l'environnement. Le principe même de ces « SSM » est de côtoyer les administrations centrales localisées à Paris : ceci permet de mieux répondre aux besoins de l'expertise publique, et de s'assurer en sens inverse que les réformes adoptées prennent bien en compte les besoins de l'évaluation. Cette spécificité française a été reconnue comme une « bonne pratique » lors d'une évaluation par d'autres services statistiques européens en 2007. Le rapport Cotis - Duport estime que « la délocalisation à grande échelle de ces services statistiques pourrait compromettre durablement la montée en gamme de l'expertise économique au sein de l'administration française ».

 

Somme toute, les auteurs estiment le projet « à hauts risques », et considèrent que « les coûts humain et financier d'un échec en cours d'opération seraient prohibitifs ». La conclusion naturelle de tels arguments serait de renoncer à la délocalisation. Seul problème : la mission confiée à MM. Cotis et Duport n'était pas de dire au Gouvernement si la délocalisation était une bonne idée, mais d'étudier comment la mettre en oeuvre. Les auteurs s'emploient donc à remplir leur mission, dans le souci manifeste de limiter les dégâts :

 

- alors que le Président avait parlé d'une délocalisation de 1000 emplois, le rapport propose de mettre en place un pôle de 625 agents à horizon 2013, dont seulement 500 seraient issus des services actuels ;

 

- la majorité des emplois seraient issus de « fonctions support » (informatique, ressources humaines, diffusion des publications), les auteurs s'étant efforcés de limiter au maximum la délocalisation d'emplois proprement statistiques ;

 

- le rapport préconise des mesures d'accompagnement fortes pour les agents et leurs familles, dont le détail et le coût ne sont pas précisés et semblent avoir fait l'objet d'une partie non publiée du rapport.

 

Néanmoins, l'opération n'aurait rien de mineur, puisque la production de la majorité des statistiques sociales, parmi les plus sensibles politiquement, serait transférée à Metz : chômage, salaires ou encore statistiques du secteur sanitaire et social. Ainsi, puisque les risques de déperdition de compétences sont très élevés dans la phase de transition et que celle-ci doit s'achever en 2013, la France pourrait organiser sa prochaine élection présidentielle sans données fiables sur le niveau du chômage...

 

Le rapport Cotis - Duport ne fait qu'une brève allusion à de précédentes opérations de délocalisation « qui débouchent souvent sur des échecs ». L'expérience du système statistique britannique aurait peut-être mérité de plus longs développements. En 2006, le Royaume-Uni a décidé de transférer le siège de l'office national des statistiques (ONS) de Londres à Newport, au Pays-de-Galles. Aujourd'hui, la qualité de la statistique publique est très critiquée, tant par les parlementaires, les centres d'expertise (la Banque d'Angleterre a publié un rapport mettant en cause la fiabilité des statistiques de l'ONS) que par les citoyens, le Royaume-Uni se classant vingt-septième sur les vingt-sept pays de l'Union européenne pour la confiance de ces derniers dans les statistiques officielles ! Les difficultés britanniques ne datent certes pas de 2006. Mais il est frappant de constater que le seul pays à avoir engagé une opération de délocalisation similaire à celle envisagée pour la France est aussi celui qui connaît aujourd'hui le plus de difficultés.

 

 

 

2 - Le Parlement doit reprendre le dossier en main et établir en droit l'indépendance de la statistique publique

 

Si l'indépendance de fait des statisticiens français n'est guère contestée, y compris au niveau international, elle ne repose sur aucune base juridique. L'INSEE est une direction générale du ministère des finances, son directeur est nommé en Conseil des ministres par le Président de la République et son emploi fait partie des emplois « à la décision du Gouvernement », que la loi du 11 janvier 1984 sur la fonction publique de l'Etat qualifie en son article 25 « d'essentiellement révocables ».

 

Ce modèle qu'on peut qualifier « d'indépendance coutumière », singulier en Europe où les équivalents de l'INSEE sont le plus souvent des agences indépendantes, semble aujourd'hui montrer ses limites. En 2007, le prédécesseur de Jean-Philippe Cotis a été notoirement limogé, ce qui était une première mais qui montre que la révocabilité du directeur général de l'INSEE n'est pas théorique et est une arme évidemment efficace pour un Gouvernement désireux d'exercer des pressions. Le projet de délocalisation montre que le service statistique public n'a pas la maîtrise de ses moyens et de ses évolutions stratégiques. Plus encore que la soumission au Gouvernement, l'absence de toute régulation extérieure paraît choquante. En droit, le choix de délocaliser des services statistiques à Metz au risque de compromettre leur efficacité relève entièrement de la décision gouvernementale, sans qu'aucun autre acteur n'ait son mot à dire.

 

Certes, la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 a institué une « Autorité de la statistique publique », chargée de veiller « au respect du principe d'indépendance professionnelle dans la conception, la production, et la diffusion des statistiques publiques ainsi que des principes d'objectivité, d'impartialité, de pertinence et de qualité des données produites ». Elle doit être composée de personnalités qualifiées désignées par l'Assemblée nationale et le Sénat et de membres des corps de contrôle (Cour des comptes, inspection générale des finances, des affaires sociales, etc). Mais au moment où l'intervention d'une autorité indépendante serait cruciale, elle n'existe que sur le papier. Selon le site gouvernemental Légifrance, la publication du décret d'application est envisagée pour « décembre 2008 »... On peut douter de la volonté du Gouvernement de donner réellement à cette autorité les moyens de préserver l'indépendance de la statistique publique : la loi ne dit rien de ses prérogatives réelles ; Christine Lagarde n'a cessé d'assurer au cours du débat parlementaire que l'autorité ne disposerait « d'aucune ligne budgétaire », afin de ne pas alourdir le déficit de l'Etat...

 

Nous proposons une règle simple : dès lors que le fonctionnement de la statistique publique met en jeu la vie démocratique, le Parlement doit disposer en la matière d'un véritable pouvoir décisionnel. Un conseil de gouvernance composé de parlementaires de la majorité et de l'opposition, de personnalités qualifiées disposant d'une expertise reconnue et de représentants de la société civile serait chargé de garantir l'indépendance de la statistique publique et de décider de ses évolutions stratégiques ; il serait notamment amené à approuver ou à rejeter le principe d'une délocalisation à Metz. La procédure de nomination des directeurs de l'INSEE et des services statistiques ministériels devrait faire intervenir à la fois le Président de la République et le conseil de gouvernance ; les directeurs ne devraient pas être révocables en cours de mandat.

 

La mise en place de cette réforme permettrait de sortir par le haut de la crise ouverte par les annonces de Nicolas Sarkozy. Elle découle du rapport parlementaire sur la mesure des grandes données économiques et sociales, remis en avril 2008 par une mission d'information comportant des députés de droite (son rapporteur était Hervé Mariton) et de gauche (son président était Pierre-Alain Muet, député du Rhône et ancien conseiller économique de Lionel Jospin), et escamoté par la loi de modernisation de l'économie. Elle signifierait que si la statistique publique doit être totalement maître de ses méthodes et de ses résultats, la société civile et politique est légitime à lui exprimer ses besoins - les récents débats sur la mesure de l'inflation ou du chômage ayant montré que cette expression de besoins permet d'enrichir la mesure des phénomènes économiques et sociaux (2).

 

La révision de la Constitution ouvre au Parlement la possibilité de forcer la décision en inscrivant dès maintenant une proposition de loi à l'ordre du jour. Pour que le texte soit débattu, il suffit que l'opposition s'en saisisse, et pour qu'il soit adopté, que le consensus entre partis obtenu dans le cadre de la mission d'information se maintienne au moment de passer à l'acte - le sujet le mérite.

 

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1. L'accusation de parisianisme paraît d'autant moins fondée dans le cas de la statistique publique que celle-ci est déjà majoritairement implantée en dehors de la région parisienne, notamment dans les directions régionales de l'INSEE. Les services dont la délocalisation est envisagée sont les services nationaux.

 

2. Les critiques de la mesure officielle de l'inflation ont ainsi poussé l'INSEE à développer des mesures plus ciblées, de nature à mieux correspondre à l'inflation perçue par les ménages.

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