Non-cumul des mandats: quels obstacles constitutionnels?

Après avis du Conseil d'Etat, le gouvernement envisage de reporter après les législatives et les sénatoriales de 2017 la réforme limitant le cumul des mandats. Pourtant, aucun obstacle juridique ou constitutionnel ne s'oppose à l'application d'une telle réforme dès les municipales 2014, relève le docteur en droit Vito Marinese,

Après avis du Conseil d'Etat, le gouvernement envisage de reporter après les législatives et les sénatoriales de 2017 la réforme limitant le cumul des mandats. Pourtant, aucun obstacle juridique ou constitutionnel ne s'oppose à l'application d'une telle réforme dès les municipales 2014, relève le docteur en droit Vito Marinese, soulignant que les parlementaires ont un suppléant et que la tenue d'une multitude d'élections partielles en cours de législature n'est donc pas nécessaire.


Suite à l’avis rendu le 21 février par le Conseil d’Etat sur le projet de loi portant limitation du cumul des mandats, le gouvernement a évoqué la recommandation de la haute juridiction administrative de reporter l’application de cette réforme après les élections nationales de 2017. Est-ce à dire que la mise en œuvre de cette réforme dès 2014 – c’est-à-dire à l’issue des prochaines élections municipales – est juridiquement impossible ? Rien n’est moins sûr puisque le Conseil d’Etat est chargé de conseiller le gouvernement sur chaque projet de loi, en droit… et en opportunité. Bien que ces avis ne soient, hélas, pas rendus publics, on peut cependant penser qu’en l’occurrence l’opportunité a commandé ce choix bien plus que des considérations de nature constitutionnelle. Car enfin quels sont les obstacles constitutionnels à une application de cette réforme dès 2014 ?

La formation consultative du Conseil a-t-elle jugé qu’il existait un principe de valeur constitutionnelle interdisant de modifier les règles du jeu électoral en cours de partie ? A l’évidence non puisqu’il est notoire qu’à plusieurs reprises le législateur a décidé de modifier la durée de certains mandats locaux ou nationaux… en cours. En 2007, la loi abrège de seize mois – excusez du peu – la durée du mandat en cours des représentants à l’assemblée de la Polynésie française. En 2005, deux lois prolongent d'un an les mandats en cours des sénateurs, des conseillers municipaux et des conseillers généraux. En 2001, la loi organique prolonge le mandat des députés de plus de trois mois afin d’assurer, ce qui n’est pas anodin, l’inversion du calendrier électoral en plaçant l’élection présidentielle avant les élections législatives. La durée du mandat constitue pourtant bien une règle du jeu ; à plusieurs reprises celle-ci fut modifiée, en cours de partie, donc sans que le Conseil constitutionnel ne s’en émeuve.

Le Conseil du gouvernement a-t-il estimé qu’une règle – toujours de valeur constitutionnelle – interdisait de faire peser en cours de mandat de nouvelles contraintes en termes d’incompatibilités ? On ose espérer une réponse négative puisqu’un tel principe aboutirait à condamner purement et simplement toute tentative de réforme en matière de limitation du cumul des mandats. En effet, les élections locales et nationales ayant rarement lieu en même temps, la création d’un nouveau cas d’incompatibilité devra nécessairement s’appliquer à un mandat en cours, soit local soit national.

Est-ce alors une modalité d’application de la réforme qui aurait fait sourciller nos conseillers d’Etat et singulièrement celle consistant, afin éviter des élections législatives partielles, à permettre aux suppléants de remplacer les parlementaires qui feraient le choix de conserver leurs mandats locaux ? Le Conseil d’Etat a-t-il pu légitimement estimer que la création d’un nouveau cas de suppléance à un moment T+1 méconnaitrait la volonté des électeurs s’exprimant à un moment T ? Il faut ici rappeler que le Conseil constitutionnel, seule autorité habilitée à contrôler la conformité des lois à la Constitution, se borne à exercer un contrôle minimum en cette matière et refuse à ce titre de rechercher « si le but que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à cet objectif » (2007-559 DC du 6 décembre 2007).

Appliquer dès à présent une réforme destinée à vitaliser notre démocratie tout en évitant la tenue d’une multitude d’élections partielles en cours de législature, ceci afin d’assurer la stabilité d’une majorité portée au pouvoir par les électeurs pour une durée de cinq ans… Voilà pour l’objectif, au regard duquel les modalités choisies n’apparaissent pas « manifestement inappropriées ». Faut-il enfin rappeler que les suppléants ne sont pas des personnalités sorties d’un chapeau mais des personnes dont le nom figure – à peine de nullité – sur les bulletins de vote utilisés par les électeurs. En quoi donc la volonté de ces derniers ne serait pas respectée ?

Il convient ici de reconnaître que le contentieux constitutionnel n’est pas une science exacte et le gouvernement le sait bien, qui prend régulièrement le risque de choisir certaines modalités plutôt que d’autres pour réaliser ses réformes. La question est alors de savoir si cette réforme justifie ce risque, fût-il minime. Une question d’opportunité donc.

Vito Marinese, docteur en droit public, enseignant à l’Université Paris-Ouest-Nanterre-La Défense

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