Combien coûte le nucléaire ? L’avantage économique et le prix de l’alternative

Le Parlement des chiffres (partie III). L’énergie nucléaire est devenue un thème de la campagne présidentielle, notamment par le bais des questions économiques. L’examen, par Brice Laurent, chercheur en sociologie et Benjamin Lemoine, post-doctorant au CSO (Institut d'études politiques de Paris) et à l'IFRIS (Université Paris-est) des modalités de calcul du coût du nucléaire éclaire les choix politiques qui pèsent fort dans la discussion des politiques énergétiques, l’éventuel maintien du nucléaire et la légitimation des alternatives.

Le Parlement des chiffres (partie III). L’énergie nucléaire est devenue un thème de la campagne présidentielle, notamment par le bais des questions économiques. L’examen, par Brice Laurent, chercheur en sociologie et Benjamin Lemoine, post-doctorant au CSO (Institut d'études politiques de Paris) et à l'IFRIS (Université Paris-est) des modalités de calcul du coût du nucléaire éclaire les choix politiques qui pèsent fort dans la discussion des politiques énergétiques, l’éventuel maintien du nucléaire et la légitimation des alternatives. Cet article se penche sur le cas précis de la prise en compte des « externalités », positives ou négatives, de la production d’énergie nucléaire ainsi que sur la distribution des responsabilités entre industriels, producteurs d’énergie, et pouvoirs publics que cette prise en compte implique. Les controverses et les incertitudes autour du nucléaire illustrent le fait que le débat public souffre moins d’un « trop plein » de chiffres que d’un manque d’explicitation des hypothèses qui les sous-tendent.


        L’énergie nucléaire est devenue un thème central dans la campagne présidentielle. Alors que le président Nicolas Sarkozy s’est affiché en défenseur d’une « filière d’excellence » française, François Hollande, le candidat socialiste à l’élection présidentielle, plaide pour la diminution graduelle de la part du nucléaire dans la production d’énergie. D’autres candidats, et notamment Eva Joly, la candidate d’Europe Écologie-Les Verts, sont beaucoup plus explicites dans leur choix de sortie du nucléaire.

 

Débattre du nucléaire via les coûts


Qu’il s’agisse du coût pour les acteurs du secteur (Areva, EDF et le CEA), pour le consommateur ou pour la puissance publique, le coût du nucléaire est discuté au cours de la campagne présidentielle. « L’efficacité économique » du nucléaire est d’ailleurs utilisée comme une ressource argumentative tant par les adversaires que les défenseurs du secteur. Après la parution d’un rapport de la Cour des Comptes en janvier dernier sur les coûts de la filière électronucléaire, le ministre de l’industrie Eric Besson affirmait ainsi que « le mythe du coût caché du nucléaire s'effondrait »[1] avec ce rapport, et que la Cour avait confirmé la compétitivité de l'atome. À l'inverse, la candidate des verts, Eva Joly, estimait qu'après le « mythe de l'indépendance énergétique » et celui « de la technologie sûre », « c'est le mythe d’une énergie pas chère qui s'effondre »[2].

      Une fausse alternative semble se poser alors : d’un côté se satisfaire de l’affirmation que « les chiffres ne sont que des « mythes » et, qu’en somme, « on leur fait dire ce qu’on veut ». Le sous-entendu étant qu’en fonction des objectifs pro- ou anti-nucléaire, le sens des chiffres est « manipulable » à l’envie De l’autre, s’évertuer à chercher le « bon expert » qui saura, grâce au chiffre « vraiment objectif », trancher parmi les décisions possibles. La première option – les chiffres ne sont que ce qu’on en fait – néglige les contraintes pratiques bien réelles : par exemple, il faut bien faire avec les « déchets nucléaires » ou les centrales en place et cela comporte un coût. Enfin, la seconde option – il existe un « bon chiffre » qu’il suffit de rechercher et fixer – se heurte à d’importantes difficultés liées aux incertitudes relatives au calcul du coût. Il est possible de sortir de cette double impasse en constituant justement les modalités techniques de calcul du coût en enjeu majeur du débat public. En acceptant d’entrer dans la fabrique du chiffre, la politique du chiffre lui-même peut être rendue visible. L’enjeu est alors d’identifier les prises possibles pour la discussion collective sur les choix de politique énergétique.

 

 Évaluer des externalités

 

       Évaluer le coût du nucléaire pose le problème de savoir ce qui est pris en compte dans le calcul par les responsables de l’industrie. Il s’agit d’une question classique en économie : qu’est-ce qui est « externalisé », c’est-à-dire considéré comme une conséquence, positive ou négative, de l’activité de production à exclure du calcul des gains ou des coûts pour les producteurs ? L’exemple type est celui des pollutions : intègre-t-on dans le calcul de la rentabilité de l’usine le traitement des pollutions causées par l’activité industrielle ou bien ce coût est-il externalisé, c’est-à-dire n’est pas pris en compte dans le calcul des coûts de production industrielle ? L’enjeu est important car un coût externalisé par l’industriel, c’est-à-dire non pris en compte, peut, en dernier ressort, être supporté par la puissance publique (qui devra notamment dépolluer les environs de l’usine) ou des individus (par exemple, les riverains de l’usine qui subissent les pollutions). La question du calcul de l’externalité renvoie donc à la « responsabilité » des industriels et/ou de l’État.

     Les acteurs du secteur électro-nucléaire (EDF, Areva et le CEA) sont contraints par la loi d’internaliser un ensemble de coûts dans leur bilan comptable. Ainsi, le traitement des déchets nucléaires doit être « provisionné », c’est-à-dire prévu dans les charges à financer, de même que les conséquences d’un accident et le démantèlement des centrales. Ces coûts figurent dans les comptes de ces entités, au titre de charges futures, et sont donc inclus dans le coût global de la production nucléaire pour les acteurs du secteur. Mais les modalités de cette inclusion soulèvent plusieurs questions, que le récent rapport de la Cour des comptes a mis en lumière[3] :

        Premièrement, quels sont les actifs mis en regard pour provisionner ? C’est un des points les plus critiques du rapport de la Cour des comptes : les acteurs du nucléaire provisionnent les charges futures (démantèlement des centrales et traitement des déchets par exemple) en utilisant des produits financiers soumis aux aléas des marchés, et qui, pour cette raison, ont vu leur valeur se déprécier fortement à la suite de la crise financière. Par ailleurs, les actifs de couverture qui ne sont pas des produits financiers sont pour beaucoup des titres de participation dans d’autres entités (AREVA pour le CEA, RTE pour EDF), pour lesquels l’État est financeur en dernier ressort, et qui sont directement liés à l’industrie nucléaire elle-même. Ce qui signifie que l’État, en tant que garant, est l’ultime responsable de la couverture des charges futures du nucléaire.

     Deuxièmement, quels sont les montants des provisions ? Pour la plupart d’entre elles, elles ont trait à des coûts futurs (démantèlement, traitement des déchets) ou potentiels (conséquences d’un accident). Provisionner des coûts futurs implique une estimation de dépenses en « valeur actuelle », mais aussi la définition d’un « taux d’actualisation », qui permet de convertir des dépenses futures en valeurs présentes. L’estimation des dépenses et la définition du taux d’actualisation reposent sur des conventions définies par des textes légaux ou réglementaires[4]. Ces conventions ne sont pas neutres : choisir un montant plus important pour une charge future ou un taux d’actualisation plus faible augmente le coût présent du nucléaire pour l’exploitant. La Cour des comptes souligne la part d’arbitraire dans la définition du taux d’actualisation, et la sensibilité des provisions à ce taux.

     Troisièmement, qu’est-ce qui n’est pas internalisé dans l’évaluation du coût ? La question est peut-être la plus difficile à traiter, car la nature des « coûts cachés » non pris en compte est particulièrement incertaine. C’est le cas, par exemple, pour l’ensemble des conséquences d’un accident grave, dont la Cour considère que, dans le régime actuel, le coût reposerait sur les pouvoirs publics. C’est le cas également pour les conséquences sanitaires de l’exposition à des faibles doses de rayonnement, qui font toujours débat. Les évolutions futures de la filière peuvent transformer la situation : après l’accident de Fukushima au Japon, l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) a imposé des opérations supplémentaires à l’exploitant afin d’améliorer la sûreté des installations et la capacité à répondre efficacement à un accident grave. Des mesures comparables dans le futur renchériraient le coût de l’exploitation du nucléaire, et c’est d’ailleurs en utilisant cet argument que la Cour des comptes évalue le coût futur de production du futur EPR de Flamanville entre 70 et 90 €/MWh, bien au-delà des dernières prévisions d’EDF (54,3 €/MWh en 2008). Mais les externalités ne sont pas toutes négatives : l’argumentaire de l’UMP en faveur du nucléaire soulève ainsi régulièrement l’importance de l’industrie nucléaire dans la création d’emplois. À titre d’exemple, Jean-François Copé évalue à 400 000 le nombre d’emplois directement liés au nucléaire. La construction d’une filière « d’excellence technologique », dont la valeur tiendrait à sa contribution à la « grandeur nationale » est aussi largement évoquée en tant qu’externalité positive.

 

    Coûts et scénarios : l’exemple « d’Energie 2050 »

 

       L’évaluation du coût du nucléaire pour les exploitants ainsi que le calcul des coûts additionnels qui ne sont pas pris en compte et resteraient potentiellement à la charge de la puissance publique sont donc marqués par l’incertitude. C’est la conclusion du rapport de la Cour des comptes. La Cour ne se contente pas de relever cette incertitude, mais insiste également sur la nécessité d’anticiper les évolutions futures de la production énergétique et notamment la nécessité du remplacement, à plus ou moins long terme, des centrales nucléaires existantes par d’autres sources (nucléaires ou non) de production d’énergie.

     Comment alors lier la réflexion comptable prospective sur les choix de politique énergétique avec la réflexion sur les coûts et leurs incertitudes ? Une façon de faire peut être de raisonner par scénarios, en explicitant des objectifs (par exemple « la réduction de 50% des émissions en carbone » ou bien « assurer l’indépendance énergétique de la France ») et des hypothèses sur le calcul des coûts et des externalités considérées ou non. La discussion à partir de scénarios a l’avantage de ne pas utiliser un coût mais de permettre la confrontation de différentes méthodes de calcul. Cependant l’exercice est délicat, et ne suffit pas, à lui seul, à assurer la mise en discussion des externalités.

    Considérons par exemple le rapport Energie 2050, remis à Eric Besson, ministre de l’industrie, le 13 février dernier, et rédigé par une commission présidée par Jacques Percebois, économiste, et Claude Mandil, ancien directeur de l’Agence Internationale de l’Energie. Conformément à la demande du ministre, le rapport propose une discussion de quatre options de politique énergétique, en lien avec le choix du maintien ou de la sortie du nucléaire :

- la prolongation du parc nucléaire actuel

- l’accélération du passage à la troisième génération nucléaire, voire à la quatrième génération,

- une réduction progressive du nucléaire,

- une sortie complète du nucléaire.

   

     Pour ce faire, le rapport se fonde sur l’analyse de scénarios déjà existants, élaborés par les acteurs du nucléaire (CEA et Areva) et de la distribution d’électricité (RTE), et d’organisations de la société civile (Global Chance – une association de scientifiques et d’experts). Il insiste sur la difficulté de comparer entre ces scénarios dont les hypothèses en termes d’évolution de l’offre et de la demande en énergie sont très différentes : par exemple, les scénarios de sortie du nucléaire proposés par Global Chance envisagent une plus forte baisse de la demande en énergie que les scénarios élaborés par les acteurs du nucléaire.

   Dans le rapport Energie 2050, les scénarios sont regroupés au sein des quatre options à évaluer. Les impacts en termes de coût de l’énergie sont ensuite chiffrés[5]. Le rapport conclut à la meilleure performance économique de l’option de prolongation du parc nucléaire actuel, tout en soulignant que « l’incertitude porte sur tous les domaines », et que, par conséquent, « la flexibilité est essentielle ». Ainsi, une des recommandations d’Energie 2050 consiste à :

       « ne pas se fixer aujourd’hui d’objectif de part du nucléaire à quelque horizon que ce soit, mais s’abstenir de compromettre l’avenir et pour cela maintenir une perspective de long terme pour cette industrie en poursuivant le développement de la génération 4. La prolongation de la durée de vie du parc actuel nous paraît donc la solution de moindre regret (sous la condition absolue que cela soit autorisé par l’ASN).

    Les enseignements qu’en tire le gouvernement sont beaucoup plus explicites sur la nécessité de prolonger la production nucléaire d’électricité. Ainsi, la « priorité » de la politique énergétique doit être « la réduction de notre dépendance aux hydrocarbures » (c’est-à-dire au pétrole et au gaz importés et sources d’émissions de carbone), qui ne doit « pas être confondue avec la sortie du nucléaire ». Dans ce cadre, le gouvernement considère que :

     « Fermer tout ou partie du parc nucléaire français, alors que l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) le jugerait apte à fonctionner sur le plan de la sûreté, reviendrait à détruire l’investissement des Français et l’avantage qu’ils en retirent, qu’il s’agisse des prix de l’électricité, de notre sécurité d’approvisionnement ou de nos émissions de gaz à effet de serre. (…) La réduction de la part du nucléaire serait également à moyen terme fortement destructrice d’emplois, en raison de la hausse des prix de l’électricité qui en découlerait »[6].

    Le lien entre la hausse des prix de l’électricité et la réduction de la part du nucléaire dans la production d’énergie est une des conclusions du rapport Energie 2050. On a pu ainsi considérer dans la presse que c’était « surtout le programme de François Hollande qui semble contredit par le rapport : celui-ci s'est engagé à réduire d'un tiers (de 75 à 50 %) la part du nucléaire dans la production d'électricité d'ici à 2025 et à fermer Fessenheim d'ici à la fin de son mandat.[7] » Le rapport, au contraire, insiste sur le coût économique de toute décision de réduction de la part du nucléaire.

   La conclusion du rapport Energie 2050 et, plus encore, les leçons qu’en tire le gouvernement insistent donc sur la nécessité de maintenir le choix de l’énergie nucléaire. Sans refuser les chiffres proposés en considérant d’emblée le rapport comme « pro-nucléaire », et donc « biaisé », ni les prendre comme des « données » indiscutables et qui parlent d’elles-mêmes, on peut utiliser ce rapport comme un exemple de la mobilisation des scénarios et des coûts du nucléaire.

     Une des approches utilisées dans le rapport consiste à utiliser le coût actuel de production de l’énergie pour évaluer les conséquences économiques des scénarios. Cette technique fait du coût une variable indépendante, non liée aux évolutions techniques, aux choix d’internalisation, aux relations entre la production nucléaire et celle des autres sources d’énergie, etc. Bref, à ce qu’il est précisément intéressant d’inclure dans un scénario relatif aux choix de société concernant la politique énergétique de long terme. Cet usage du coût ne permet pas de mettre en lumière les choix permettant son calcul, et notamment la question de l’extension et de la nature des internalisations, ou encore le fait que les coûts choisis sont figés dans le temps et correspondent à un instant donné, et donc ne prennent pas en compte les évolutions futures – et, par exemple, une éventuelle baisse des coûts des énergies renouvelables. Or les coûts de production utilisés s’appuient sur des hypothèses qui mériteraient d’être explicitées (voir le tableau ci-dessous extrait du rapport Energie 2050).

     On voit, ci-dessus, que le « coût nucléaire haut » du « nucléaire nouveau » (donc les nouvelles générations de réacteurs comme l’EPR) correspond à la fourchette basse de l’estimation du rapport de la Cour des comptes, qui évalue le coût futur de production du futur EPR de Flamanville entre 70 et 90 €/MWh.

    Le rapport s’appuie par ailleurs sur les coûts utilisés par les scénarios. Il compare ainsi, pour l’évaluation des coûts 2030 des chiffres tirés de différents scénarios. Le rapport cite, par exemple, un coût compris entre 50et 65 €/MWh dans des scénarios proposés par l’Union Française de l’Electricité, le CEA et Areva fondés sur un maintien du nucléaire à 70 % (avec prolongation de la durée de vie des centrales). Il cite encore un coût compris entre 80 et 95 €/MWh dans des scénarios fondés sur l'hypothèse d'un fort développement des énergies renouvelables et une part réduite, voire nulle, du nucléaire.

     Et le rapport peut conclure à la viabilité économique du maintien du nucléaire par rapport aux autres options. Après la discussion précédente, on voit que ce qui importe, c’est l’extension de ce qui est internalisé dans le calcul, et ce qui est donc externalisé (et qui correspond à des coûts qui seront supportés par la collectivité, l’Etat ou les individus concernés). Définir le coût 2030 dans le cadre du maintien du nucléaire à 70% impose de prendre des décisions d’internalisation sachant que des investissements sont à faire pour remplacer les centrales, et ce même dans le cas où leur durée de vie est prolongée. Dans le cas des scénarios proposant un faible coût de production dans le cadre du maintien du nucléaire à 70% (des scénarios proposés par les acteurs même du nucléaire) par exemple, les conséquences de la décision de ne pas investir dans des sources d’énergie de remplacement (nucléaires ou non) ne sont pas quantifiées. C’est là un coût pour la collectivité qui n’est pas pris en compte dans le calcul[8].

    On pourrait imaginer un autre calcul des coûts, dans lequel les investissements pour le remplacement des réacteurs après durée de fonctionnement (de 40 jusqu’à 60 ans) seraient provisionnés, et où, en regard, les décisions de non-investissement le seraient aussi. Le scénario comprendrait ici les modalités du calcul du coût. Celles-ci seraient liées à des choix de politique énergétique en termes d’offre et de demande globales, et transformeraient l’évaluation de l’efficacité économique des options retenues, tout en rendant nécessaire la réflexion à long terme sur les composantes de la production énergétique nationale, et sur le coût acceptable par la collectivité.

    Ce n’est pas le choix suggéré par le gouvernement. Les enseignements qu’il tire du rapport Energie 2050 consistent à considérer « qu’à moins de décider a priori la fermeture de réacteurs nucléaires, le moment de décider des moyens, nucléaires ou non, qui remplaceront les réacteurs nucléaires actuels n’est pas venu »[9].


       La technique de calcul au service des choix démocratiques sur l’énergie

 

      La campagne électorale a permis de mettre la question du nucléaire au centre des débats sur l’avenir énergétique du pays. L’appel à l’objectivité de l’expert est tentant pour trancher des discussions qui pourraient être trop facilement qualifiées de « politiciennes » ou « d’idéologiques » entre « nucléocrates » et « anti-nucléaires ». La technicité de la question impose, précisément, d’entrer dans la fabrique des chiffres, et notamment de celle des coûts, pour faire de la politique énergétique un sujet de débat démocratique. Et ceci n’est possible qu’à deux conditions liées entre elles. Ouvrir d'une part l’évaluation des externalités, leur couverture et leur extension à la discussion publique. Et montrer d'autre part les connexions entre la question de l’évaluation du coût du nucléaire et celle de la fabrique de la politique énergétique.

     En effet, la quantification et le traitement des externalités de la production d’énergie nucléaire sont fondés sur des choix politiques. De même, l’évaluation du coût du nucléaire ne peut être dissociable des coûts et bénéfices d’autres sources d’énergie potentielles ainsi qu’aux décisions d’investissements éminemment politiques qui leur sont ou ne leur sont pas associées. Et ce, que ces investissements concernent les opérations de maintenance nécessaires à la prolongation de la durée d’activité des centrales nucléaires ou le développement de sources d’énergie alternatives. L’évaluation du coût de l’énergie nucléaire incite alors à des formes d’innovation politique. Alors qu’il n’est pas possible de disposer du « vrai » coût incontestable et que, de la même façon, l’appui sur le chiffre est indispensable à la prise de décision, il est nécessaire d’inventer des formes de discussion et de décision collectives qui permettent de s’entendre sur la répartition de la prise en charge des coûts entre producteurs, consommateurs et pouvoirs publics, mais aussi sur la définition d’objectifs généraux à atteindre, comme l’indépendance énergétique ou la réduction de la consommation d’énergie.

                                                                                                                                                  Brice Laurent & Benjamin Lemoine

 

 

 

 

 

[1]   « Besson : le mythe du coût caché du nucléaire s’effondre », Le Point.fr, 31 Janvier 2012

[2]   « Nucléaire : Eva Joly estime que le ‘mythe d’une énergie pas chère’ s’effondre », Lemonde.fr, 31 Janvier 2012.

[3]   Les Coûts de la filière électronucléaire, Cour des Comptes, janvier 2012.

[4]   Notamment la loi du 28 juin 2006 sur la gestion durable des matières et des déchets radioactifs, et le décret n° 2007-243 du 23 février 2007 relatif à la sécurisation du financement des charges nucléaires.

[5]    Le rapport s’intéresse également aux emplois créés ou détruits, et aux émissions de CO2

[6] «Enseignements préliminaires du rapport Energies 2050 » http://www.economie.gouv.fr/files/9_fevrier_2012_enseignements_preliminaires_du_rapport_energies_2050.pdf

[7]   Valeurs Actuelles, no. 3926, Jeudi 23 février 2012, p. 44, « Nucléaire Campagne explosive »

[8]    Voir la critique du rapport Energie 2050 proposée par l’association Global Chance : « L’énergie et les présidentielles : décrypter rapports et scénarios », Les Cahiers de Global Chance, n°31, mars 2012. Les critiques du rapport sont loin d’être toutes reprises ici.

[9]  « Enseignements préliminaires du rapport Energie 2050 », http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/12246.pdf

 

 

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