Pour le juriste Arnaud Dilloard, le rejet par le Conseil constitutionnel du compte de campagne de l'ancien président, « en plus d’être juridiquement incontestable, s’inscrit finalement – et parfaitement – dans une logique de resserrement des contraintes démocratiques sur le financement des campagnes ».
La décision du Conseil constitutionnel du 4 juillet 2013 a fait l’effet d’une bombe dans le paysage politique français. Pour la première fois, un candidat de premier plan à la magistrature suprême, président sortant de surcroît, a vu ses comptes de campagne rejetés et plonge son parti dans d’immenses difficultés financières, qui risquent de marquer durablement l’UMP, principale force d’opposition démocratique française.
Bien sûr, la décision est applaudie par la moitié des électeurs. Bien sûr, elle est décriée par l’autre et bien sûr certaines voix se sont élevées pour hurler au complot comme pour défendre l’honneur et l’impartialité des Sages de la rue de Montpensier. Le jeu politique s’est immédiatement mis en place avec ses cohortes de déclarations fracassantes. Mais cette décision, en plus d’être juridiquement incontestable, s’inscrit finalement – et parfaitement – dans une logique de resserrement des contraintes démocratiques sur le financement des campagnes. Il s’agit là d’un mouvement historique qui, comme la généralisation de primaires dans les partis républicains par exemple, procède d’une évolution heureuse de notre vie politique. Un petite rétrospective s’impose.
La première loi électorale instaurant des plafonds de financement en France date du 11 mars 1988. La règle est simple, les candidats doivent déposer un compte de campagne remplissant deux critères comptables fort classiques : la sincérité et la transparence. Le candidat ou la candidate doit désigner à cet effet un mandataire financier et déclarer les recettes et les dépenses, dans la limite d’un plafond fixé par la loi. Ceci permet à l’Etat de contrôler que les candidats ne financent pas illégalement leur campagne, ne se font pas rembourser de sommes « fantômes », donc indues et n’écrasent pas l’élection par des moyens démesurés. En contrepartie, l’Etat s’engage à faire une avance initiale de 153 000 euros, à rembourser 4,75% des dépenses de chaque candidat et 47,5 % des dépenses de ceux ayant dépassé le seuil de 5 % des suffrages. Le jeu est donc simple pour les partis politiques : ils doivent trouver 52,5 % de leurs dépenses futures, emprunter les 47,5% restants le temps de l’élection et rester sous les 16 millions d’euros pour le premier tour et sous les 22 millions pour le second.
Avant cette loi, il n’y avait en France aucune règle ni aucune contrainte, à l’instar des Etats-Unis où le financement des campagnes électorales est quasiment libre. En raison de la proximité temporelle avec le premier tour, le dépôt des comptes de campagnes est encore facultatif en 1988 et c’est le Conseil constitutionnel qui, à l’époque, statue en premier et dernier ressort. Il s’agit alors d’une sorte de « rodage », autant d’ailleurs pour les candidats que pour l’institution.
En 1995, le dépôt devient obligatoire et le contrôle plus strict. Le Conseil constitutionnel édite même un document intitulé « Memento à l’usage du candidat et de son mandataire » qui synthétise les règles à suivre et qui est réactualisé à chaque élection. Au total, les neuf candidats ont fourni l’équivalent de 36 cartons “ Dimab ”(1), trois comptes sont épinglés, et un compte est rejeté.
Les comptes de Jacques Chirac et d’Edouard Balladur sont en effet “ retoqués ” par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 11 octobre 1995, réintègre certaines dépenses (frais de déplacement de personnalités, frais de télécommunications), qui aboutissent à un montant final quelque peu différent de celui inscrit dans des comptes initiaux. Ces réintégrations n’entraînent cependant pas le dépassement du plafond de l’époque, soit 19 764 000 euros. Dans ces cas-là, le Conseil constitutionnel ne rejette nullement l’intégralité du compte. Il se contente de refaire les calculs, et conclut simplement son dispositif par les mots : Le compte de campagne de M. X. est arrêté comme suit, suivi des sommes.
Le seul compte rejeté dans son intégralité est celui de Jacques Cheminade. Mais la faiblesse du score (0,28%) a rendu la décision quasi-invisible pour l’opinion. Pourtant, elle est intéressante car elle donne un assez bon aperçu des critères sur lesquels se fonde le Conseil constitutionnel à l’époque. Le compte comporte des “ anomalies ” qui n’ont, dans le cas de Jacques Cheminade, rien à voir avec le jeu électoral. Les Sages relèvent en effet un prêt consenti après le 7 mai 1995, dont le seul but, on peut s’en douter, était d’obtenir le remboursement indu des 4,75 % octroyés par la loi. Rien à voir ici avec le fait de cacher quelques sommes – tant que l’équilibre d’ensemble du compte n’est pas rompu – afin de “ doper ” les candidats dans leur course au pouvoir. Pour apprécier cet équilibre, le Conseil constitutionnel se fonde sur une méthode très classique en droit public, celle dite du « faisceau d’indices », qui permet de mesurer la sincérité globale d’un compte. Tel n’avait, à l’évidence, pas été le cas de celui de Jacques Cheminade.
En 2002, le volume atteint 130 cartons pour 16 candidats (une moyenne plus que doublée), un compte est sérieusement retoqué, celui de François Bayrou, et un autre est rejeté, celui de Bruno Mégret. Les Sages ont en effet requalifié certaines dépenses de l’ancien ministre de l’éducation nationale : dépenses d’habillement (c’est l’affaire dite des « costumes »), location d’un avion ou encore une facture payée par mégarde deux fois. Le compte étant très nettement en dessous du plafond et jugé globalement sincère, il n’est pas rejeté. Tel n’est pas le cas de l’ancien leader du MNR. Celui-ci avait usé des moyens de la mairie de Vitrolles, dont son épouse était maire, pour envoyer des milliers de courriers destinés à collecter les 500 parrainages. Cette fraude d’un montant de 74 600 euros a abouti au rejet naturel du compte.
Entre 2002 et 2007, la législation évolue. La loi organique du 5 avril 2006 transfère la compétence de premier ressort à la Commission nationale des comptes de campagne et du financement de la vie politique (CNCCFP), afin de créer un second degré de juridiction, sous la pression notamment de la Cour européenne des droits de l’Homme. Le Conseil constitutionnel devient donc juge d’appel et en dernier ressort et ne rend aucune décision en 2007, tout simplement parce qu’il n’a été saisi d’aucune contestation. La campagne présidentielle de 2007 a-t-elle été, à l’instar du Tour de France, la plus « propre » de l’Histoire de la Ve République ? Ou la CNCCFP, débutante dans l’appréciation des comptes, a-t-elle délibérément choisi la prudence ? Toujours est-il qu’elle a rapidement pris la mesure de son rôle en réformant les comptes en 2012 tel que le Conseil le faisait et en n’hésitant pas à rejeter celui de l’ancien Président de la République.
La sanction est certes lourde, mais historiquement logique et juridiquement parfaite.
Aux détracteurs du Conseil qui affirment que la sanction est partiale et trop lourde pour un dépassement de 2%, il faut expliquer que le pouvoir de modulation consiste non pas à travestir la réalité, mais à requalifier des écritures pour y réintégrer des dépenses « oubliées » par le candidat ou au contraire à faire « sortir » des remboursements, certaines sommes indues. Une fois ce travail fait (pour le meeting de Villepinte par exemple qui s’est vu qualifier d’électoral à 50,4 % par l’UMP, puis au final à 80% par la CNCCFP), le juge, même constitutionnel, est lié par la loi car il n’agit pas en tant que Cour constitutionnelle, mais en tant que juge électoral de dernier ressort. Si après cette modulation, le plafond est dépassé, la sanction doit être le rejet du compte. Ce n’est pas le Conseil constitutionnel qui l’a décidé. Il n’a fait que confirmer, dans ses grandes lignes, une décision prise auparavant en appel. Le plafond était de 22 509 000 euros, le candidat Sarkozy a dépensé 22 975 118 euros et affiche des recettes de 23 094 932 euros. Pour la première fois de l’Histoire, le plafond est crevé.
A ceux qui présentent la décision comme politique, expliquant que jamais l’adage latin Dura lex, sed lex – la loi est dure, mais c’est la loi – n’aurait été opposé au Président élu, il faut dire que cette décision n’a rien à voir juridiquement avec l’élection présidentielle. Elle n’empêche pas un candidat d’être élu, et quand bien même le candidat investi le soir du second tour par le peuple verrait ses comptes rejetés de la sorte, ce rejet n’annulerait pas l’élection. La raison en est simple, c’est une question de hiérarchie des normes. Le financement des campagnes relève de la loi, l’élection du Président des articles 6 et 7 de la Constitution. A aucun moment le Conseil constitutionnel ne pourrait, même si les comptes d’un candidat élu crevaient massivement le plafond, même s’ils révélaient des fraudes massives, annuler l’élection sur ce motif. Quand la souveraineté nationale s’est exprimée, elle emporte tout.
A ceux qui affirment que plus aucun Président ou ministre en fonction ne pourra à l’avenir être candidat, il faut leur rappeler 2007, lorsque Nicolas Sarkozy utilisait les moyens de l’Etat pour se déplacer en tant que ministre et qu’il prolongeait sa visite par un meeting ou une réunion publique à caractère électoral. L’UMP payait bien entendu la salle et les frais et, pour le retour, la voiture ministérielle n’était pas utilisée. Les comptes avaient été alors approuvés. Il faut se remémorer cette image de Jacques Chirac le 11 février 2002 à Avignon qui, à la surprise générale, se déclare candidat et brandit fièrement son billet de train de retour, signifiant par là même qu’il serait inscrit au compte de campagne.
Enfin, à ceux qui disent que le Conseil a voulu faire un exemple, on peut peut-être abonder dans ce sens. Mais plusieurs fois la CNCCFP a averti les candidats, plusieurs fois ceux-ci ont tablé sur des dépenses supérieures au plafond, parfois même de manière ostentatoire. La sanction est tombée, elle est finalement logique et peu surprenante dans son principe. C’est l’importance du candidat qu’elle touche qui, en réalité, fait le plus de bruit.
Arnaud Dilloard, docteur en droit public, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, chargé d’enseignement à l’Université de la Réunion.
(1) Le carton type « DIMAB » est un modèle très particulier, utilisé par les archives nationales et toutes les grandes administrations françaises. La permanence de ses dimensions permet ici d’effectuer une comparaison relativement fiable. Les informations pour 2007 et 2012 ne sont pas encore disponibles.