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Billet de blog 26 juin 2013

Vers un Fonds mondial pour la protection sociale (par Olivier de Schutter*)

En complément de l’indispensable reconquête des pays pauvres de leur capacité à se nourrir eux-mêmes, il est nécessaire de répondre aux besoins des populations pauvres, de plus en plus majoritairement urbaines.

Nicolas DUTENT
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En complément de l’indispensable reconquête des pays pauvres de leur capacité à se nourrir eux-mêmes, il est nécessaire de répondre aux besoins des populations pauvres, de plus en plus majoritairement urbaines.

Au cours des cinq dernières années, se sont succédé trois flambées des prix alimentaires. Les crises de 2008, 2010 et 2011, présentent chacune leurs spécificités propres. Mais, dans leur répétition, elles appellent en même temps plusieurs constats communs.

Un : nous sommes entrés dans une ère nouvelle, où la volatilité des prix devient la règle, et où l’évolution des prix agricoles sur les marchés internationaux a interrompu la baisse structurelle entamée à la fin des années 1970. La pression de plus en plus forte sur les ressources naturelles et les chocs météorologiques liés au changement climatique en sont les causes principales ; la spéculation financière sur les produits dérivés des matières agricoles, un facteur d’aggravation.

Deux : il est impératif, précisément pour renforcer la résilience du système alimentaire et afin, en particulier, de réduire la vulnérabilité des pays pauvres importateurs nets de denrées alimentaires, de déconcentrer la production alimentaire – éviter, par exemple, que l’Afrique de l’Ouest tout entière dépende du Vietnam, de l’Inde et de la Thaïlande pour l’importation de son riz, ou que les marchés mondiaux tremblent à l’idée de mauvaises récoltes de blé autour de la mer Noire. Cela appelle un réinvestissement massif dans la production dans les pays en développement là où les niveaux de productivité demeurent très bas, notamment en Afrique subsaharienne. Au cours des trente dernières années, très peu a été fait pour soutenir l’agriculture vivrière dans ces régions : il était plus aisé pour les gouvernements d’importer des denrées alimentaires à bas prix – car incluant des subsides massifs soutenant les agriculteurs des pays de l’OCDE – que de se consacrer à la tâche, difficile et moins rentable politiquement, de soutenir les petits producteurs locaux. Chacun convient aujourd’hui que cette trajectoire doit être inversée : il faut redonner aux petits producteurs des pays en développement les moyens de produire, y compris en favorisant leur accès au marché, et rompre enfin avec cette dépendance du Sud par rapport au dumping  pratiqué par le Nord. On achetait la paix sociale sans garantir aux populations une véritable sécurité sociale.

Trois : la sécurité alimentaire n’est pas affaire d’agriculture seulement, mais suppose également une croissance inclusive, et la mise sur pied de systèmes de protection sociale performants. Pour les petits agriculteurs, le droit à l’alimentation suppose qu’on respecte leur capacité de produire, et qu’on la renforce. Ceci peut non seulement faire reculer la pauvreté rurale de manière spectaculaire, en augmentant les revenus des plus pauvres dans les zones rurales, mais également bénéficier aux autres secteurs de l’économie locale, car cela favorise l’émergence de filières agro-industrielles et la création d’emplois dans la transformation, le conditionnement et la commercialisation des denrées alimentaires.

Mais les petits agriculteurs ne sont pas seuls à souffrir de la faim et de la malnutrition. Partout, l’urbanisation avance, et la pauvreté extrême présente un visage qui, s’il est encore majoritairement rural, est de plus en plus celui des bidonvilles, ces chancres dans lesquels 1,3 milliard de personnes s’entassent aujourd’hui, à la lisière des grandes cités des pays en développement. En 2050, 69% de la population mondiale habitera dans les villes. Pour ces populations, il faut créer des emplois décents, et il faut mettre sur pied des systèmes de protection sociale performants. Les politiques du passé misaient tout sur des prix bas pour les denrées alimentaires : l’on saignait les campagnes afin de calmer l’impatience des villes, et l’on achetait la paix sociale sans garantir aux populations une véritable sécurité sociale. Cela ne vaut plus aujourd’hui. Ce qui s’impose à présent, c’est une approche multisectorielle visant à réduire l’insécurité alimentaire qui, tout à la fois, soutienne les producteurs agricoles, protège les acheteurs nets de nourriture par des politiques redistributives, et garantisse les uns et les autres contre les effets de la volatilité des prix des denrées alimentaires. La protection sociale devient indispensable à la sécurité alimentaire, au même titre que les efforts visant à dynamiser la production agricole.

À l’échelle mondiale, 80 % des familles n’ont droit à aucune forme de protection sociale

Certains pays en développement ont montré la voie. Au Mexique, Oportunidades  – qui a succédé à Progresa en 2002 – couvre près de 6 millions de ménages ruraux et urbains, bénéficiant à plus de la moitié des familles dans les trois États les plus pauvres du Mexique, et jusqu’à 61% dans le Chiapas. En Afrique du Sud, 10 millions de personnes bénéficient du Child Support Grant, qui vise à soutenir l’éducation, la santé et l’alimentation des enfants. Au Brésil, la combinaison d’un ensemble de programmes sociaux – dont Bolsa Familia, qui va aux familles les plus pauvres, et un programme d’alimentation scolaire qui bénéficie à 49 millions d’enfants à travers le pays – a permis de réduire de 73% la malnutrition infantile entre 2002 et 2008. En Inde, le National Rural Employment Guarantee Act lancé fin 2005, et destiné à garantir aux ménages ruraux pauvres au moins cent jours de travail par an sur des travaux publics rémunérés à hauteur du salaire minimum, couvre aujourd’hui 52 millions de familles.

Mais, à côté de ces quelques avancées remarquables, la population de nombreux pays pauvres demeure sans protection sociale quelconque. À l’échelle mondiale, 80% des familles n’ont droit à aucune forme de protection sociale : la perte d’emploi, la maladie ou la vieillesse les laissent sans aucun secours, au moment où les anciennes solidarités familiales ou communautaires se dissolvent.

L’absence de progression de la protection sociale dans les pays pauvres tient à trois facteurs. La volonté politique fait défaut parfois, les gouvernements ne voyant pas la protection sociale comme une priorité. Les budgets publics sont souvent insuffisants, notamment en raison du poids de la dette extérieure, et l’administration peut ne pas avoir la capacité de mettre en œuvre de tels programmes. Enfin, pour les pays pauvres à l’économie la moins diversifiée, s’ajoute une crainte spécifique : celle de ne pouvoir financer des programmes couvrant une large partie de la population en temps de crise, si un choc exogène (par exemple, une chute brutale des revenus d’exportations, ou une soudaine hausse de la facture des denrées alimentaires importées) ou endogène (par exemple une sécheresse) venait soudain à frapper une économie fragile. Est-ce un hasard si les exemples cités de pays en développement ayant su mettre sur pied des régimes de protection sociale sont des pays démocratiques, bénéficiant d’une forte croissance économique, et suffisamment vastes pour que les chocs que subit une région du pays puissent être compensés par d’autres régions ?

Inciter les gouvernements à ériger la protection sociale en priorité

Le Fonds mondial pour la protection sociale que nous avons proposé, la rapporteuse spéciale des Nations Unies sur l’extrême pauvreté et les droits de l’homme et moi-même, vise à lever ces obstacles. Nous suggérons un mécanisme permettant aux pays pauvres qui souhaitent mettre sur pied un socle de protection sociale de recevoir un appui financier de la communauté internationale à cette fin, de manière à inciter les gouvernements à ériger la protection sociale en priorité, et de manière à surmonter les difficultés de financement. Le Fonds comprendrait en outre un volet de « réassurance », ouvrant aux pays pauvres la possibilité de s’assurer contre le risque de n’être plus en mesure – par leurs ressources propres, à la suite de certains chocs, même avec le soutien de la communauté internationale – de financer l’augmentation de la demande de protection sociale. Tandis que le premier volet – le « fonds » proprement dit – devrait permettre de lever l’obstacle du financement de la protection sociale, dont l’Organisation internationale du travail estime qu’elle coûterait entre 2 et 6 % du PIB pour la plupart des pays les moins avancés, le second volet qui lui serait associé – le mécanisme de « réassurance » – viserait à protéger ces pays spécifiquement contre le risque de ne pouvoir tenir leurs promesses à l’égard des populations, face à des évolutions imprévisibles – ce qui ne veut pas dire que le risque ne serait pas calculable, selon les méthodes actuarielles classiques.

Plusieurs gouvernements et plusieurs agences internationales ont déjà exprimé leur soutien à cette proposition. Ils comprennent que la lutte contre la faim ne peut plus se ramener à l’aide humanitaire ponctuelle, et qu’elle ne peut plus se concevoir comme une opération visant à fournir de la nourriture aux pays qui ne parviennent pas à se nourrir eux-mêmes : une réponse structurelle à la volatilité des prix sur les marchés internationaux passe par la reconquête des pays pauvres de leur capacité à se nourrir eux-mêmes, et par l’établissement de socles robustes de protection sociale pour leurs populations. Il est temps de les y inciter. 

*Olivier De Schutter est juriste. Il est professeur de droit à l’Université de Louvain (Bruxelles). Ancien responsable de la Fédération internationale pour les droits de l’homme, il est depuis 2008 rapporteur spécial des Nations-unies sur le droit à l’alimentation.

La Revue du projet, n° 25

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