« Personne ne considère comme un revenu le service de logement dont il bénéficie lorsqu’il occupe un appartement dont il est propriétaire », et la récente proposition d'imposer ce revenu est apparue saugrenue. Pourtant, explique l'économiste Clément Carbonnier, « la fiscalité est actuellement déséquilibrée, à l’avantage des propriétaires-occupants et, par un effet direct de vases communicants, au détriment des locataires »

 


 


Une note récente du Conseil d'analyse économique sur la taxation des revenus du capital a soulevé un grand vent de critiques et d’incompréhensions. La proposition de réduire certaines niches fiscales est apparue comme une nouvelle attaque contre les contribuables, sans que personne ne semble remarquer que réduire les niches permet de diminuer les taux d’imposition. Pour renforcer le sentiment d’incompréhension, certaines dérogations fiscales ne sont pas considérées comme telles par le plus grand nombre.

Dans ce contexte, la proposition des auteurs de raboter des niches a été comprise comme une offensive pour trouver n’importe quelle nouvelle source de recettes fiscales, n’importe quelle « vache à lait » pour combler les déficits. Alors que la proposition de diminuer l’avantage fiscal sur l’assurance-vie – produit certes populaire mais vu intuitivement comme avantagé fiscalement – n’a soulevé que peu de réactions, celle de revenir sur la défiscalisation des loyers dits « imputés » est visiblement mal passée, tout simplement parce que personne ne considère comme un revenu le service de logement dont il bénéficie lorsqu’il occupe un appartement dont il est propriétaire.

Pourtant, le Conseil d’analyse économique n’est pas tombé sur la tête. Les propriétaires-occupants disposent bien d’un avantage fiscal par rapport aux épargnants ayant fait d’autres choix d’investissement, par exemple ceux qui ont investi dans leur entreprise ou ceux qui ont acquis des biens immobiliers pour les louer. Les services de logement que les propriétaires-occupants se livrent à eux-mêmes constituent bel et bien une production et un revenu. C’est d’ailleurs le point de vue de l’Insee et des instituts statistiques des autres pays, qui les comptabilisent dans le PIB. Les loyers imputés ont d’ailleurs été incorporés au revenu imposable de la plupart des pays depuis la mise en place de l’imposition des revenus, et ce n’est que récemment que nombre de pays (dont la France en 1965) ont exclu ces loyers imputés de l’assiette taxable. Certains pays comme la Suisse, connue pour sa rapacité fiscale et son déni de la propriété privée, continuent de les imposer.

En quoi les loyers imputés constituent-ils des revenus ? Reconnaissons que le vocabulaire n’aide pas à le comprendre. Certains parlent de loyers « fictifs », voire de revenu « virtuel ». Or le revenu considéré n’est absolument virtuel, pas plus qu’il n’est fictif. S’il n’est pas monétaire, il n’en est pas moins réel : il ne s’agit pas d’imposer l’usage d’un bien, mais les revenus en nature que constituent les services de logement produits grâce à ce bien.

La consommation annuelle d’un propriétaire-occupant, qui inclut les services de logement, n’entame en rien la valeur de sa richesse immobilière. C’est donc bien qu’il a produit un « revenu » qui compense la valeur des services de logement « consommés » durant l’année, à un écart près correspondant aux dépenses d’entretien qui sont nécessaires pour maintenir la valeur du bien. Une autre manière de raisonner est de décomposer le bien immobilier en deux parties : l’emplacement (le foncier) et le bâti. Si le bâti s’use à mesure que l’on consomme les services de logement, l’emplacement, lui, ne s’use pas : sa valeur n’est absolument pas affectée par le service rendu. Si l’entretien du bâti doit naturellement être défalqué du revenu en nature tiré de l’occupation du logement, le reste constitue bien un revenu qui peut être imposé.

Pourtant, l’imposition de biens ou services que l’on produit soi-même pour son propre usage paraît généralement illégitime, notamment parce qu’elle est perçue comme une intrusion intolérable de l’Etat dans les affaires privées. Un exemple célèbre est le cas des impôts sur les alcools. Lorsque Napoléon Bonaparte demanda à son ministre des finances une réforme complète du système fiscal afin de financer l’effort de guerre, celui-ci compléta le système des quatre « vieilles » (les quatre taxes directes instaurées par les révolutionnaires) en recréant une fiscalité indirecte sur la consommation ciblant tout spécialement les boissons alcoolisées. Or, nombre d’agriculteurs distillaient leur production pour leur propre consommation, et le statut des bouilleurs de cru vint défiscaliser la part produite pour soi-même. Bien que modifié à de nombreuses reprises (suite à de violents débats à l’Assemblée), ce privilège a perduré longtemps ; ce n’est qu’à la fin des années 1950 qu’il fut progressivement supprimé. Le droit perdure pour ceux qui l’avaient mais il n’est plus transmissible aux héritiers.

Pourquoi imposer les loyers imputés et pas d’autres services produits pour soi-même ? La particularité de la détention immobilière vient entre autres de ce que l’Etat peut calculer l’assiette imposable sans s’immiscer dans l’intimité des ménages. La valeur des loyers est une fonction relativement stable de variables observables telles que l'emplacement et la superficie du logement. La valeur locative au mètre carré varie d’ailleurs peu localement, malgré les différences de confort, d'ensoleillement, etc. C’est la preuve qu’il s’agit avant tout d’un droit d’occuper un emplacement, ce qui constitue aujourd’hui la majeure partie du coût du logement.

Lors de la Révolution française, la fiscalité a été réformée pour dépendre des capacités contributives. Sur les quatre taxes crées, trois étaient directement liées à la valeur du logement (foncière, mobilière et sur les portes et fenêtres), représentative des revenus et facilement observable. Ce n’est que pendant la première guerre mondiale que, pour des raisons budgétaires, on est passé à un système d’imposition des revenus effectifs, non sans débats enflammés sur le « voyeurisme » et le « totalitarisme » d’un Etat sommant les ménages de déclarer leurs revenus. L’estimation de la valeur locative des logements, issue de la révolution, a paru pendant longtemps relativement équitable et moins intrusive que l’imposition des revenus.

L’autre particularité des services de logement, parmi l’ensemble des biens et services fournis à soi-même, est qu’ils sont produits à partir d’un facteur très spécifique, qui n’est ni le travail ni le capital physique, mais le droit de propriété sur l’espace. Ce facteur ne se produit pas : il se possède et se transmet. Ainsi, ces services ne sont pas une production capitaliste, mais une production pré-capitaliste. Le XIXe siècle a d'ailleurs été marqué par une lutte entre capitalistes et propriétaires fonciers, dont l'épisode le plus célèbre est sûrement celui des corn laws outre-manche. C'est ainsi que la rente foncière était le seul point de convergence entre ouvriers et capitalistes (contre les propriétaires fonciers). Aujourd’hui, le retour en force de la rente mis au jour par Thomas Piketty passe notamment par l’immobilier.

Il ne s’agit pas de s’acharner sur les propriétaires-occupants, mais de revenir sur un avantage fiscal dont ils bénéficient de facto et qui a des conséquences fâcheuses. Premièrement, cela génère des iniquités de traitement fiscal. Une personne investissant dans de l’immobilier qu’elle habite paiera moins d’impôt qu’une personne investissant autrement (actions d’entreprises ou immobilier locatif) et louant sa propre habitation. Pourtant, ces deux personnes ont la même consommation et le même patrimoine : elles ont la même capacité contributive mais sont imposées différemment.

Deuxièmement, cette hétérogénéité de traitement fait affluer une grande partie de l’épargne vers le marché immobilier. Or, ce marché est fortement contraint en termes d’offre, et la solvabilité supplémentaire de la demande se traduit par des hausses de prix, de la même manière que les dispositifs dérogatoires de type Scellier ou Duflot contribuent à l’inflation immobilière ou que les allocations logements contribuent à l’augmentation des loyers.

Troisièmement, une France de propriétaires-occupants expose les individus à des risques supplémentaires. S’il n’y avait pas tant d’avantages fiscaux à la détention de sa résidence principale, les ouvriers de Florange qui ont investi toutes leurs économies dans leur modeste résidence principale auraient peut-être investi à la place dans des produits d’épargne retraite sûrs et n’auraient pas vu la valeur de leur patrimoine dégringoler en même temps qu’ils perdaient leur emploi.

Par ailleurs, une objection à la taxation des loyers imputés est le fait qu’un revenu en nature ne produit pas la trésorerie pour payer l’impôt. Le problème n’est pas spécifique à cet impôt, mais à toute taxation ne portant pas sur des revenus monétaires, comme l’imposition des stocks de richesse (taxe foncière, impôt sur la fortune). C’est le fameux problème de l’agriculteur rhétais. Mais si les loyers imputés étaient intégrés au barème de l’impôt sur le revenu, une personne ayant peu de ressources hormis son logement verrait ce revenu imposé à un faible taux, correspondant aux premières tranches d’imposition. Compte tenu des charges et frais d’entretien déduits, cela ne constituerait qu’une faible augmentation d’impôt, encore plus faible si les emprunts ne sont pas encore remboursés, les intérêts venant également se déduire du revenu imputé. Sans parler des réductions d’impôts que consentirait vraisemblablement le gouvernement en faveur des propriétaires-occupants les plus modestes.

Bien entendu, un ménage propriétaire d’un logement de très grande valeur paierait plus cher et se trouverait contributeur net de la réforme. Toutefois, un tel propriétaire a généralement les liquidités pour acquitter son impôt. S’il ne l’a pas, la réforme peut l’inciter à mettre son bien (ou une partie de celui-ci) en location, pour le bonheur d’une famille à la recherche d’un logement à louer.

Il faut être conscient qu’il n’est pas possible de rééquilibrer un système fiscal déséquilibré sans induire des gagnants et des perdants. La fiscalité est actuellement déséquilibrée, à l’avantage des propriétaires-occupants et, par un effet direct de vases communicants, au détriment des locataires. Cette pénalité fiscale pour les locataires est ce que la note du CAE considère comme injuste et inefficace. La supprimer induit une perte pour les uns, mais un gain pour les autres.

Une manière alternative de supprimer l’inégalité de traitement entre propriétaires-occupants et propriétaires-bailleurs serait de réévaluer la taxe foncière sur la base de nouvelles valeurs locatives (recalculées annuellement) et, en contrepartie, de détaxer les loyers perçus par les propriétaires-bailleurs. Ainsi, un même bien serait imposé de la même manière selon que son propriétaire occupe le logement, le met en location ou le laisse vacant. Plus simple que l’imposition au barème, cette solution aurait l’inconvénient de traiter de la même manière tous les propriétaires, quels que soient leurs autres revenus.

Clément Carbonnier, maître de conférences à l’université de Cergy-Pontoise (Thema), conseiller scientifique au Conseil d’analyse économique (CAE), coordinateur de l’axe « politiques socio-fiscales » au sein du LIEPP (Sciences Po).

 

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