L'accueil des étrangers est encore et toujours une affaire de police

Cela aura pris près de trois générations : aujourd'hui le traitement administratif de l'ensemble des facettes de la vie des étrangers en France est passé sous le contrôle du ministère de l'Intérieur.

De la Libération jusqu'au milieu des années 1960, après que la France, sous la pression des États-Unis, ait du renvoyer chez eux les centaines de milliers de prisonniers de guerre allemands employés à le reconstruction, la migration de travailleurs étrangers, surtout algériens et marocains, est encouragée pour les besoins du développement de la France.

À cette époque, les services de l'État concernés par leur accompagnement sont en partie les mêmes que pour les nationaux : ministères du Travail, des Affaires sociales, du Logement, de l'Éducation Nationale, de la Santé, de l'Économie et des Finances, de la Justice, de l'Intérieur, auxquels s'ajoute le ministère des Affaires Étrangères pour les visas et l'asile.

L'indépendance des anciennes colonies, puis celle de l'Algérie, entrainent le développement d'administrations spécialisées : Direction de la Main-d'œuvre Étrangère au ministère du Travail, Direction de la Population et des Migrations au ministère des Affaires Sociales, Direction de la Réglementation au ministère de l'Intérieur.

Ces administrations vont peu à peu formaliser un problème de l'immigration et conseiller les gouvernements successifs en vue d'une gestion de l'immigration prenant en compte le ralentissement économique de ces années-là mais aussi, en partie, "pour faire vivre, au delà de 1962, le besoin de [leurs] propres compétences en matière de migration algérienne1". Dans les années 1970, les ministères concernés multiplient les tentatives de contrôle de l'immigration, notamment par la conclusion d'accords bilatéraux avec les pays nouvellement indépendants.

Avec les lois Pasqua1 (1986), Pasqua2 (1993) et Pasqua Debré (1997), les années 1980 et 1990 voient un durcissement progressif, puis un verrouillage de l'entrée des étrangers, comme de la régularisation administrative de ceux qui sont entrés sans visa ou restés au delà de sa validité. Le droit de la nationalité est, lui aussi, réformé dans un sens plus restrictif.

En même temps on assiste progressivement à un changement de sens. D'abord par un regroupement, fin 1995, des compétences des directions d'administration centrale dans un pôle intégration-insertion au sein du ministère de l'Aménagement du territoire. À ce ministère de l'Aménagement du territoire en effet étaient échues la Direction de la Population et des Migrations, la Délégation interministérielle à la Ville, la Délégation à l'Intégration et, conjointement avec le ministère du Travail et des Affaires sociales, la Délégation au RMI et la Délégation à l'Insertion professionnelle des jeunes en difficulté2.

La première décennie du XXIème siècle a vu un ministre de l'Intérieur parachever ce processus, notamment en reprenant la campagne des accords bilatéraux avec les pays d'émigration. Accords qu'il n'est pas excessif de résumer ainsi : "tu empêches tes nationaux de venir en France sans visa, tu m'aides à expulser ceux qui sont passés entre les mailles, et je maintiens quelques aides économiques plus ou moins symboliques".

Mais cette politique souffrait encore d'un handicap insupportable : la délivrance des visas et l'octroi de l'asile restaient des prérogatives du ministère des Affaires Étrangères. Le ministère de l'Immigration, créé en 2007, s'est opportunément vu confier ces deux missions. Un peu plus tard, dans un tour de bonneteau trop peu remarqué, le tout a été réintégré dans le ministère de l'Intérieur, en charge de la police et de la sécurité. L'asile et le droit d'asile qui relèvent des conventions internationales, étaient désormais sortis de la solidarité internationale et devenaient un problème de police.

Puis, en 2009, création de l'Office français d'immigration et d'intégration sous la tutelle du ministère de l'Intérieur. L'OFII est l'avatar le plus récent d'un service créé en 1945 et qui relevait à la fois du ministère du Travail et de la Sécurité Sociale et du ministère de la Santé publique et de la Population.

Cette concentration souffrait encore de quelques imperfections : l'examen des données médicales justifiant la délivrance d'une titre de séjour « étranger malade » relevait des Agences régionales de santé ; anomalie corrigée dès le 1er janvier 2017, puisque depuis cette date cet examen est confié à un comité médical de l'OFII.

Il restait encore un trou dans la raquette : les autorisations de travail indispensables pour la délivrance d'une carte de séjour en tant que salarié. Elles relevaient encore des DIRECCTE (Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) et donc du ministère du travail. Ce qui donnait lieu à d'obscurs échanges entre DIRECCTE et préfecture, prétexte à de longs retards. Depuis le 1er avril, adieu les DIRECCTE, bonjour les DREETS (économie, emploi, travail et solidarités). À cette occasion, la délivrance des autorisations de travail change de cadre – pour aller, devinez où ? Depuis le 6 avril 2021 les demandes d'autorisation de travail doivent être faites en ligne... sur une plateforme du ministère de l’intérieur ! Voir le nouveau site ad hoc qui vient d’ouvrir. Encore une démarche "simplifiée", ce qui permet d'envisager le pire dans la complexité technique.

Ces rattachements successifs sont lourds de sens. Lorsque les migrants font partie de la population prise dans le circuit du travail, de la santé, de l'action sociale, ils sont pris dans le circuit de la vie ensemble. Dès qu'on commence à les désigner comme un groupe qu'il faut intégrer, la question devient plus complexe car les migrants se retrouvent assignés à une identité malgré leur extrême diversité, et rapidement ciblés comme une population à risque qui peut devenir dangereuse. Le rattachement au ministère de l'Intérieur couronne l'évolution institutionnelle.

1 Sylvain Laurens, Une politisation feutrée. Les hauts fonctionnaires et l'immigration en France, Belin, 2008.

2 Bernard Friot, Les ministères sociaux et leurs services centraux, Revue Française des affaires sociales, n°1 janvier 1996, pp 141-171.

Informations recueillies par Martine et Jean-Claude Vernier
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