Disparition du juge d'instruction: et l'indépendance?

Pour Renaud Chazal de Mauriac, premier président honoraire de la Cour d'appel de Paris, les propositions de la commission Léger remettent en cause l'équilibre général de l'institution judiciaire, et plus précisément de l'indépendance de la justice et de l'égalité des citoyens devant celle-ci. Il examine donc les voies alternatives à cette réforme.

Pour Renaud Chazal de Mauriac, premier président honoraire de la Cour d'appel de Paris, les propositions de la commission Léger remettent en cause l'équilibre général de l'institution judiciaire, et plus précisément de l'indépendance de la justice et de l'égalité des citoyens devant celle-ci. Il examine donc les voies alternatives à cette réforme.

 

La multiplication des réformes de procédure pénale de manière désordonnée et parfois contradictoire, le manque manifeste de moyens et la mauvaise répartition de ceux-ci, une organisation devenue peu pertinente et difficilement compréhensible, la saturation et l'inadaptation de notre dispositif pénitentiaire ont affaibli le système judiciaire français. Des réformes sont donc souhaitables ; encore faut-il qu'elles contribuent à améliorer le fonctionnement et à renforcer la crédibilité de la justice.

Aujourd'hui, l'essentiel du débat tourne autour du maintien ou de la suppression de la fonction de juge d'instruction. Il s'agirait de confier les attributions de ce magistrat au procureur. En réalité c'est de l'équilibre général de l'institution judiciaire dont il est question, plus précisément de l'indépendance de la justice et de l'égalité des citoyens devant celle-ci.

Rappelons que les juges d'instruction sont chargés de la direction des investigations dans les affaires pénales complexes. Ils sont saisis par le procureur de toutes les affaires criminelles et de la plus grande partie des affaires délictuelles difficiles. Lorsque le procureur décide de ne pas poursuivre, les victimes peuvent également demander au juge d'instruction (sous certaines conditions) de procéder à des investigations ; c'est ce qu'on appelle la « constitution de partie civile ».

Certes, on ne peut nier quelques accablants dysfonctionnements. Mais il serait profondément injuste d'évaluer le travail des juges d'instruction à la seule lumière des déficiences constatées dans le traitement de l'affaire dite d'Outreau. Globalement, les juges d'instruction n'ont nullement démérité. Au contraire, nombre d'entre eux ont fait preuve de beaucoup de courage, de lucidité et de ténacité ; ils ont permis d'établir la vérité dans de multiples affaires délicates alors que de très sérieux obstacles s'y opposaient.

Nous le savons depuis longtemps, la grande faiblesse du magistrat instructeur est sa solitude. Robert Badinter, alors Garde des Sceaux, l'avait fort bien compris ; dès 1985 il avait fait voter un texte instituant l'instruction par une collégialité mais cette loi a ensuite été abandonnée faute de moyens. Un texte de même inspiration, prévoyant l'instruction des affaires par une formation collégiale de juges indépendants, a été votée par le parlement en 2007 ; il ne semble déjà plus d'actualité...

Au cours des dernières années, les pouvoirs des procureurs (le « parquet ») se sont étendus dans le domaine pénal au détriment du rôle des juges (les magistrats du « siège ») sans que soit remise en question la situation de dépendance des procureurs à l'égard du pouvoir exécutif.

En l'état actuel du code de procédure pénale, le ministre de la justice peut en effet non seulement donner au parquet des directives d'ordre général mais aussi lui «enjoindre, par instructions écrites », « d'engager... des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de telles réquisitions écrites que le ministre juge opportunes ». Il dispose donc d'un droit de regard sur le traitement des affaires individuelles.

Par ailleurs, s'il existe un Conseil supérieur de la magistrature qui donne un avis sur les projets de nomination des membres du parquet préparés par les services du ministère, les gardes des sceaux ont, dans la période récente, régulièrement ignoré certains de ces avis. Quant à la composition de ce conseil, elle mériterait à elle seule de longs débats.

La qualité de la justice pénale s'apprécie en fonction de différents critères (respect des droits de la défense, qualité des investigations, délai de traitement des affaires, adéquation des peines à la gravité des délits, sagesse des décisions, diminution de la récidive etc.). Cependant l'un des éléments clefs est sa capacité à résister aux pressions d'où qu'elles viennent. Nous le savons depuis longtemps, l'indépendance de la justice est la condition de l'état de droit et de la démocratie. L'institution judiciaire doit pouvoir s'attaquer à toutes les formes d'actes de délinquance quelle que soit la puissance économique, financière ou politique de leurs auteurs. Pour qu'il en soit ainsi, l'indépendance de ceux qui sont chargés d'appliquer la loi doit être garantie. C'est un enjeu majeur.

Pour faciliter la compréhension de la problématique, distinguons les affaires pénales ordinaires et les affaires dites « signalées » (au ministre de la justice) dont font partie un petit pourcentage d'affaires dites « sensibles », ces dossiers dans lesquels les enjeux de démocratie sont considérables (affaires économiques et financières, affaires politico-financières, affaires criminelles impliquant des personnalités ou des services de l'Etat etc.).

Il faut savoir que les chefs régionaux du parquet, c'est-à-dire les procureurs généraux, informent en permanence les services du ministre de la justice de l'évolution des affaires « signalées ». Au delà de la transmission de rapports, cela donne lieu, selon la nature des affaires et la personnalité du procureur général, à des échanges verbaux avec un chef de service de la « direction des affaires criminelles », le directeur lui-même ou un membre du cabinet du ministre. Cette osmose permanente entre le centre de décision local du parquet et les représentants de l'exécutif est la porte ouverte à d'éventuelles dérives. Cela ne signifie pas que celles-ci soient fréquentes. Souvent les échanges se limitent à des préoccupations techniques. Cependant, le seul fait que le risque d'un dévoiement de tels échanges existe impose une véritable vigilance démocratique.

Si la plupart des professionnels respectent une éthique, il reste indispensable de concevoir des institutions et des règles de procédure de nature à empêcher les risques de dérapage.

Certes, sur le plan technique, quelques arguments permettent de prétendre que l'instruction des affaires pénales pourrait être confiée exclusivement au parquet. Mais la question essentielle demeure - comment remplacer un juge indépendant par un procureur qui dépend hiérarchiquement du pouvoir exécutif ?

Plusieurs solutions ont été avancées.

La première serait de retirer au garde des sceaux les prérogatives dont il dispose aujourd'hui pour intervenir dans les affaires pénales. Ces pouvoirs seraient donnés à un magistrat dénommé « procureur général de l'Etat » qui n'étant pas un homme politique, devrait garantir l'indépendance du parquet par rapport à l'exécutif. Il serait à la tête de l'ensemble des services du parquet, le ministre de la justice pouvant seulement fixer les grandes priorités de la politique pénale. Une telle solution peut conduire à une véritable imposture dans la mesure où il est très difficile d'envisager de suffisantes garanties pour la désignation de ce personnage ; il est vraisemblable que l'on remplacerait un homme politique par un « magistrat politique ».

Il est aussi possible d'envisager de laisser l'accusation, donc le parquet, instruire de son côté et la défense du sien, le juge arbitrant ensuite au regard des éléments apportés par l'une et l'autre. Ce système anglo-saxon ne serait viable qu'à la condition de donner aux avocats chargés de la défense des justiciables peu fortunés la disponibilité et les moyens nécessaires. Le coût d'une telle orientation serait sans doute intolérable pour le budget de l'Etat qui devrait suppléer l'absence de moyens financiers de très nombreux justiciables. Là aussi nous pourrions nous trouver en présence d'une mystification, d'un double régime, l'un pour les plus fortunés, l'autre pour le reste de la population ; l'égalité des citoyens devant la justice ne serait plus garantie.

La formule proposée par la Commission Léger — suppression du juge d'instruction et création d'un juge « de » l'instruction qui interviendrait en cas de conflit entre la défense et l'accusation et pourrait refuser ou imposer telle ou telle mesure d'investigation (enquêtes, expertises, écoutes etc.) — ne serait crédible qu'à la condition de donner à ce magistrat une disponibilité, une capacité à suivre les affaires dans la durée, des pouvoirs, des moyens, des possibilités d'initiative sur lesquels la commission est restée trop discrète. Si les conditions d'un véritable contrôle du parquet n'étaient pas garanties par la loi, on se trouverait en présence d'un nouveau « gadget » mais on aurait permis au parquet d'étendre de manière spectaculaire son rôle dans la conduite des procédures pénales « sensibles » ; cela constituerait un tragique recul au regard du statut actuel des procureurs.

La quatrième voie consisterait à laisser au parquet une complète indépendance par rapport au pouvoir politique dans le traitement des affaires pénales. Le ministre de la justice pourrait seulement donner, par circulaire, à l'ensemble des procureurs des directives d'ordre général afin d'assurer une application homogène de la loi pénale sur l'ensemble du territoire. Cela impliquerait une profonde réforme statutaire et une composition du Conseil supérieur de la magistrature de nature à éviter toute intervention de l'exécutif dans le déroulement des carrières. Mais alors comment éviter les risques de toute prise de décision non collégiale et garantir le bon déroulement de l'instruction d'une affaire pénale si par malheur le procureur s'avère incompétent, partial ... ? Certains ont envisagé que les actes du procureur pendant la période d'investigation (dite « enquête préliminaire ») soient portés à la connaissance de la personne soupçonnée comme de la victime et qu'une formation collégiale de magistrats du siège puisse être saisie en cas de difficulté.

Pour renforcer leur place dans le fonctionnement de la justice pénale de nombreux avocats estiment qu'ils ont intérêt à se débarrasser du juge d'instruction et à avoir le procureur pour seul interlocuteur. Fort heureusement une grande partie d'entre eux appellent de leurs vœux un parquet qui ne soit pas soumis au pouvoir exécutif.

Dans l'immédiat, la solution la plus raisonnable serait de mettre en œuvre la loi de 2007 et d'effectuer ensuite un bilan de son application.

Parallèlement, il conviendrait de tenir compte de l'évolution de la réflexion européenne. Aujourd'hui les solutions retenues varient d'un Etat à l'autre (maintien du juge d'instruction, parquet indépendant etc.). Cependant, au fil des années, à Bruxelles, à Strasbourg, à Luxembourg, les représentants de nombreux pays et les juridictions européennes ont réfléchi aux garanties qui doivent être réunies pour assurer une justice indépendante et démocratique. Les points de vue se sont rapprochés. Faire en sorte que les institutions européennes construisent le socle d'une organisation de la justice pénale crédible et favorisent le rapprochement des systèmes nationaux, constituerait, à l'évidence, un très bel objectif. Garantir à tous un « procès équitable » est aujourd'hui le principe reconnu par tous les Etats européens ; contribuons à le mettre effectivement en application.

Si une réforme de notre justice pénale peut paraître souhaitable, nous devons rejeter les solutions en trompe l'œil, génératrices de graves désillusions. N'oublions jamais qu'un des meilleurs critères pour évaluer le caractère démocratique d'un pays est le niveau d'indépendance réelle de sa justice.

Renaud Chazal

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