Contre l'argent illicite, non aux lois de panique

« Les réglementations adoptées depuis vingt ans » pour lutter contre la fraude fiscale ou contrôler le financement politique « ont connu le sort banal de l’action publique à la française : des principes forts et des applications aléatoires », constate Pierre Lascoumes, sociologue (CNRS - Sciences-Po). Avant d'opter pour de nouvelles mesures, il faut, selon lui, étudier « les failles des dispositifs en place ».

« Les réglementations adoptées depuis vingt ans » pour lutter contre la fraude fiscale ou contrôler le financement politique « ont connu le sort banal de l’action publique à la française : des principes forts et des applications aléatoires », constate Pierre Lascoumes, sociologue (CNRS - Sciences-Po). Avant d'opter pour de nouvelles mesures, il faut, selon lui, étudier « les failles des dispositifs en place ».

 



La panique est toujours mauvaise conseillère. L’effet explosif de la combinaison de l’affaire Cahuzac avec l’Offshore Leaks met au grand jour les dénis accumulés sur les pratiques obscures (parfois délictueuses) de financement politique et sur l’incivisme fiscal chronique des élites. Avant de décider, il faut comprendre ce qui a rendu possible la situation présente et expliquer les échecs constatés. En effet, la France ne manque pas de règles en ces domaines, mais elles sont molles, souvent dépourvues de sanction, et surtout peu appliquées.

Les nombreux textes adoptés depuis 1988 pour contrôler les dépenses politiques (les campagnes et le financement des partis) et surveiller la probité des élus (déclaration des patrimoines) devaient susciter de nouvelles façons de faire de la politique. Les nouvelles générations, socialisées dans un contexte plus normé, étaient censées avoir un rapport plus clair à l’argent.

Quant au contrôle des “ paradis fiscaux ”, la mémoire collective débute avec les déclarations du G20 de Londres en 2009. C’est pourtant dès le G7 de Paris, en 1989, qu’a été amorcée la lutte contre le blanchiment de l’argent d’origine délictueuse opéré grâce aux banques et aux territoires sous-régulés.

Dans les deux cas, financement politique et circulation de l’argent illicite, la fin des années quatre-vingt marque un changement de mentalité, avec l’émergence d’une exigence de responsabilité dans l’exercice des pouvoirs politique et économique. On peut l’interpréter comme un garde-fou contre les effets de la mondialisation abolissant les frontières et relativisant les normes et les valeurs. Mais ce sursaut révèle aujourd’hui ses limites. Relevons que ni la fraude fiscale de Jérôme Cahuzac, ni l'enchevêtrement des réseaux offshore, n’ont été révélés par les organismes de surveillance existant. Ce sont, une fois encore, des révélations privées relayées par les médias qui ont fait office de gendarme. La précipitation sur des annonces sans une réflexion sur les multiples problèmes à traiter et sur les failles des dispositifs en place est un comportement irrationnel. Il risque d’ajouter des radars myopes à des sentinelles aveugles.

Des règles, pas de la morale

Qu’il s’agisse de politique ou de finance, l’enjeu est du côté des règles et de leur application, pas du côté de la morale ou de l’éthique. On ne traite pas avec des mots hâtifs, et dangereusement connotés, des décennies de pratiques laxistes largement partagées. Il n’existe pas de “ loi naturelle ” consensuelle, de principe simple qui dirait où se trouvent le bien et le mal dans l’exercice des responsabilités publiques ou dans le rapport privé à l’argent. C’est toujours à l’occasion de crises, voire de scandales qu’au coup par coup des règles ont été introduites. Ainsi, le délit de trafic d’influence a été créé en réaction à la relaxe du député Daniel Wilson (gendre du président de la République Jules Grévy) qui avait échappé à une condamnation pour corruption après avoir fait fonctionner pendant des années un « ministère des recommandations ». C’est pour permettre la poursuite judiciaire du détournement d’argent dans les entreprises (souvent pour du financement politique) qu’en 1981, la jurisprudence a reporté le départ de la prescription du délit d’abus de bien social au moment de sa découverte (et non à celui de sa réalisation). L’abus de fonction et la cupidité sont des faces obscures des conduites humaines, individuelles ou collectives. Prétendre les éradiquer est une illusion, la question est de savoir comment les cadrer et jusqu’où.

Contrairement à ce que laisse croire le chaos actuel, le financement politique et la fraude fiscale sont des secteurs déjà réglementés. Avant d’ajouter des normes supplémentaires, il serait logique de faire le tri dans ces “ boîtes à outils ”, de les simplifier et de réfléchir sur les raisons de leurs insuffisances. Ainsi, pour les rapports entre politique et argent, depuis 1988 quatorze lois et décrets ont précisé les règles, mais les acteurs ont trouvé les moyens de les contourner. Des élus ont créé des “ micropartis ” qui échappent à la réglementation, leur nombre a été multiplié par dix entre 1991 (27) et 2011 (296). Les dons individuels aux partis et aux candidats sont plafonnés, mais rien n’interdit de les effectuer à des organisations et des personnes différentes. L’affaire Karachi, entre autres, rappelle aussi que la circulation de l’argent liquide n’a pas disparu du financement des campagnes électorales. La matière fiscale est le plus vaste labyrinthe juridique français, avec un code de plus de 4 000 articles. La multitude des niches fiscales et des exemptions entretient le sentiment d’inégalité face à l’impôt et aux possibilités de décision discrétionnaire de l’administration. De plus, les modifications incessantes des règles et de leurs exceptions produisent une confusion que les conseillers fiscaux repèrent fréquemment avant les agents des impôts.

Des obligations contrôlées, pas de la “ transparence ”

Promettre la “ transparence ” est un autre leurre. La question est celle des obligations de révéler, de leur ampleur, de leur contrôle et de la sanction des dissimulations. Qu’est-il important de savoir pour fonder une confiance politique et pour assurer la justice fiscale? Sauf à considérer, comme au XIXe siècle, que seuls les fortunés peuvent faire de la politique, ce n’est pas l’ampleur du patrimoine qui est révélateur, mais son évolution pendant l’exercice des mandats publics. La défense de l’intérêt général a-t-elle, ou non, été accompagnée d’un enrichissement personnel et quelles en sont les sources ? De plus, ces obligations devraient peser sur tous les élus nationaux et territoriaux, car c’est de plus en plus à ce dernier niveau que se prennent des décisions à implication financière majeure (plan local d’urbanisme, marché public). Quant à l’impôt, la priorité devrait aller vers des mesures qui rendent davantage lisibles les revenus des non-salariés (entreprises, commerçants, libéraux) pour lesquels la charge fiscale est notoirement moindre que celle des salariés dont les possibilités de dissimulation sont quasi-nulles. Une mesure simple et sanctionnable devrait être l’interdiction des paiements en espèce au-delà de 500 €. Pour les “ paradis fiscaux ”, obtenir le nom des comptes individuels ou d’entreprises ne traite qu’une petite partie du problème. La priorité devrait porter sur la suppression des moyens d’anonymisation. Ces territoires n’offrent pas que des avantages fiscaux. Ce sont d’abord des lieux d’opacité grâce à de nombreuses entités juridiques de type : comptes à numéro, trust, fiducie, fondation, Foreign Sales Corporation et autres Special Purpose Vehicule dont le but premier est la dissimulation de l’ayant droit sous des prête-noms difficilement identifiables. La surveillance des intermédiaires qui fabriquent ces paravents étanches et en font commerce est aussi une nécessité

Enfin, les décisions gouvernementales devraient s’appuyer sur l’ensemble des propositions déjà élaborées par quatre rapports : Bouchery (1993), Montebourg-Peillon (2000), Sauvé (2011), Jospin (2012). Ils ont déjà inventorié les principaux problèmes et proposé de nombreux moyens d’action. 

Pas un déficit de règles, un déficit de mise en œuvre

Les règlementations adoptées depuis vingt ans ont connu le sort banal de l’action publique à la française : des principes forts et des applications aléatoires. Tel est le paradoxe français en beaucoup de domaine : le pouvoir affiche des intentions probes et les accompagne de dispositifs de mise en œuvre superficiels. Six commissions et services ont été créés depuis 1988 : trois sur les activités politiques, un sur le pantouflage, un sur l’anti-blanchiment et un sur les marchés publics (1). Prenons l’exemple de la Commission pour la transparence financière de la vie politique: elle ne semble pas avoir eu les moyens de connaître l’évolution du patrimoine de Jérôme Cahuzac quand il était conseiller au cabinet de Claude Evin, ni quand il a été élu député en 1997 et 2007. Tracfin, qui est censé recevoir des signalements des banques, ne semble pas avoir été alerté de mouvements suspects sur ses comptes, ni sur ceux de ses supposés financeurs. Le Service central de prévention de la corruption, instauré en 1993, a vu ses pouvoirs laminés à l’Assemblée nationale par peur du “ pouvoir des juges ” et il a failli disparaître en 1995. En 2009, le Sénat et l’Assemblée nationale se sont dotés de déontologues chargés de contrôler les déclarations d’intérêts des élus et si besoin de les conseiller en cas de difficulté: soit 2 personnes pour … 920 membres du Parlement. Si on ne se contente pas d’enregistrer de simples déclarations, la charge de travail devient considérable. Et qu’en est-il pour les 5 680 élus des assemblées territoriales (départements, régions) qui sont tout aussi concernés par les conflits d'intérêts ?

C’est la Commission pour la transparence financière de la vie politique qu’il est question de transformer en « Haute autorité ». Son périmètre d’action et ses pouvoirs seraient renforcés. Elle devrait en principe contrôler le patrimoine de 6 000 personnalités. Au-delà des moyens d’investigation qui lui seraient donnés, se pose surtout la question d’une structure apte à traiter de façon transversale les multiples facettes du financement de la vie politique et de ses débordements. La mise en relation des revenus déclarés, du patrimoine personnel et des dépenses faites pour les campagnes électorales serait susceptible de mieux éclairer les financements des carrières politiques.         

De même, quel serait l’apport d’un « Parquet financier national », alors qu’il en existe déjà régionalement et que leur problème principal est la réduction continue de leurs moyens et de ceux de la police financière sans laquelle ils sont paralysés ? Le parquet financier de Paris a perdu ces dernières années la moitié de ses procureurs et le tiers de ses juges d’instruction.

Une culture politique laxiste  

Si le Parlement est saisi d’un projet de loi, selon ses habitudes, il risque de transformer les doses d’antibiotiques en brouets homéopathiques. Les multiples objections de la majorité comme de l’opposition rendent ce pronostic prévisible. Même des élus modérés s’expriment dans un sens restrictif.  Bruno Le Maire (UMP) craint de voir  « créer petit à petit une République du soupçon et de la jalousie » (12 avril 2013). Les présidents (PS) des deux Assemblées désapprouvent les déclarations de patrimoine : des mesures qui « nourrissent plus le populisme qu’elles ne vont régler les problèmes » (Claude Bartolone), « Ça peut déraper, aller très loin. Il ne faut pas en arriver à l’Inquisition ou à l’Opération “ Mains propres ” » (Jean-Pierre Bel).  

Le milieu politique, celui qui vit de la politique, est enfermé dans une logique de mauvais syndicalisme qui donne la priorité à la préservation des avantages acquis. Qu’il s’agisse du cumul et des enchaînements de mandats, du cumul de fonction politique avec des fonctions privées, des déclarations d’intérêts et de patrimoine, ou de la limitation des avantages (indemnités, réserve parlementaire, retraite, etc.), toute tentative de limitation des privilèges des élus donne lieu à une défense serrée où les alliances n’ont plus rien à voir avec l’appartenance partisane, mais avec la défense explicite des intérêts corporatistes.

C’est un aveuglement autodestructeur qui prévaut malgré trente années d’une inéluctable érosion de la crédibilité du personnel politique. Nous sommes en zone d’alerte rouge quand, depuis dix ans, plus de 60 % des Français enquêtés estiment que les élus sont « plutôt corrompus ». Le chiffre atteint 68 % dans les épisodes de crise (Woerth, Cahuzac). Durant ces périodes critiques, beaucoup espèrent un sursaut normatif et une évolution des pratiques. Il faut constater qu’ils ont rarement eu lieu et seulement a minima. De plus, les citoyens français ont intégré une telle image noire des activités politiques que l’absence de probité est souvent perçue comme une lamentable fatalité. Avec pour conséquence, un désengagement politique et une incitation à la rapine et à la fraude individuelle. Le niveau très élevé de tolérance à l’égard de la fraude fiscale est symptomatique de la défiance à l’égard de l’Etat, surtout quand il est perçu comme un système irresponsable et annexé par des clans.

Dans un tel contexte, l’action en faveur de la probité et le courage politique sont inconciliables avec la précipitation. Il faut se refuser aux « législations de panique ».

(1) La Commission pour la transparence financière de la vie politique (1988), la Commission nationale des comptes de campagne et des financements (1990), le service de Traitement du renseignement et Action contre les circuits financiers clandestins (TRACFIN, 1990), le Service central de prévention de la corruption (1993), la Commission de déontologie de la fonction publique (1995) et la Commission consultative des marchés publics (2009)

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