Le Parlement européen est-il un vrai parlement?

Les Français se font une idée républicaine du parlement. Pour eux, le parlement est le siège de la souveraineté. Il les représente et il adopte les lois. Certes, il ne les propose pas toutes, c’est généralement le gouvernement qui s’en charge, mais le système fait d’ordinaire concorder les orientations politiques du gouvernement et du parlement,

Les Français se font une idée républicaine du parlement. Pour eux, le parlement est le siège de la souveraineté. Il les représente et il adopte les lois. Certes, il ne les propose pas toutes, c’est généralement le gouvernement qui s’en charge, mais le système fait d’ordinaire concorder les orientations politiques du gouvernement et du parlement, de sorte que ce sur quoi le parlement est invité à se prononcer n’est pas fondamentalement différent de ce qu’il aurait probablement proposé lui-même. Du point de vue le plus important, celui des valeurs, l’intérêt d’un tel parlement tient à ce que non seulement il fonctionne selon la loi de la majorité, mais que ce qu’a décidé la majorité prime, dans la plupart des cas, sur les préférences des minorités influentes – lobbies, organes techniques ou juridictionnels –, qui ont naturellement tendance à s’estimer plus légitimes que le peuple, et donc à lui dicter ce qu’il doit faire.

Du point de vue du peuple, la loi de la majorité a un double avantage.  D’abord, elle permet à la plus grande partie d’un peuple de décider lui-même de son avenir, sans qu’il soit façonné par des puissances religieuses, idéologiques, financières ou militaires, qu’elles soient nationales, extérieures ou transnationales. Même si telles puissances ont toujours un impact sur le droit, le mécanisme de la majorité et de la souveraineté de la loi fait qu’il est presque toujours possible de s’y opposer et donc de le limiter. Ensuite, du point de vue de la justice, la loi de la majorité permet en pratique la défense des plus pauvres et des plus faibles, tant il est vrai depuis Aristote que dans toute société, on trouve une petite minorité de personnes riches et puissantes, qui invoquent l’équivalence objective et officielle du droit et de la puissance, et une très grande majorité de personnes faibles et pauvres, qui n’ont pour elles que l’affirmation que le droit, pour être obligatoire, doit être juste.

Elément indispensable à un régime républicain, le Parlement conçu comme le garant de l’application de la loi du grand nombre est à ce point à la source des progrès sociaux qu’a connu l’Europe, en même temps qu’à l’origine de la fierté naturelle qu’il y a à choisir soi-même son destin, qu’on comprend aisément que les Français et plus largement les Européens soient attachés à cette idée républicaine du parlement. Et on comprend en conséquence qu’ils aient tendance à plaquer cette conception du parlement ou de l’assemblée sur toute institution qu’on leur désigne comme tel.

Bien qu’il ne soit pas critiquable, un tel réflexe est trompeur. L’Assemblée générale des Nations Unies, par exemple, ne correspond en rien à un parlement de ce type : elle n’est pas composée de représentants des peuples, et les représentants des Etats qui y siègent ne sont pas élus. De même, les parlements d’ancien régime étaient composés de membres de la noblesse de robe, et ils remplissaient des fonctions de conseil et des fonctions juridictionnelles. Ce n’était donc pas des parlements au sens républicain du terme. Enfin, dans un genre encore différent, l’assemblée populaire suprême de Corée du nord n’est pas non plus un parlement au sens « républicain » du terme. Elle est certes formellement composée de représentants du peuple nord-coréen et découpée en partis divers, elle organise des débats, des votes, et toutes les lois transitent par elle. Mais dans son cas, personne n’est dupe : les partis sont en vérité tous d’accord sur la ligne à suivre, et le parlement n’a pas véritablement le pouvoir de proposer ses propres lois, ou de refuser l’adoption de celles qui lui déplaisent. A cet égard, il ne viendrait à l’esprit de personne de comparer l’assemblée populaire suprême avec le Parlement européen. Au sein de ce dernier en effet, il y a de vrais représentants élus et ils débattent vraiment.

Toutefois, les différences réelles s’arrêtent là : le Parlement européen n’a le pouvoir juridique, ni de proposer des règlements ou des directives (les principales règles de l’Union), ni de les adopter seul. C’est la Commission – un organe non-élu, chargé d’imposer coûte que coûte des traités conclus antérieurement entre les seuls exécutifs des Etats membres – qui propose tous les textes, et leur adoption ne peut se faire, dans pratiquement tous les cas, qu’avec l’aval d’un Conseil composé des représentants des 28 Etats. Que peut alors faire le Parlement s’il ne peut ni proposer ni adopter lui-même les textes ? Bloquer leur adoption ? Dans la plupart des cas, même pas ! Savez-vous que, sur mille projets de texte proposés par la Commission dans le cadre de la procédure législative ordinaire – la principale, dans le cadre du Traité de Lisbonne –, seuls trois ont pu être définitivement rejetés ?[1] Nos députés, si agités et divisés d’ordinaire, si frondeurs et débatteurs dans les ordres nationaux, seraient-ils soudainement devenus moutons ? Ou bien ont-ils été progressivement hypnotisés par la Commission, afin qu'ils approuvent tous ses projets ?

Non, bien sûr ! Mais ils n’ont tout simplement pas les moyens de s’opposer suffisamment à elle. Ils peuvent nuancer les projets de la Commission en déposant des amendements (dans 80 ou 90% des cas, sur la base des pressions de groupes privés défendant leurs propres intérêts, mais c’est une autre question…), et lorsqu’ils ne remettent pas la logique générale du texte en cause, ces amendements sont souvent acceptés. Mais nos députés n’ont que ce pouvoir de nuance. Même leur pouvoir de blocage est extrêmement limité.

On pourrait le montrer par de multiples exemples. Dans l'actualité récente, le plus évident est le cadre pluriannuel 2014-2020. Il a en effet été adopté par une immense majorité du Parlement européen (seuls les Verts et la gauche radicale ont voté contre), alors que pratiquement tous les partis politiques présents admettaient que ce plan budgétaire était défectueux, insuffisant, mal ficelé, etc. Simplement, le Parlement n’avait pas, en pratique, de moyens de pression suffisants pour modifier sérieusement le projet dogmatique qui lui était soumis.

Mais il est une chose que les juristes ont le devoir de rappeler (ou d’apprendre) aux médias et aux citoyens, et sur laquelle on aimerait davantage les entendre. C’est que, d’une manière générale, les modalités mêmes de la procédure législative ordinaire ne permettent pas sérieusement au Parlement d’empêcher les projets de la Commission d’aboutir. Il faudrait en parler longtemps, mais deux points peuvent être évoqués, qui révèlent combien les procédures sont établies pour assurer la primauté du programme économique, social et monétaire inscrit dans les traités, sur la majorité des représentants des peuples. (on excepte ici ce scandale évident selon lequel c'est un organe dépourvu de légitimité qui propose les textes). D’abord, dans le cas où une proposition de rejet pur et simple d’un projet de la Commission est adoptée par le Parlement, la Commission peut refuser de retirer sa proposition et renvoyer le projet au parlement en lui demandant de céder. De manière manifeste, cet aspect de la procédure s’explique par le souhait que la Commission puisse imposer son projet aux représentants des peuples européens, ou au moins forcer leur résistance. La seule justification qu’on puisse imaginer à cet avantage stratégique de la Commission est la nécessité éprouvée par nos gentils gouvernements de nous imposer une fois pour toute, donc pour plusieurs décennies, un projet économique, social et monétaire qu’ils estiment hors de tout soupçon. L’auréole de la « compétence technique » dont les gouvernements couronnent la Commission n’est donc qu’une manière d’imposer aux peuples un programme politique que leurs représentants refusent expressément.

Dans le même sens, lorsque le Parlement a l’audace de déposer des amendements se séparant trop de l’idéologie de la Commission, donc si le texte amendé adopté par le parlement est désapprouvé par la Commission, le Conseil – dont l’aval est nécessaire pour que l’acte soit adopté – ne peut statuer qu’à l’unanimité (a. 293 TFUE). On se doute que l’exigence d’un accord de 28 Etats très différents sur un sujet suffisamment polémique pour opposer la Commission et la majorité du Parlement, est très difficile, pour ne pas dire improbable. La conséquence en est que l’adoption d’un texte déplaisant vraiment à la Commission est à peu près impossible aux députés européens et aux membres du Conseil, sans même parler d’un texte qui s’éloignerait des choix des traités eux-mêmes. On est là dans une logique, non seulement différente, mais même opposée à celle d’un régime républicain – a fortiori d’un régime démocratique – où c’est la majorité des représentants, purement et simplement, qui décide. Certes, un régime libéral autoriseque des organes techniques ou juridictionnels tempèrent les ardeurs des majorités, mais un régime où ce sont de tels organes qui font la loi, vaguement tempérée par les desiderata du peuple, n’est pas une république ou une démocratie, mais une technocratie et plus généralement une oligarchie.

            Le problème posé ici en termes institutionnels et procéduraux a sa source dans un aspect des traités qui est généralement dissimulé. Deux défauts de ceux-ci sont célèbres : le premier est qu’ils ont été adoptés, non seulement sans, mais contre la volonté populaire la plus probable (environ 70% des Européens interrogés souhaitaient que le traité de Lisbonne soit soumis à des référendums, la seule population interrogée l’avait initialement rejeté, et la moitié des référendums sur le traité précédent – portant constitution pour l’Europe – étaient négatifs) ; le deuxième défaut est que le système institutionnel établi par ces traités ne répond pas, on vient de le rappeler, aux exigences d’un régime républicain. Mais le troisième défaut des traités est en quelque sorte plus important parce qu’il donne son sens aux deux autres. En effet, ces traités contiennent tout un programme économique, social et monétaire dont la détermination devrait varier avec le temps et, en démocratie, avec les aspirations des peuples. Mais, précisément, c’est pour imposer ce programme politique aux peuples européens malgré leur désaccord, et pour continuer à le faire dans les décennies à venir que nos gouvernants ont refusé de soumettre le traité de Lisbonne à leur jugement, et qu’ils refusent au Parlement ou à une Commission élue la direction de la politique européenne. Or, même si les peuples européens paraissent dangereusement s’habituer au remplacement d’un régime républicain par un régime oligarchique, donc à la partie institutionnelle des traités, ils rejettent massivement – en partie voire en tout – les traités dans leur partie substantielle, c’est-à-dire leurs principes de politique économique, sociale et monétaire. Et rien n’est plus naturel. Parce qu’aucune situation de fait ne perdure éternellement, et parce que l’homme n’est pas infaillible – fût-il qualifié de Père fondateur –, tout projet de ce type doit varier avec le temps et, en démocratie, avec les aspirations des peuples (et donc de leurs représentants).

La conclusion à tirer de tout cela est qu’une révision des traités est indispensable et qu’il faut le rappeler jusqu’à ce qu’elle ait lieu. Il faut le maintenir et maintenir qu’étant donné la structure institutionnelle actuelle de l’Union européenne, ceux qui font mine de s’étonner du peu de participation des peuples aux élections européennes, ou du contenu de leur vote, tout en se disant défavorable à une révision des traités, sont d’une hypocrisie écœurante. Seule une révision de ces traités validée par référendum entre les Etats qui le souhaitent (probablement en dépit des exigences de l’article 48 TUE) peut transformer le Parlement européen en un organe capable de traduire les aspirations populaires, et faire sortir l’Union européenne de la technocratie. Pour tous ceux qui se prétendent à la fois républicains et pro-européens, une telle révision, à la fois substantielle et institutionnelle, doit être menée.

 

Florian Couveinhes Matsumoto

 


[1] Sept propositions ont été rejetées, mais quatre d’entre elles ont finalement été adoptées sur la base d’une nouvelle proposition de la Commission. Voir : J.-M. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, Paris, Dalloz, coll. Cours Dalloz, 2012, 7ème éd.,p. 439 §697.

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