Après la vague d'externalisation, il existe aujourd'hui « une complémentarité forte entre activités de production, et activités de services aux entreprises : logistique, services juridiques, activités de conseil (...) », constatent les économistes membres du groupe Ecolinks. Il est donc « essentiel de prendre en compte cette complémentarité dans le cadre de la mise en œuvre des politiques industrielles »

 



La gestion du dossier Arcelor-Mittal par le gouvernement et le chef de l'Etat, et plus généralement les activités du ministère du redressement productif conduit par Arnaud Montebourg, peignent une image essentiellement défensive de la politique industrielle en France. Au-delà des effets d’annonce et des interventions tout azimut en réaction aux licenciements économiques, se pose la question du rôle de la politique industrielle, et des activités et/ou secteurs sur lesquels intervenir.

Contrairement à ce qui ressort des premières interventions du ministère du redressement productif, la politique industrielle ne peut et ne doit pas avoir pour objectif de sauver tous les emplois à tout prix. Il est inefficace et illusoire d’espérer résoudre l’ensemble des problèmes posés par la restructuration de l’industrie française avec le seul outil de la politique industrielle. C’est aux politiques d’aménagement du territoire de s’attaquer à la question de la désertification de certains espaces économiques suite à des fermetures d’entreprises. C’est à la politique de formation initiale et continue de s’assurer que les travailleurs restent suffisamment employables en cas de cessation d’activité de leur entreprise. Et c’est à l’assurance chômage de prendre le relais pour assurer le maintien du niveau de vie dans la période de transition. Si ces actions sont tout à fait souhaitables dans un contexte où la mondialisation de l’économie laisse de côté un certain nombre de « perdants », elles ne sont pas du ressort de la politique industrielle. 

La politique industrielle doit avant tout favoriser les activités productives d’avenir au moyen d’investissements publics ciblés, susceptibles de créer des emplois pérennes sur le territoire national. La théorie économique nous enseigne que cette intervention publique doit répondre à une inefficience du marché, générant un sous-investissement par le secteur privé qui n’intègre pas le bénéfice social qu’une activité génère ou est incapable de prendre en charge le coût lié à son développement. Identifier de telles caractéristiques est une tâche compliquée et nécessite une réflexion en amont sur les activités d’avenir. La position essentiellement défensive du ministère du redressement productif ne semble en rien guidée par une telle réflexion.

Vient ensuite la question brûlante : quel(s) secteur(s) la politique industrielle doit-elle soutenir ? Or les données du problème ont changé. Si la politique industrielle a historiquement soutenu certains secteurs d’activité, cette vision semble aujourd’hui surannée. Les économies du XXIe siècle ne se caractérisent plus tant en termes de secteurs qu’en termes d’ « activités » ou de « tâches » réalisées au sein de ces secteurs. La production dans les secteurs industriels s’est considérablement complexifiée, du fait de l’intégration croissante des économies et de la fragmentation internationale des processus de production. Certaines activités au sein des secteurs sont amenées à être délocalisées, en particulier les tâches de production intensives en main d’œuvre peu qualifiée. Il convient dès lors d’identifier quelles sont les activités, associées à un avantage comparatif, dans lesquelles pourraient se concentrer à l’avenir la valeur ajoutée des secteurs industriels en France. Compte tenu du niveau élevé d’éducation des jeunes actifs qui arrivent sur le marché du travail chaque année, il est naturel de penser que les activités pour lesquelles la France dispose d’un avantage comparatif sont elles-mêmes intensives en travail qualifié.

Le seul critère du niveau d’éducation associé à certaines tâches ne peut satisfaire à une refonte de la politique industrielle. Certaines activités telles que la recherche et développement (R&D) sont associées à une forte intensité en travail qualifié mais ne génèrent directement que peu d’emplois. Pour que la politique industrielle soit efficace sur le long terme, il est indispensable d’identifier les emplois qu’elle crée directement, et surtout, sa capacité à créer une réelle dynamique productive assurant une création d’emplois dans le futur. La mobilité des activités soutenues, et leur capacité à générer de l’emploi, doit donc entrer dans le champ des critères d’une politique industrielle efficace.

Certaines mesures d’ores et déjà été déployées en France par les gouvernements successifs remplissent tout ou partie de ces conditions. Le crédit d’impôt recherche vise à soutenir un segment d’activité (la R&D) plutôt qu’un secteur dans son intégralité et il emploie une main d’œuvre très qualifiée. En revanche, la R&D emploie directement peu de personnes, et la performance d’une économie en matière de R&D ne garantit pas une production sur le territoire national, les innovations réalisées pouvant soutenir au contraire une production réalisée à l’étranger. Les pôles de compétitivité semblent remplir davantage les critères de ciblage des activités d’avenir et l’objectif de création d’emplois. Les financements publics associés à cette politique se fondent en effet sur la base de projets industriels et favorisent les effets d’agglomération liés aux regroupements d’entreprises autour d’un capital spécifique. Le succès de ces pôles de compétitivité nécessite toutefois d’offrir les conditions pour que l’attractivité du territoire s’accroisse « naturellement » sur la base d’incitations économiques. Une évaluation claire de l’efficacité des financements engagés est donc nécessaire, afin de concentrer le cas échéant les investissements sur les pôles les plus performants.

La politique industrielle doit-elle uniquement viser les entreprises industrielles ? Le processus d’externalisation qui a touché les secteurs industriels au cours des deux dernières décennies n’a pas seulement consisté à délocaliser des activités intensives en main d’œuvre non qualifiée. Les entreprises industrielles françaises ont également externalisé, en France, une partie de leurs activités de services. Ces activités de services externalisés représenteraient ainsi un tiers de la valeur ajoutée incorporée dans les exportations manufacturières françaises en 2007. Ce constat reflète une complémentarité forte entre activités de production, et activités de services aux entreprises : logistique, services juridiques, activités de conseil en gestion ou en organisation, expertise technique, etc. L’ensemble de ces services permettent aux filières industrielles d’optimiser leur processus de production, de s’insérer dans les chaînes internationales de valeur, et d’accroître la qualité de leur offre tant par la qualité intrinsèque de leurs produits que par une capacité accrue à livrer leur production dans des délais fixés à l’avance. Leur implantation sur un territoire constitue donc un avantage certain pour la localisation des activités industrielles.

Il est essentiel de prendre en compte cette complémentarité, entre activités de services aux entreprises et activités de production industrielle, dans le cadre de la mise en œuvre des politiques industrielles. Les activités de services aux entreprises ont pour avantage de générer directement un nombre élevé d’emplois qualifiés et bien rémunérés (environ 25% des emplois aux Etats-Unis). Elles favorisent également la localisation en France des activités de production industrielle. Les retombées en termes d’emplois créés sont donc potentiellement très importantes.

La politique industrielle mise en œuvre par le gouvernement doit se fonder sur des critères précis, permettant d’optimiser les retombées en termes de croissance et d’emplois à long terme. Le ministère du redressement productif doit cesser de répondre aux appels des lobbies industriels, visant à concentrer l’action du gouvernement sur des mesures d’urgence, sans se soucier de leur coût aujourd’hui ni de leur impact à plus long terme. Le redressement productif de la France ne se fera pas en subventionnant des emplois non rentables mais en ayant une vision ambitieuse des atouts de l’ensemble de la population active et du territoire national.

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