« Le Conseil d'Etat suspend le maïs transgénique », indique Médiapart ce soir. La formule est suffisamment imprécise pour mériter une première contribution à cette édition juridique.
Le juge des référés du Conseil d'Etat vient de rejeter les requêtes de plusieurs sociétés privées - parmi lesquelles Monsanto Europe - qui demandaient au juge la suspension en référé de deux arrêtés du ministre de l'Agriculture ayant décidé l'interdiction de mise en culture en vue de mise sur le marché du maïs MON810 (décrets du 7 février 2008 et du 13 février 2008).
La procédure des référés, introduite en contentieux administratif par une loi du 30 juin 2000, permet à un juge unique de statuer en urgence sur les faits d'une espèce. C'est une innovation importante dans le cadre des relations entre les administrés et l'administration publique. En particulier, elle nuance le principe selon lequel une décision administrative, même lorsqu'elle est contestée devant le juge administratif, continue de produire ses effets (ce principe est souvent appelé le « privilège du préalable »). Il peut notamment s'agir pour le juge des référés de déterminer si une liberté fondamentale est mise en péril par une décision administrative (art. L. 521-2 du Code de justice administrative). Il peut aussi s'agir pour ce juge unique d'apprécier s'il existe un moyen (un argument avancé par un requérant) propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la mesure contestée, en cas d'urgence (art. L. 521-1 du Code de justice administrative). C'est dans le cadre de cette dernière hypothèse que l'ordonnance du 19 mars a été rendue: deux conditions devaient donc être satisfaites: l'urgence et l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité.
L'ordonnance du juge des référés - qui se fonde notamment sur la Charte de l'Environnement intégrée aux normes constitutionnelles en 2005 - permet de montrer l'articulation en matière de réglementation sur les OGM entre le droit communautaire et le droit interne français. Surtout, sa nature même indique que le combat des anti-OGM n'est pas encore gagné. Il serait prématuré de faire dire à cette décision du juge administratif ce qu'elle ne peut pas signifier. Non seulement l'ordonnance du juge des référés n'est pas un jugement de l'affaire au fond (puisqu'il se contente de déterminer s'il existe un « doute sérieux» d'illégalité), mais de plus et surtout la décision du ministre français d'interdiction du maïs MON810 devrait très bientôt faire place à une décision de la Commission européenne sur un éventuel renouvellement de l'autorisation accordée en 1998 de mise sur le marché du maïs MON810.
L'interdiction du ministre de l'Agriculture est temporaire
Le maïs MON810 avait été autorisé par la Commission européenne le 22 avril 1998, décision à laquelle le ministre de l'Agriculture avait consenti par arrêté du 3 août 1998.
Le règlement communautaire du 22 septembre 2003 permet néanmoins à un Etat membre de décider lui-même de mesures urgentes lorsqu'un produit « est, de toute évidence, susceptible de présenter un risque grave pour la santé humaine, la santé animale ou l'environnement ». Le ministre français de l'Agriculture avait appliqué cette « clause de sauvegarde » après l'avis du « Comité de préfiguration d'une haute autorité sur les organismes génétiquement modifiés ».
Les mesures conservatoires prises par un Etat membre sont, de toute façon, temporaires: elles sont soumises aux articles 53 et 54 du règlement du 28 janvier 2002, lesquels n'autorisent de telles mesures que « jusqu'à l'adoption des mesures » par la Commission européenne. Les normes communautaires imposent à un Etat d'informer la Commission européenne lorsqu'il décide d'une interdiction: c'est, en la matière, le droit communautaire qui est destiné à terme à primer le droit interne. C'est, en la matière, la Commission qui devra intervenir sur l'éventuelle interdiction du maïs MON810 sur le territoire de l'Union Européenne. Les requérants estimaient que le délai fixé par les arrêtés d'interdiction était contraire aux textes communautaires. Le juge des référés répond que la Commission devrait statuer « dans un délai relativement bref » sur un éventuel renouvellement de l'autorisation de mise sur le marché du maïs MON810. Le Conseil d'Etat semble assimiler ici le « délai nécessaire à la Commission » pour prendre position sur les mesures temporaires d'interdiction prises par un Etat d'une part, et le délai « relativement bref » dans lequel la Commission devrait statuer sur l'autorisation de mise sur le marché du marché, d'autre part.
L'ordonnance du Conseil d'Etat n'est pas un jugement de l'affaire au fond
L'interdiction du maïs MON810 s'appuyait sur l'avis du « comité de préfiguration d'une haute autorité sur les OGM ». Ce comité a été crée par un décret du 5 décembre 2007 (décret n°2007-1719). Parmi ses missions figurait celle de « réévaluer les risques et bénéfices pour l'environnement et la santé publique susceptibles d'être attachés à la dissémination volontaire de maïs MON810 ». Il s'agissait pour le comité d'examiner s'il existait de nouveaux faits susceptibles d'être pris en compte dans le cadre d'un éventuel renouvellement de l'autorisation de 1998, laquelle devrait arriver à expirer prochainement.
Dans le cadre de cette mission, le comité avait rendu son avis le 9 janvier 2008. A la lumière de « plusieurs faits scientifiques nouveaux », le comité avait estimé que « ces faits et questions représentent des interrogations quant aux conséquences environnementales, sanitaires et économiques possibles de la culture et de la commercialisation » du maïs MON810 (cf. Avis sur la dissémination du MON810 sur le territoire français). Il est à noter que ce comité devrait être remplacé par une institution définitive à la suite du projet de loi relatif aux OGM actuellement discuté par les assemblées parlementaires. Ce projet de loi, tel qu'il découle des votes ayant déjà eu lieu, créerait un Haut conseil des biotechnologies (et non plus une Haute autorité), dont d'ailleurs les contours juridiques restent encore à préciser.
Le ministre s'était appuyé sur cet avis pour estimer qu'il existait un risque grave pour l'environnement. Le juge devait répondre aux requérants qui arguaient du fait que le ministre aurait dénaturé l'avis en question: en interdisant le maïs MON810, le ministre avait-il pris des mesures manifestement inadéquates face à la situation telle que révélée par le comité? Le juge des référés estime ici que ce comité « a disposé des compétences nécessaires pour rendre son avis, lequel fait état de plusieurs données nouvelles relatives aux atteintes à l’environnement résultant de cet organisme génétiquement modifié ». Il faut noter que le juge des référés semble examiner si le comité a véritablement pu exercer sa mission. Il estime implicitement que ce comité est effectivement une instance compétente en la matière. Le ministre n'a commis ni dénaturation ni erreur manifeste d'appréciation. Le juge en conclut qu'aucun doute sérieux sur la régularité de l'interdiction du ministre n'existe ici. Là encore, le juge ne se prononce pas sur le fond: la notion de « doute sérieux » est propre au cadre des référés. Elle indique uniquement que le juge se contente d'une appréciation relativement superficielle dite de l'erreur manifeste d'appréciation. Le Conseil d'Etat devra, lui, se prononcer au fond dans plusieurs semaines, non plus en tant que juge unique des référés mais dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir.
Le juge des référés conclut de l'ensemble des éléments de l'affaire qu' « aucun des moyens des requêtes n’est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité des arrêtés » en cause. Dans ces conditions, il est impossible au juge des référés de suspendre ces arrêtés, puisqu'il manque (au moins) une des deux conditions pour la suspension d'une décision administrative.
On regrettera malgré tout que le juge n'ait pas répondu à la question de savoir si la condition de l'urgence était ici satisfaite. Les requérants avançaient le fait que, selon eux, « les arrêtés portent atteinte de manière grave et immédiate non seulement à des intérêts publics, notamment à la santé humaine et à l’environnement, mais aussi à l’équilibre économique des producteurs et des acteurs de la « filière » du maïs ». Une occasion manquée pour le juge de procéder à une analyse économique de la régulation du marché du maïs transgénique? Lorsqu'il sera amené à statuer au fond sur cette affaire, le juge fera-t-il fait prévaloir l'intérêt général de la santé publique sur l'intérêt financier des sociétés privées productrices d'OGM?
