A Matignon, la RGPP fait mauvaise impression

L'Observatoire de la Dila, collectif d'agents de la Direction de l'information légale et administrative, détaille les incohérences de la fusion des Journaux officiels et de la Documentation française, emblème d'une Révision générale des politiques publiques qui se transforme en «maltraitance institutionnelle».

L'Observatoire de la Dila, collectif d'agents de la Direction de l'information légale et administrative, détaille les incohérences de la fusion des Journaux officiels et de la Documentation française, emblème d'une Révision générale des politiques publiques qui se transforme en «maltraitance institutionnelle».

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Emblématique –puisqu’elle concerne les services du Premier ministre qui se veulent exemplaires–, la fusion des Journaux officiels (DJO) et de la Documentation française (DDF) mérite d’être regardée de près car elle permet de mieux apprécier l’ampleur du séisme qui n’a pas fini d’ébranler l’ensemble de l’administration.

Tous les ingrédients, ou presque, de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), y figurent: réduction des effectifs sans grande réflexion sur les missions et les métiers des deux organismes et donc sur les organisations du travail à mettre en place, externalisation d’activités sans assurance d’une réduction des coûts appréciable, insuffisance ou absence totale de participation des agents et de concertation avec les organisations syndicales, précipitation voire brutalité, souffrance au travail... En somme, une politique d’affichage.

La Dila, Direction de l’information légale et administrative, est née en janvier 2010 de la fusion de deux directions d’administration centrale placées sous l’autorité du Premier ministre (1 000 agents aujourd’hui).

Opération qui pouvait avoir une certaine logique, notamment financière, celle de rapprocher deux services du Premier ministre dont les activités et les missions paraissent complémentaires (composition et impression pour les Journaux officiels, édition pour la Documentation française, production de sites internet pour chacun). Mais aussi deux organismes dont les structures, les fonctionnements, et même les activités et les personnels sont profondément différents: du côté des JO, à peine quelques dizaines de fonctionnaires et une majorité de contractuels de droit privé et d’«ouvriers» de la SACI-JO (Société anonyme pour la composition et l’impression des Journaux officiels); côté Documentation française, des fonctionnaires et des contractuels de droit public. D’un côté, un schéma d’organisation et une production de contenus bruts s’apparentant à un modèle «industriel» et qui compte une partie de salariés régis par un statut spécial avec des avantages acquis en termes de rémunération, de temps de travail et de congés. De l’autre, une direction centrale «classique», éditeur d’ouvrages, périodiques et sites internet à forte valeur ajoutée.

De fait, tous les facteurs existent pour que s’amoncellent les difficultés. Certes, ce n’est pas −et ce ne sera pas, loin de là− la seule opération de fusion ou de privatisation conduite par l’État. D’autres connaissent même des sorts plus funestes !

Envisagé de longue date, le processus avait été engagé au printemps 2007 par le passage de la Documentation française sur le budget annexe des JO. En clair, la Documentation française, un des principaux éditeurs publics, quittait le budget de l’État pour être accueillie par celui de la DJO. La fusion est annoncée le 12 décembre 2007, lors du premier Conseil de la modernisation de l’État, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

La Documentation française a déjà subi une réorganisation en 2001-2002, un plan de consolidation financière, qui la soumettait à la règle du «1 sur 2» (un départ à la retraite sur deux non remplacé), plusieurs audits. Aux Journaux officiels, a été mis en œuvre un plan de départs en cessation anticipée d’activité qui concerne plusieurs centaines d’agents. Dans les deux institutions, on mettait donc en œuvre, avant l’heure, les injonctions de la RGPP qui allait suivre: réduire les effectifs.

En octobre 2011: deuxième phase de la réorganisation, accompagnée par un cabinet privé. Après Bearing Point, PricewaterhouseCoopers, c’est KPMG –tous experts privilégiés de la modernisation de l’État, à laquelle ils participent dans l’ensemble de l’administration (1). Début des «chantiers», le 7 novembre 2011. Le 16 décembre, présentation d’un schéma de réorganisation aux organisations syndicales: au total, à peine dix semaines de réflexion pour boucler le projet, au mépris d’une concertation et d’une participation réelles des agents malgré les intentions proclamées et malgré la constitution de groupes de travail «réfléchissant» sous la houlette –faudrait-il dire la férule?– des consultants.

Revenons sur les avantages à porter au crédit de la fusion tels qu’ils étaient envisagés par les pouvoirs publics.

Outre la réduction des effectifs, les synergies créées par la fusion sont censées induire des économies substantielles et donner à la nouvelle entité les moyens de poursuivre la modernisation de son outil de production (adaptation aux nouvelles technologies et notamment à la numérisation), lui garantir un niveau d’activités suffisant et une production de qualité.

Qu’en est-il en réalité ?

On constate en fait que les objectifs fixés de longue date par diverses autorités (Cour des comptes, Parlement, autorité de tutelle…) sont loin d’être atteints et que, plus encore, les options prises ne semblent ressortir ni d’une logique financière ni d’une logique organisationnelle satisfaisantes.

Quelques exemples le démontrent assez bien.

Les 12 millions d’euros consacrés à la modernisation de l’imprimerie par l’acquisition et l’installation d’une nouvelle rotative destinée au développement de l’activité d’impression devaient ainsi permettre de diminuer le recours à la sous-traitance et de développer de nouvelles prestations commerciales. Or, il se trouve que du fait de l’accroissement de la numérisation –tant du côté de la production interne (numérisation des JO, numérisation à partir de janvier 2012 du BOAMP, le Bulletin officiel des annonces des marchés publics, etc.) que de celle de toutes les administrations− la production de contenus papier baisse inexorablement. Rappelons à cet égard que les revenus générés par la vente des JO en version papier a déjà diminué fortement. Il est donc assez paradoxal d’investir une telle somme pour une machine exclusivement réservée à l’édition papier. Si l’on escompte, de façon réaliste, assurer un niveau d’activité pérenne à la Dila, c’est bien plutôt dans la chaîne de production du numérique qu’il faut investir. Hélas, le projet de plateforme de production éditoriale qui a fait l’objet d’un marché avec IBM en 2005 (dont 95 % ont déjà été réglés) n’est toujours pas arrivé à son terme du fait des difficultés qui se sont accumulées!

Quant à la sous-traitance, il ne semble pas qu’elle ait diminué, ou tout du moins pas suffisamment. Peut-être est-ce justement parce que la priorité donnée à un investissement lourd et à un outil surdimensionné n’a pas permis d’autres investissements plus aptes à répondre à la demande actuelle sur le marché de l’édition ?

Autre exemple, celui de la gestion des ressources humaines.

La réduction programmée du nombre d’agents se poursuit à la Dila et le nouveau schéma d’organisation fait bien «l’économie» d’un poste de sous-directeur, conformément aux attentes des autorités. Cependant, sur le strict plan budgétaire, l’opération est quasiment nulle puisqu’on crée en même temps un poste «équivalent» de responsable de la délégation à la stratégie.

Sujet d’interrogation et d’inquiétude supplémentaire, à la Dila comme dans d’autres administrations, en même temps que diminue le nombre de fonctionnaires, apparaissent des «chargés de mission», souvent en provenance du secteur privé, nouveaux arrivants dont les activités font dans bien des cas doublon avec d’autres et auraient pu être prises en charge par des agents déjà en place.

Ces procédures de recrutement, sans fiches de poste et donc sans concurrence, sont également contraires aux ambitions proclamées de revaloriser la carrière des fonctionnaires et de promouvoir leur mobilité. On continue cependant d’afficher une rigueur de bon gestionnaire et un souci du management favorable aux agents.

Enfin, penchons-nous sur le nouvel organigramme proposé.

Le schéma, en créant une super sous-direction −des «métiers»−, met en place une organisation verticalisée à outrance, avec une seule sous-direction opérationnelle, imposant un niveau hiérarchique supplémentaire (celui des responsables de «missions»), la réflexion stratégique et le pouvoir décisionnel échappant complètement aux niveaux opérationnels.

Plusieurs remarques à cet égard :

En matière de structures et d’organisations du travail, le secteur privé −dont l’État veut explicitement faire un modèle pour moderniser la fonction publique (2)– connaît une évolution en tous points contraire, si l’on se réfère notamment à l’édition privée. On y observe généralement –hormis sans doute chez Hachette (du groupe Lagardère) ou dans l’ancien groupe Editis/de Wendel (racheté par Planeta) qui ne sont probablement pas le modèle auquel aspire l’État éditeur− une responsabilisation du directeur de collection ou du pilote d’un projet, de la réflexion stratégique à la mise en œuvre.

Le nouveau schéma de la Dila propose l’inverse en éclatant les divers services de la chaîne de production, en regroupant les agents dans des services plus centralisés, au risque de leur rendre plus opaque le sens réel de leur activité.

Cette nouvelle forme d’organisation du travail −une production orientée vers le client ou vers le marché– engendre, outre une déresponsabilisation, une accentuation de la pression sur les agents, qui deviennent de simples «prestataires de services» au détriment des «missions de service public», une augmentation de leur charge de travail (puisque dans la fonction publique les effectifs diminuent), et donc, ainsi qu’en témoignent tous les travaux actuels (de sociologie, d’ergonomie ou de psychologie du travail), un mal-être croissant.

La Dila n’est pas en reste sur ce plan, qui a d’ailleurs également commandité un audit sur les risques psychosociaux (RPS), comme grand nombre d’autres administrations (3). À la Dila, comme ailleurs, toutes les études sur les RPS faites à la va-vite, restées sans suite ou peu suivies d’effets, démontrent que, là encore, les pouvoirs publics sont loin de tenir leurs engagements en matière de Nouveau management public!

Que faudrait-il faire?

Et pourquoi l’État ne se déciderait-il pas à mettre en œuvre une véritable politique de l’édition publique? Pour ce faire, les textes et les instruments existent. Rappelons les circulaires ou directives d’Alain Juppé, Lionel Jospin et Jean-Pierre Raffarin alors qu’ils étaient Premier ministre. Les instruments: les éditeurs publics qui, avec leur expertise, pourraient imprimer, éditer, commercialiser, conseiller les administrations; le nouveau Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative (COEPIA), créé en janvier 2010 et qui, jusqu’à présent, peine à remplir les missions qui lui sont attribuées. Tous les acteurs de l’édition publique, y compris le Médiateur de l’édition publique, sont au rendez-vous. Ne manquerait-il plus qu’une réelle volonté politique?

Et quand donc l’État s’attellera-t-il à engager une véritable modernisation de la fonction publique qui dépasse la simple «logique comptable» de la RGPP, comme le dénonçait Philippe Séguin en 2009 (4)? Ce ne sont pas des considérations budgétaires de court terme qui garantiront les «services publics à la française». Plutôt que de réduire l’activité des agents publics à des objectifs chiffrés, de transformer les usagers en de simples clients… ne serait-il pas temps d’ouvrir ce chantier −non dans la précipitation et avec brutalité mais dans la concertation et avec le respect des agents− pour que survivent les services publics? Pour que survivent les valeurs que portent les agents de l’État, des hôpitaux et des collectivités territoriales? Et pour que reprennent quelque espoir ceux dont les esprits et les corps sont aujourd’hui soumis à la «maltraitance institutionnelle» (5).


(1) Voir le rapport parlementaire de décembre 2011 sur la RGPP.

(2) Voir à ce sujet le site particulièrement intéressant de la Modernisation de l’État qui nous explique comment gérer le secteur privé sur le modèle japonais de l’entreprise, et dans la lignée des réformes entreprises dans les pays anglo-saxons !

(3) Voir à cet égard l’étude particulièrement intéressante du Ministère de l’Equipement en 2008, Etude sur la prévention des vagues suicidaires [au ministère], qui indique un chiffre de suicides dépassant celui de France-Télécom !

(4) A l’occasion de la présentation du rapport de la Cour des Comptes sur l’évolution des effectifs de l’État de 1980 à 2008 (décembre 2010).

(5) Le Monde, 16 septembre 2009, à l’occasion de la tentative de suicide de la Directrice Départementale de la Protection Judiciaire de la Jeunesse de Paris.

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