« Plus on rapproche l’enquêteur de l’enquêté, plus on a de problèmes d’indépendance »

Dans un contexte de hausse des homicides policiers et de la délinquance policière, Flagrant déni a publié des données inédites : à mesure que le nombre d’affaires de violences policières augmente, le nombre d’enquêteurs de l’Inspection générale de la police nationale (IGPN), lui, diminue. Conséquence : depuis bientôt dix ans, il est de plus en plus difficile de retrouver les policiers auteurs de violence. Flagrant déni a sollicité le professeur de droit pénal Olivier Cahn pour un éclairage politique et juridique sur l’accroissement de l’impunité policière. Il est professeur de droit pénal à Nanterre, chercheur au Centre de droit pénal et de criminologie (CDPC) (EA 3982) et chercheur associé au Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP) (UMR 8183).

Depuis son rapport d’activités 2020, l’IGPN affirme ne traiter qu’environ 10% des affaires judiciaires (pénales) impliquant des policiers, et il semble que cette part tend à baisser. De manière générale, quelles implications entraînent ce fait sur le plan procédural ?

Dans le traitement de ces dossiers, je pense qu’on constate une grande disparité. Il me semble que, exception faite de quelques dossiers exceptionnels, seuls les 10 % d’affaires traitées par l’IGPN sont menées convenablement sur le plan procédural. Par contre, 90 % des affaires sont traitées au niveau local. Si les enquêteurs appartiennent à la même circonscription de sécurité publique que les policiers mis en cause, il s’agit bel et bien de collègues au sens le plus strict du terme, et il est évident que les enquêtes ne pourront être impartiales. Ça fonctionne d’ailleurs dans les deux sens : soit le policier mis en cause va bénéficier de protections, soit au contraire, s’il est mal vu de sa hiérarchie ou de ses collègues, il risque d’être plus sévèrement traité. Dans tous les cas, l’indépendance et l’impartialité ne peuvent être garanties.

Une part importante des enquêtes incombe à des « cellules déontologie » départementales, placées sous la tutelle hiérarchique des directions départementale ou interdépartementale de la police nationale (DD/DIPN). Que peut-on en déduire sur le plan des garanties procédurales ?

S’agissant de ces services, qui ne présentent pas de garanties d’indépendance satisfaisantes au regard des exigences légales, particulièrement celles formulées par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), la qualité des enquêtes va dépendre du niveau déontologique des agents qui en seront chargés. Pour prendre un terme juridique, c’est un traitement intuitu personae, ce qui ne va pas sans poser de problèmes car le traitement va être aléatoire selon la personnalité, le niveau d’exigence déontologique que s’imposera l’agent en charge de l’enquête. Et on peut malheureusement supposer que s’agissant d’agents placés dans des services peu dotés de moyens, et chargés d’affaires particulièrement surveillées par la hiérarchie, ils ne vont pas être enclins à se montrer particulièrement zélés.

Ce sont donc les mêmes policiers qui localement vont faire l’enquête, remonter les dossiers au procureur, dans lesquels en général il y aura trois feuillets, aucune audition de la victime, une audition du policier mis en cause qui aura eu lieu une semaine après les faits, dans lesquels on trouve des déclarations au cordeau avec celles des autres policiers de l’équipage qui auront eu tout le temps pour se coordonner. C’est malheureusement ce que l’on observe régulièrement dans ces dossiers.

Plus on éloigne la direction et le traitement de ces affaires du terrain policier au sein duquel se sont déroulés les faits querellés, plus on gagne en indépendance et en impartialité. Inversement, plus on rapproche l’enquêteur de l’enquêté, et plus on va avoir des problèmes d’indépendance. C’est exactement ce qui se passe avec ces 90 % des enquêtes et notamment celles traitées par les cellules déontologiques.

Une part des enquêtes non traitées par l’IGPN incombe aux antennes locales de police judiciaire (PJ). Vous avez écrit sur la réforme de la police intervenue début 2024. Quel impact cette réforme risque-t-elle d’avoir sur les enquêtes de police des polices ?

Placer les enquêteurs sous la tutelle du ministère de la Justice, et non celle de l’Intérieur, est une revendication de certains enquêteurs de la police judiciaire de « droit commun », notamment pour assurer plus d’indépendance des enquêtes économiques et financières. Mais il faut bien comprendre que pour l’instant, c’est une revendication minoritaire dans les rangs des Pjistes, car dans le dialogue social actuel avec le ministère de l’Intérieur, ils obtiennent beaucoup d’avancées. Ils ont bien compris que dans un régime politique qui s’appuie énormément sur le maintien de l’ordre, ils sont en position de force, d’autant que la police est parvenue, depuis quelques années, à convaincre les gouvernants qu’ils ne tenaient que grâce à son soutien et qu’il ne fallait pas mécontenter la base.

La réforme de 2023, qui a placé la police judiciaire sous la tutelle de DD/DIPN, a été soutenue principalement par deux corps. Les préfets, et les commissaires, dont les syndicats sont restés discrets. Cette réforme referme une parenthèse ouverte depuis Clémenceau et Hennion, avec la création des Brigades du Tigre, quand instruction avait été donnée aux préfets de ne pas se mêler de police judiciaire. La réforme de 2023 renforce le contrôle des préfets et celui des DD/DIPN sur les effectifs de PJ. Évidemment les DD/DIPN, qui sont quasiment tous issus de la sécurité publique, qui sont en charge de répartir les effectifs au sein de leur circonscription, ne vont pas considérer que les affaires de police des polices sont une priorité.

Dans sa réaction à la publication de notre rapport, le patron de l’IGPN a rappelé que les enquêtes judiciaires sont sous le contrôle de l’autorité judiciaire et en particulier des procureurs de la République. Cela suffit-il à garantir l’impartialité des investigations ?

D’abord, dans certaines villes, j’ai eu connaissance du fait que les procureurs de la République en personne se réservent les affaires dans lesquelles sont mis en cause des policiers (ou dans les plus grosses juridictions, elles sont confiées à un magistrat spécialement désigné par le procureur, ce qui revient au même). Les magistrats du parquet « de base » (vice-procureurs, substituts) ont pour consigne de ne pas traiter ces dossiers et de les laisser à leur chef, le procureur lui-même. Cette pratique ne pose pas de problème a priori. Mais du coup, c’est encore un traitement « intuitu personae » : il va y avoir un gros aléa de traitement selon la personnalité, les convictions du magistrat en charge de ces dossiers et les exigences auxquelles il est soumis par sa hiérarchie. De même, lorsque pour une raison ou pour une autre – la qualification criminelle des faits, par exemple, l’affaire est confiée à un juge d’instruction, on peut constater que dans la plupart des cas, ce ne seront pas des magistrats trop mal disposés à l’égard des forces de l’ordre et que les affaires seront souvent traitées avec pusillanimité – comme l’a, par exemple, montré l’affaire du maintien de l’ordre de la place Bellecour, à Lyon, en 2010, qui a valu récemment à la France une condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme, alors qu’après plus de 10 ans de procédure, ni les juridictions lyonnaises, ni la chambre criminelle de la Cour de cassation n’avaient trouvé à redire à une garde à vue à ciel ouvert de plusieurs centaines de personnes, qui n’avaient commis aucune infraction, hors de tout cadre légal.

Par ailleurs, les qualifications choisies par les procureurs sont souvent minorées pour leur éviter d’avoir à ouvrir une information judiciaire, ou certaines règles de droit sont écartées au bénéfice des policiers – comme le rappelle le récent film de D. Moll, Dossier 137, dans lequel, de manière très réaliste, une enquête est classée faute d’identification du policier auteur du tir, alors que depuis le milieu des années 1970, la Cour de cassation considère que tous les participants à une scène de violences unique doivent être considérés comme co-auteurs. Et s’ils sont obligés de nommer un juge d’instruction, ils vont avoir tendance à choisir ce magistrat parmi ceux connus au sein de la juridiction pour être les moins enclins à poursuivre des policiers. C’est une pratique que j’ai eu plusieurs fois l’occasion de constater.

Le problème de fond des parquets dans le traitement de ces affaires, et là je m’appuie sur les travaux de Christian Mouhanna, c’est qu’ils sont totalement dépendants de la police pour mener à bien leur travail et satisfaire aux exigences statistiques que leur impose la Chancellerie. C’est notamment la conséquence du traitement en temps réel des affaires pénales, qui tend à affaiblir le pouvoir des parquets et à renforcer celui des enquêteurs. Les policiers ont des moyens de pression considérables sur les parquets, ils peuvent littéralement les empêcher de travailler. Donc, quand les procureurs traitent des affaires impliquant des policiers, ils ne peuvent pas véritablement se permettre de se les mettre à dos. Et il faut garder en tête que le niveau de dépendance des procureurs vis à vis des forces de police est plus fort dans les plus petites villes.

Certes, le Code de procédure pénale prévoit que le procureur contrôle les enquêtes judiciaires. Mais en pratique, le parquet donne quelques grandes lignes dans la conduite des enquêtes, et ensuite les officiers de police judiciaire (OPJ) n’ont pas besoin que les procureurs leur tiennent la main pour mener leurs investigations. Ils sont assez libres. L’argument selon lequel les polices des polices, et notamment les cellules déontologie, pousseraient plus leurs enquêtes si le parquet le leur demandait, est vrai en théorie, mais en pratique ce n’est pas un argument convaincant.

En cas de poursuites croisées, quand la victime de violences policières est poursuivie pour outrages ou rébellion par exemple, on constate souvent des choix procéduraux dissemblables dans chacune des enquêtes. Comment l’analysez-vous ?

Dans les dossiers impliquant la police, les enquêtes sont très protectrices des droits des mis en cause, qu’il s’agisse de la présomption d’innocence ou des droits de la défense. C’est une très bonne chose. Le problème, c’est que l’immense majorité des affaires pénales ne suit pas les mêmes règles. Il y a une rupture d’égalité dans le traitement des affaires, et cela se vérifie encore plus en cas de poursuites croisées, par exemple quand il y a une plainte d’une victime de violences policière et une procédure pour rébellion. Selon l’article 6 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse », mais ce n’est pas ce qui se passe quand les mis en cause sont des policiers. Le législateur a entériné cette rupture d’égalité en prévoyant des peines plus sévères pour les violences subies par les policiers que pour celles perpétrées par des personnes dépositaires de l’autorité publique. On peut d’ailleurs faire le parallèle, s’agissant de la bienveillance de la justice et du respect des garanties procédurales, avec les affaires impliquant des personnalités politiques ou des grands capitaines d’industrie.

En France, nous avons dorénavant trois types de procédures pénales. Il y a celle pour les terroristes ou les « très méchants » (le haut du spectre de la criminalité organisée), contre lesquelles la justice est drastique. Il y a celle pour le « tout venant », qui est expéditive, avec le traitement en temps réel et les comparutions immédiates qui sont devenues la règle. Et il y a celle appliquée aux privilégiés et aux policiers et gendarmes, qui est satisfaisante sur le plan des droits de la défense. Tout le monde devrait être traité comme les mis en cause dans les affaires de violences policières !

Dans le système britannique, le policier mis en cause dans une affaire pénale est suspendu de ses fonctions (éventuellement avec maintien du salaire). A la fin de l’enquête, il est bien sûr réintégré s’il est mis hors de cause. En France un tel système est inenvisageable car, pour les syndicats de police majoritaires, il n’est ni envisageable, ni admissible qu’un policier puisse être considéré comme un délinquant.

Les données statistiques de la Chancellerie, publiées dans notre rapport, montrent une baisse du taux d’élucidation dans les affaires de violences par personnes dépositaires de l’autorité publique (PDAP). Comment l’analysez-vous ?

Je vois à la baisse constatée du taux d’élucidation des affaires de violences par PDAP plusieurs hypothèses, qui probablement pour certaines se combinent, et qui mériteraient d’être étudiées pour mesurer leur incidence respective. Il faudrait, d’abord, vérifier si la baisse concerne toutes forces de sécurité intérieure ou seulement certaines d’entre elles.

Il me semble possible de distinguer des hypothèses politiques d’abord.

Premièrement, en contrepartie de la mise en œuvre de politiques de durcissement des interventions des forces de l’ordre – en sécurité publique par l’accroissement de la politique du chiffre et en maintien de l’ordre par les stratégies de contact impliquant des unités mobiles; mais aussi en conséquence de la réforme de l’usage des armes par les agents par la loi de février 2017 -, les syndicats de police exigent du politique un soutien affirmé et de légitimation de l’action dans la mise en œuvre de ces politiques. C’est, par exemple, ce qui s’est exprimé dans la négation de l’existence de violences policières au moment du mouvement des gilets jaunes ou dans l’intervention publique de F. Veaux, DGPN, L. Nunes, Préfet de police de Paris et G. Darmanin, ministre de l’intérieur, après le placement en détention provisoire du policier auteur du tir létal sur Nahel;

Deuxièmement, dès avant la réforme de 2023, mais a fortiori depuis la réforme de la police judiciaire, les affaires de violences policières ne sont clairement pas prioritaires au sein des services de police judiciaire locaux (qui traitent 90% des affaires). Évidemment, la réforme de 2023 a accru les difficultés structurelles de disponibilité des moyens humains et matériels sur les enquêtes de police judiciaire considérées comme non prioritaires par les DD/DIPN.

Troisièmement, la mise en place éventuelle par le ministère de l’intérieur de cellules de gestion de crise et de communication pour répondre aux affaires de violences policières, qui systématiquement, contestent les faits, dégradent la victime (éventuellement par d’opportunes fuites sur les antécédents judiciaires – soit des fichiers de police ) rend les enquêtes complexes et sensibles, ce qui, dans une situation de tension sur les ressources humaines et matérielles, tend mécaniquement à écarter ces dossiers des priorités – déjà faible eu égard à l’esprit de corps qui prévaut au sein de la police et qui prétend – sans le démontrer – que « le linge sale doit être lavé en famille ».

Quatrièmement, la pratique des parquets consistant à ne jamais faire application de certains moyens répressifs efficaces en matière de violences policières. Par exemple, la jurisprudence permettant de retenir la responsabilité de l’ensemble des participants pour l’ensemble des conséquences dommageables d’une action violente collective lorsque les auteurs des actes particuliers de violence parmi eux n’ont pu être identifiés.

Pour des faits de violence, un policier a deux fois plus de chances d’échapper à la justice qu’un autre justiciable. Toujours face à cette constatation de baisse du niveau d’élucidation dans les affaires de violences policières, quels autres types d’hypothèses formulez-vous ? 

Je les qualifierais de « fonctionnelles » :

Premièrement, la multiplication des situations dans lesquelles les agents opèrent visage dissimulé par des cagoules, particulièrement dans les types d’intervention dans lesquelles l’usage de la force est habituel, voire consubstantiel (par ex. Les BRAV-M).

Deuxièmement, le refus persistant de nombreux agents de se soumettre aux consignes ministérielles et injonctions judiciaires (voir la décision rendue par le Conseil d’État) de port du numéro référentiel des identités et de l'organisation (RIO) visible et apparent, renforcé par le refus du ministère de l’intérieur de donner à ce numéro une taille permettant de le rendre clair et l’absence de sanction disciplinaire en pratique de cette indiscipline.

Troisièmement, la modification de la loi sur les caméras individuelles, permettant aux agents de visionner le contenu des images avant de les remettre aux enquêteurs, qui s’ajoute au fait que le déclenchement desdites caméras et soumis à l’arbitraire des agents qui les portent et n’est pas obligatoire lors de toute interaction avec le public.

Quatrièmement, l’absence de sanction disciplinaire des « fautes » commises durant l’enquête (défaut de réquisition/exploitation des images de vidéosurveillance, défaut d’audition des témoins, par exemple).

Cinquièmement, le caractère très exceptionnel des sanctions disciplinaires infligées en cas de dérive de l’esprit de corps (faux en écriture public par la rédaction de faux procès verbal (PV), faux témoignages ou témoignages sciemment erronés).

La combinaison de certaines de ces hypothèses conduit certainement les agents témoins des violences de leur collègue à considérer que le risque pour leur carrière est moindre à ne pas coopérer à l’action de la justice qu’à s’y impliquer.

Selon vous, quelle réforme des polices des polices (au sens pénal du terme) permettrait de répondre aux exigences de la CEDH en matière d’enquête effective ?

Pour respecter les principes de l’enquête effective imposés par la CEDH, je vois deux solutions. La première, c’est celle des procédures croisées, c’est à dire de confier les enquêtes sur les policiers à la gendarmerie, et vice versa. Intellectuellement, il s’agirait d’une solution satisfaisante. Mais depuis 2008, la gendarmerie est placée sous la tutelle fonctionnelle du ministère de l’Intérieur, et une telle solution aurait pour effet d’aggraver encore les tensions et la concurrence entre les deux forces de police, que la soumission fonctionnelle à la même autorité, celle du ministère de l’intérieur, n’est jamais parvenue à résorber. Il me semble donc qu’une telle solution générerait des niveaux de tension ingérables.

La seconde, c’est d’enlever la tutelle du ministère de l’Intérieur sur les enquêteurs de police des polices, et donc de les placer sous la tutelle du ministère de la Justice.

Dans ce domaine, malheureusement, je crois qu’on ne peut que chercher la moins pire des solutions, et qu’on ne trouvera pas de solution idéale. Les obstacles pratiques sont nombreux. Ce pourrait être d’ailleurs le rôle d’une enquête parlementaire que d’explorer des solutions en auditionnant les praticiens et experts. En Grande-Bretagne par exemple, le système de l’independent office for police conduct (IOPC) a été mis en cause parce que, certes les enquêteurs sont indépendants, non issus des rangs de la police, mais il est apparu qu’ils n’avaient pas les données culturelles pour analyser les comportements policiers. Pour bien mener ces enquêtes, il faut une capacité à appréhender la pertinence des actes de police et des gestes accomplis par les mis en cause dans une situation donnée, ce qui ne s’acquière pas parfaitement par la seule théorie. Des policiers et gendarmes, formés comme tels, mais détachés de la tutelle du ministère de l’Intérieur et placés sous l’autorité du ministère de la Justice, répondraient peut-être mieux à cette problématique. Mais ce ne serait pas simple en pratique : le ministère de l’Intérieur aura des leviers pour dissuader les bons enquêteurs de rejoindre ce type de services.

Ce qui est sûr, c’est qu’on ne perdrait rien à multiplier l’effectif de l’IGPN par dix, ce qui serait déjà une bonne solution. C’est une grande tradition du ministère de l’Intérieur : si vous ne voulez pas qu’une chose fonctionne, vous ne lui accordez pas beaucoup d’effectifs. Il n’y a qu’à regarder les effectifs de PJ spécialisés sur la criminalité économique et financière pour comprendre, par exemple, que ce n’est pas une priorité !

La rédaction de Flagrant Déni

Entretien à retrouver sur le site de Flagrant Déni.

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