Accueil des mineurs étrangers isolés: entre suspicion et protection en demi-teinte

La France a développé une politique spécifique en matière d'accueil des exilés particuliers que sont les mineurs sans famille. Au fil de textes de plus en plus nombreux, elle a mis en place un dispositif mêlant protection et suspicion, qui interroge sur la manière dont elle les accueille et sur le respect très partiel de leurs droits fondamentaux.

Depuis quelques années, la question des enfants migrants occupe une place importante sur la scène internationale et nationale.

Selon le rapport annuel d’activité 2018 de la Mission mineurs non accompagnés (MMNA) du Ministère de la Justice publié en juin 2019, « 17 022 personnes déclarées mineurs non accompagnés entre le 1er janvier et le 31 décembre 2018 ont été portées à la connaissance de la cellule1 », alors qu’elles étaient « 14 908 du 1er janvier au 31 décembre 2017 », et « 8054 du 1er janvier au 31 décembre 2016 ». Le nombre de MNA intégrant les dispositifs de protection de l’enfance a triplé entre 2014 et 2017, la forte accélération entre 2016 et 2017 pouvant notamment s’expliquer par l’augmentation générale des flux migratoires, liée à la précarisation croissante des pays en voie de développement, aux changements climatiques, aux nombreux conflits armés, etc.

Ces jeunes viennent en France chercher une protection face à une situation familiale, économique et/ou politique qui ne leur permet pas de se sentir protégés dans leur pays d’origine, ni de se projeter dans un avenir sécurisant. Une fois sur le territoire français, il n’est toutefois pas certain qu’ils parviennent à trouver cette sécurité, au vu du dispositif dérogatoire qui s’est peu à peu mis en place à leur égard et, surtout, au regard de la manière dont il est mis en œuvre.

Éducatrice spécialisée de formation et de profession, j’ai côtoyé des mineurs non accompagnés accueillis au sein du dispositif de la protection de l’enfance française. J’ai pu alors constater certaines atteintes aux droits fondamentaux, du début de leur accueil à l’obtention de leur majorité, tant dans les textes à appliquer que dans la pratique mise en œuvre quotidiennement sur le terrain.

Le dispositif de protection de l’enfance repose sur la règle suivante : en France, tout mineur en danger, quelle que soit sa nationalité, doit être protégé par les autorités.

Cette règle engendre des difficultés lorsque de jeunes étrangers présents sur le territoire français déclarent être mineurs et sans représentant légal, et demandent à ce titre la protection de l’État : nombre d’entre eux, au moment de leur arrivée en France, n’ont pas de documents d’état civil établissant leur date de naissance. Même en leur possession, leur minorité reste considérée comme hypothétique, car ces documents sont souvent issus d’administrations dont les systèmes de registres d’état civil diffèrent du système français, et sur lesquels pèse un fort soupçon de fraude, notamment du fait des réseaux mafieux présents dans les pays concernés.

La France a mis en place un dispositif propre à ces jeunes, afin d’établir leur situation de minorité et d’isolement et, le cas échéant, de leur offrir la protection qui leur est due, mission dévolue aux départements. Pour sa part, l’État finance en partie leur mise à l’abri initiale, durant laquelle leur situation est évaluée par les départements. Il est également en charge de piloter la répartition nationale de ceux d'entre eux auxquels sont accordées protection et mise à l'abri. Les départements doivent protéger ces mineurs à compter de leur entrée dans le dispositif de l’aide sociale à l’enfance et jusqu’à leur majorité. Dans les faits, cette protection connaît une mise en œuvre sujette à critiques, pour deux raisons principales : les départements ne peuvent couvrir l’ensemble des frais de mise à l’abri par les financements étatiques (notamment parce que les capacités d’accueil sont saturées, au vu du nombre accru de demandeurs), et il existe des disparités importantes de pratiques entre les départements.

Trois exemples sont révélateurs de ces difficultés de mise en œuvre.

En premier lieu, le processus visant à évaluer la situation d’un étranger se présentant comme étant mineur non accompagné, étape déterminante de son parcours dans la mesure où la reconnaissance de sa minorité et de son état d’isolement sur le territoire français doit lui permettre d’accéder au dispositif de la protection de l’enfance, manque d’assise et d’harmonisation. Selon un rapport de l'INED de 2018, « les conditions dans lesquelles les évaluations sont menées (compétences et statut des personnes en charge des évaluations, délais, conditions d’entretien, conditions d’interprétariat) sont peu favorables aux jeunes sans solution d’hébergement. Par ailleurs, les éléments évalués et l’absence de fondements objectifs des décisions d’admission des jeunes sont inappropriés. Pour les auteurs, l’évaluation des besoins de protection semble se transformer en une évaluation de la crédibilité et de la légitimité à bénéficier d’une prise en charge dans une période où le taux d’admission des MIE à l’ASE devient une variable d’ajustement pour les conseils départementaux ».

La question de l’évaluation a été abordée par le Comité des droits de l’enfant, organe qui contrôle le respect de la Convention internationale des droits de l’enfant par les États qui en sont signataires (ce qui est le cas de la France). Dans son observation générale n° 6, ce Comité a estimé que le « processus d’évaluation devrait être mené dans une atmosphère amicale et sûre par des professionnels qualifiés maîtrisant des techniques d’entretien adaptées à l’âge et au sexe de l’enfant ». Il ajoute que « certains éléments clefs devraient [...] figurer dans tous les programmes de formation, en particulier [...] la connaissance du pays d’origine de l’enfant séparé ou non accompagné, la maîtrise de techniques d’entretien adaptées, le développement et la psychologie de l’enfant, la conscience des différences culturelles et la communication interculturelle».

Le Comité des droits de l’enfant met ici l’accent sur deux points : le contexte dans lequel doit se dérouler l’évaluation, et l’indispensable formation des professionnels qui la mettent en œuvre, ces deux éléments requérant une application homogène sur le territoire national. À ce jour, les outils nationaux relatifs à la formation de ces professionnels sont peu nombreux et présentent des limites. Depuis 2016, une formation à destination des professionnels en charge de l’évaluation au sein des conseils départementaux est organisée, mais elle ne compte que deux sessions annuelles. Parallèlement, un guide de bonnes pratiques en matière d’évaluation de la minorité et de l’isolement des personnes se déclarant comme mineur(e)s et privées temporairement ou définitivement de la protection de leur famille a été publié en décembre 2019. Ce guide est toutefois récent et sa mise en application repose sur la bonne volonté des professionnels, et sur une diffusion appropriée dans les services concernés.

En deuxième lieu, les étrangers se présentant comme étant mineurs non accompagnés se voient confrontés à un obstacle de taille lorsque leur évaluation conclut à leur majorité et qu’ils déposent un recours visant à faire reconnaître leur situation de minorité et d’isolement : ils ne disposent d’aucune protection durant la phase de recours, contrairement aux demandeurs d’asile qui ont vu leur requête déboutée par l’OFPRA2, et qui saisissent la CNDA3. Certes, la comparaison est grossière, mais elle est manifeste de l’incohérence volontairement imposée aux potentiels mineurs non accompagnés, et elle permet d’envisager un schéma similaire afin d’assurer la protection de ces jeunes étrangers.

En troisième et dernier lieu, il arrive que des mineurs non accompagnés, reconnus comme tels et intégrés au dispositif de la protection de l’enfance durant plusieurs années, voient leur état civil remis en cause au moment où ils demandent la régularisation de leur situation administrative une fois la majorité atteinte, alors que ce même état civil leur avait permis d’être reconnus mineurs au moment de leur arrivée sur le territoire français. Il serait essentiel que les pouvoirs publics imposent l’absence de remise en cause d’un état civil validé durant la minorité, afin de permettre à de tels jeunes de poursuivre et consolider le processus d’intégration qu’ils ont mis tant d’années à construire.

Ainsi, l’État français et ses structures décentralisées que sont les conseils départementaux, ne respectent pas toujours, ou seulement en partie, les droits fondamentaux des mineurs non accompagnés présents sur leur territoire et des jeunes étrangers se présentant comme tels. Les exemples précités en sont de justes illustrations, et ils ouvrent la porte à des hypothèses favorables, qui permettraient, sans complexité excessive, d’assurer un meilleur respect de ces droits, comme l’énoncent eux-mêmes les textes nationaux.

En effet, comme l’a récemment affirmé la Mission mineurs non accompagnés du ministère de la Justice dans son rapport annuel d’activité 2019, « la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant [...] vise surtout à leur garantir les mêmes droits qu’à tout autre enfant présent sur le territoire, rappelant ainsi que les MNA relèvent bien de la protection de l’enfance ». […] « Les mineurs non accompagnés, mineurs étrangers, mineurs migrants sont des enfants comme les autres. Notre attention à leur égard ne doit pas être défaillante au risque de voir durablement ébranlés les principes et fondements de non-discrimination, et de droit à la dignité auxquels nos institutions sont attachées ».

Le système juridique dérogatoire actuel est fondé sur deux éléments principaux que les pouvoirs publics ne citent pas ouvertement, mais qui sont des réalités à reconnaître et à corriger.

D’une part, le dispositif de la protection de l’enfance, dans son ensemble, manque cruellement de moyens. D’autre part, un fort soupçon pèse sur les jeunes étrangers qui se déclarent mineurs, mais qui seraient en réalité des majeurs cherchant à profiter de ce dispositif. L’ensemble des acteurs de terrain rencontrés, travailleurs sociaux et société civile, est pourtant unanime pour affirmer que ce soupçon se fonde sur très peu de cas.

L'accueil de ces mineurs demeure un enjeu politique important sur le territoire national, face auquel certains conseils départementaux font le choix de ne pas accorder la priorité de leurs dépenses sociales. En effet, leur électorat n'apparaît pas toujours favorable à la protection de personnes de nationalité étrangère, quand bien même elles seraient mineures.

Tous ces éléments, directement ou non, contribuent aux atteintes portées aux droits fondamentaux de ces jeunes, qui se trouvent pénalisés par un système dont les pratiques les mettent à mal. Il ne peut être considéré que le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant, principe issu de la Convention internationale des droits de l’enfant, est totalement assuré.

Face à une telle situation, la défense des droits des mineurs non accompagnés étrangers repose principalement sur deux groupes d’acteurs.

D’une part, les institutions nationales que sont le Défenseur des droits, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), le Haut conseil de la santé publique (HCSP) et le Comité consultatif national d’éthique (CCNE), dénoncent régulièrement les atteintes aux droits émanant des pouvoirs publics. D’autre part, un tissu associatif s’est peu à peu mis en place sur le territoire, dans le cadre d’associations comme Médecins du Monde ou InfoMIE, ou sur la base de nombreuses initiatives militantes locales. Chacun de ces groupes œuvre sur le terrain et tente de faire évoluer les textes consacrés aux mineurs non accompagnés ainsi que leur mise en œuvre effective.

L’ensemble du parcours doit être repensé, harmonisé au niveau national et soutenu par de réels moyens humains et matériels. La France ne peut continuer à accueillir ses mineurs non accompagnés et les personnes se présentant comme tels par un système qui ne permet pas de respecter leurs droits fondamentaux, et qui repose principalement sur les épaules des travailleurs sociaux et des associations militantes.

Anne-Claire Belbézier

1 La « cellule » désigne la cellule nationale d’orientation et d’appui à la décision judiciaire, organe qui dépend du Ministère de la Justice, et qui est informé dès qu’un jeune est reconnu mineur non accompagné, afin de proposer son orientation dans un des départements métropolitains.

2OFPRA : Office français de protection des réfugiés et apatrides.

3CNDA : Cour nationale du droit d'asile.

 

Informations recueillies par Martine et Jean-Claude Vernier
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