Les problèmes du CETA? Il est temps de "démocratiser" les traités!

Les difficultés récentes relatives à la signature de l’AECG (ou CETA), et les difficultés à venir concernant sa ratification sont l'occasion ou jamais de se saisir de la question de la démocratisation des négociations et de la ratification des traités.

 

 

Il y a deux manières de réagir aux difficultés récentes relatives à la signature de l’AECG (ou CETA), et aux difficultés à venir concernant sa ratification : la première est habituelle dans le monde politique depuis trois décennies, mais elle est fondamentalement autoritaire et irresponsable ; la seconde quant à elle, est audacieuse, mais elle est surtout innovante, créatrice, et elle a l’intérêt insigne de faire repartir le feu presque éteint de l’Occident, le feu sacré qui l’a tant animé pendant deux siècles : son idéal démocratique.

 

Les risques du refus politique croissant des aspirations démocratiques

 

Si la voie démocratique n’est pas choisie, une voie constructive à long terme, tout le monde sait comment les choses se passer : dans une optique autocratique contraire au principe de subsidiarité, les élites européennes – qui se trouvent dans les institutions de l’Union mais aussi un peu partout en Europe, et chez les hommes politiques comme chez les universitaires ou dans les salles de rédaction – vont expliquer que la position des parlements nationaux est nécessairement de moindre valeur que celle du Parlement européen, que ces assemblées sont désespérément trop au contact des peuples et trop dépendants de leurs votes. Au bout du compte, elles doivent être bâillonnées parce que leur opinion est celle d’une majorité des populations européennes (voir par exemple la consultation menée par la Commission européenne sur le traité transatlantique, et dont les résultats en juillet 2014 étaient négatifs à 97%). Bref, il faut privilégier la seule voix du Parlement européen, parce que celle-ci est fort heureusement en décalage, cette fois, avec ce que souhaitent manifestement les populations !

Mais la question n’est pas tellement la guerre des parlements qui est a été soigneusement préparée, au détriment des peuples plutôt qu’à leur demande. Elle n’est pas non plus de savoir comment les populations belges, et plus généralement européennes vont être, et en fait sont déjà taxées d’idiotes et de réactionnaires. Elle n’est pas de savoir quelle bizarrerie juridique la Commission va sortir de son chapeau, pour parvenir à imposer coûte que coûte l’AECG, provisoirement ou définitivement, à des populations et des parlements qui le désapprouvent. A vrai dire, la question n’est même pas de savoir si la Commission et sa complice la Cour de Luxembourg parviendront effectivement, dans les mois à venir, à forcer les gouvernements (voir par exemple la page 3 du Briefing de janvier 2016 du Parlement européen), les parlements (voir par exemple le courrier en date du 25 juin 2014, adressé au commissaire au commerce extérieur de l’époque, Karel de Gucht, et signé par les présidents des commissions des Affaires étrangères et européennes de vingt-et-un parlements provenant de dix-sept Etats membres, ou encore la page 52 du 23ème rapport semestriel sur les procédures et pratiques de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires) et les populations européennes qui s’y sont tous opposés, à accepter d’une manière générale que les méga-accords de déréglementation du commerce conclus par la Commission soient des accords exclusivement européens et non mixtes (donc nécessitant une ratification au niveau national).

Dans la vie réelle, le plus important est le résultat probable que cette position politique autoritaire et méprisante aura sur les populations, qui sont décidément l’acteur le plus oublié dans ces affaires. En effet, les élites européanistes ont déjà commencé à dérouler le type d’argumentation oligarchique qu’elles avancent depuis les origines des organisations européennes, et plus encore depuis le milieu des années 1980. Elles interprètent en effet le désaccord de longue date des parlements wallons avec la Commission comme signifiant, tout comme le Brexit, que « le problème de l’Union européenne est trop de démocratie plutôt que pas assez » (un chroniqueur du Wall Street Journal Simon Nixon), ou qu’il est « problématique » que la « politique communautaire » soit faite par « [d]es politiciens » (Sébastien Jean, directeur du Centre d’études prospectives et d'informations internationales) plutôt que par des techniciens sans légitimité et des lobbies. Sur la base de ce diagnostic clairvoyant, il est certain que les divers prescripteurs de règles et d’opinions vont demander, sans aucun souci de toutes les oppositions populaires, associatives, syndicales ou parlementaires à l’AECG et autres accords du même genre, que toutes les décisions en matière de politique commerciale (mais en fait, globale) extérieure soient prises exclusivement par des institutions européennes de plus en plus délégitimées, quoique formellement de plus en plus puissantes. Et quelle est la réaction populaire la plus probable à cet énième choix antidémocratique, à cet énième mépris de classe ? Incontestablement, une nouvelle montée en puissance des mouvements anti-européens (qu’on pense seulement aux prochaines élections françaises ou allemandes), et une multiplication des propositions de référendums sur la sortie de l’Union européenne. Seul un homme en complète privation sensorielle peut aujourd’hui prétendre ne pas être averti du fait que la réaction politico-institutionnelle stérile et habituelle est en train d’entraîner ou d’accélérer la réaction populaire et politique évoquée, et qu’elle le fera d’une manière que personne ne souhaite, tant ses conséquences à long mais même à moyen terme sont difficilement prévisibles, et en partie inquiétantes.

 

Démocratiser la négociation et la ratification des traités : un besoin pressant

 

Que faire, alors ? Pour ce qui est des principes, la réponse est extrêmement simple : se saisir du problème de la ratification de l’AECG pour proposer de réviser en profondeur les modes habituels de négociation, d’adoption et de ratification des traités, tant au niveau national qu’au niveau européen. Elaborés quand les traités étaient peu nombreux, peu influents (non-applicables directement par les juges nationaux notamment), et surtout quand ils régissaient essentiellement les relations entre Etats et non les relations entre personnes privés et entre Etats et personnes privées, les modes habituels de négocier, adopter et ratifier les traités sont caractérisés, non seulement par leur absence de publicité (opacité), mais encore par le fait que des organes exécutifs généralement non-élus et au contact de multiples groupes de pression, ont globalement le champ libre pour mener les politiques qu’ils souhaitent…et remodeler la vie des populations sur la base de leurs intérêts et de ceux des lobbies, plutôt que de l’intérêt général.

Or, ces deux ou trois décennies en particulier, et plus encore depuis 2006 et la suspension des négociations du cycle de Doha, certains traités ont pris une importance pratique bien plus grande que celle des lois. Ils constituent désormais le vrai cadre au sein duquel le législateur doit se situer, tout comme il devait auparavant rester entre les lignes rouges de la Constitution. Cette mutation tient à l’explosion du nombre de traités, à l’importance qui leur est reconnue par les fonctionnaires nationaux, mais plus encore à leur objet. Beaucoup de ces traités en effet, et notamment l’AECG, comportent des milliers de pages qui planifient dans le détail comment, pour une durée a priori illimitée, les relations économiques doivent être nouées, mais encore comment il faut modifier l’ensemble des relations humaines, et des institutions politiques, afin de favoriser les intérêts d’acteurs économiques très particuliers : les actionnaires et chefs d’entreprises exportatrices, et les investisseurs étrangers. Ainsi que cela est connu, de tels traités établissent des tribunaux spéciaux permettant – seulement – à ces acteurs spécifiques de contester les lois nationales étrangères, et mettent en place des organes chargés de vérifier que chaque partie au traité les prévient bien, dès qu’est déposé (avant même toute discussion) un projet de règle environnementale, sanitaire, sur la sécurité ou la famille, susceptible de limiter les profits de ces acteurs économiques étrangers.

Le problème de l’imposition de tels traités à des populations qui n’en veulent logiquement pas est devenu absolument urgent dans la période contemporaine, mais il n’est que l’exacerbation d’un problème ancien : depuis au moins 150 ans – et le traité Cobden-Chevalier en 1860 par exemple –, les traités sont l’un des véhicules privilégiés de gouvernants impopulaires et de groupes de pression. Loin d’être une « solution » aux défauts des ordres juridiques nationaux, ils permettent de plus en plus souvent aux exécutifs en panne de soutien parlementaire, et aux investisseurs, actionnaires et hauts dirigeants d’entreprise souhaitant se soustraire à la réglementation commune, d’imposer leurs règles au grand nombre, lorsqu’ils sont dans l’impossibilité de le faire par les voies plus démocratiques que sont la loi et le référendum. La forme du traité leur a permis, et leur permet de plus en plus souvent de réduire à néant les oppositions du grand nombre, et ceci d’autant plus efficacement que le traité prime bien souvent dans l’ordre national la loi – le seul type de règle sur lequel, à tort ou à raison mais en partie à raison, les populations pensent avoir la capacité d’agir. L’influence croissante que différentes autorités politiques et intellectuelles européennes ont choisi de conférer aux traités internationaux depuis les années 1990 a concordé de façon frappante avec la multiplication de ces traités, et avec la radicalisation de leur contenu à partir de la même époque, une époque caractérisée par un ultralibéralisme « libéré » de toute opposition idéologique (effondrement du communisme) et géopolitique (disparition de l’URSS). Le résultat est connu : des politiques menées en faveur des intérêts d’un très petit nombre de « dominants économiques » qui influencent dans les faits le contenu des traités, et qui ont logiquement vu leur influence et leur richesse croître considérablement ; des politiques aussi, qui ont fait régresser (ou ne pas s’améliorer comme elles l’auraient dû) les conditions de vie du grand nombre, incapable quant à lui d’avoir une influence sérieuse sur ces politiques menées loin au-dessus de sa tête.

Il est temps de dire que cette absence de légitimité démocratique des règles internationales et européennes est inacceptable. Aujourd’hui, refuser de se saisir du cas de l’AECG pour réviser en profondeur les pratiques et règles régissant la négociation, la conclusion et la ratification des traités est coupable à au moins deux titres : coupable du point de vue de la démocratie et de l’équité bien sûr, mais aussi coupable parce que la fuite en avant actuelle ne peut déboucher, à terme, que sur une détestation généralisée et irraisonnée de toutes les règles internationales et européennes, et sur le rejet de l’idée même de coopération internationale et européenne, sans même parler des institutions de l’Union européenne.

 

Des revendications et des réflexions anciennes

 

La lutte pour davantage de démocratie dans la sphère internationale, et la recherche des solutions possibles ont des racines intellectuelles et politiques anciennes. Elles remontent au moins à la Révolution française, en passant par la discussion et la rédaction des constitutions du XIXème siècle, et enfin par des revendications et réflexions qui déboucheront sur un début de modification des pratiques, dans de nombreux Etats, à partir de 1919.

En 1919, après la Première Guerre mondiale, une partie des élites intellectuelles et politiques ont en effet initié et relayé la dénonciation populaire des traités secrets, des clauses secrètes et des négociations secrètes. La mise au jour et la dénonciation de traités d’alliance secrets et de correspondances diplomatiques secrètes par le parti travailliste au Royaume-Uni, et le nouveau régime russe ont déclenché un vent de protestation chez des populations envoyées à la boucherie sur la base d’actes que non seulement elles n’avaient approuvé ni directement, ni indirectement, mais dont elles n’avaient souvent même pas connaissance. Bien que des revendications démocratiques similaires, de la part des politiques et des universitaires, aient existé avant le premier conflit mondial, c’est surtout au sortir de celui-ci qu’en Europe, le principe de l’autorisation législative de ratifier certains traités, et le contrôle de la politique extérieure par le parlement, ont commencé à avoir un véritable impact. « La règle qui interdit au Parlement de s’immiscer d’une manière quelconque dans les négociations diplomatiques sera, dans la période de l’entre-deux guerres, sinon abandonnée, du moins discutée, mise en cause »[1].

Toutefois, différentes règles et pratiques, et évidemment le déséquilibre général en faveur du pouvoir exécutif dans la Vème République[2] ont eu raison de l’exigence démocratique que le contenu des traités concorde avec la volonté et les intérêts des peuples concernés. Comme le remarquait Georges Burdeau dès 1953, « [l]a pratique, c’est l’exercice par l’autorité exécutive, d’une compétence internationale soustraite à tout contrôle juridiquement organisé. Le développement des accords en forme simplifiée [directement conclu et ratifié par l’exécutif] est le témoignage le plus visible de cette évolution, mais il n’est pas le seul. Là où, comme en France, le pouvoir exécutif n’est pas dans une situation qui lui permette, à l’instar du Président américain, d’éluder le débat parlementaire, la procédure constitutionnelle est utilisée de telle façon que, le gouvernement ayant usé à plein de son autonomie en matière de négociations, la question n’est plus entière lorsqu’enfin s’ouvre la discussion devant l’Assemblée »[3]. Il faudrait évidemment rentrer dans les détails mais globalement, depuis, les choses n’ont fait que se détériorer. La France est aujourd’hui liée par plus de 6000 traités, mais pouvez-vous citer un seul traité dont le Parlement français a cru bon de ne pas autoriser la ratification ? En pratique, cela lui est quasiment interdit, sauf à causer une crise politique, dont la dernière – en 1954, à propos du traité portant Communauté européenne de défense, un traité qui prévoyait notamment la soumission d’une armée européenne à l’autorité d’un commandant suprême relevant de l’OTAN et disposant de pouvoirs exorbitants[4] – a coûté leur place aux parlementaires membres de la SFIO et du MRP, qui osèrent voter contre le traité.

L’incapacité des parlements et plus encore des peuples à peser sur le contenu des traités est un problème qui n’a fait que s’aggraver, à mesure que les traités se sont allongés, qu’ils se sont multipliés et que leur influence sur la vie des personnes ordinaires a augmenté. Ce n’est pas le lieu d’expliquer en détail pourquoi la plupart des parlements nationaux sont actuellement dans l’incapacité d’avoir une influence substantielle sur le contenu des engagements internationaux des Etats[5], ou pourquoi les pouvoirs du Parlement européen en la matière, quoique bizarrement plutôt plus importants que ceux des parlements nationaux (depuis le Traité de Lisbonne), sont également très insuffisants ou inappropriés. L’urgence est de travailler à développer de nouvelles procédures, de nouvelles règles, et de nouvelles pratiques sans craindre – puisque c’est en réalité l’objectif – que cela ne bouleverse la substance des traités internationaux et européens dans le sens de l’intérêt des populations.

 

Les possibilités ouvertes…et les erreurs à ne pas commettre

 

Techniquement, au moins pour les traités les plus importants, on peut imaginer plusieurs innovations « démocratisantes » à différents stades de la confection du traité : schématiquement au stade du mandat de négociation (car des millions de personnes ne peuvent de toute évidence pas négocier un traité), au stade de l’adoption du traité (ou de la signature), et au stade de la ratification.

La première question à laquelle on est confronté est cependant celle de savoir ce qu’on entend par démocratisation : parle-t-on de démocratie directe, de représentation politique ou de lobbying ? Aussi aberrante soit-elle, la dernière option doit être mentionnée parce que les élites européennes répondent systématiquement « transparence » – c’est-à-dire publication de dizaine de textes massifs et incompréhensibles sur internet – et « société civile » – c’est-à-dire lobbying – dès qu’on leur parle de l’aspiration des populations à la démocratie. Or, il faut être bien clair : ce qu’attendent les populations, c’est davantage qu’on mette fin ou au moins qu’on limite au maximum la promotion des intérêts privés, et même celle des intérêts publics librement choisis par des associations privées et non-élues, et non qu’on la renforce sous prétexte de démocratie. La société civile et la transparence sont d’ordinaire les faux-nez de la haine de l’idéal démocratique, c’est-à-dire du rejet de l’idéal de la maîtrise de son propre destin par un peuple lui-même conscient de ses enjeux et des choix à réaliser, parce qu’il examine lui-même ces enjeux et fait lui-même ces choix. Autrement dit, ce qu’attendent les populations, c’est qu’on introduise de la démocratie directe dans le processus, qu’elles soient assurées que leurs intérêts sont bien défendus, selon leur point de vue.

En pratique, il sera peut-être nécessaire de prendre appui sur des pratiques déjà existantes. Mais il ne faudra pas se leurrer sur la différence de nature qu’il y a entre la loi du plus fort, du mieux informé et du plus influent qui domine la pratique du lobbying, et celle du grand nombre qui domine l’idéal démocratique, entre l’institution du moyen de pression ou du « dossier » détenu sur tel ou tel homme politique, et l’institution du vote ; enfin et surtout, il faudra bien distinguer entre le point de vue « exclusif » du ou des lobbies ou des ONG, et le point de vue « global » de l’homme ordinaire, entre la rhétorique technico-manipulatrice ou l’idéologie, et le point de vue raisonnable du citoyen tiré au sort. De même, il faudra certainement impliquer davantage les parlements nationaux – y compris lorsqu’ils seront en désaccord avec la ligne politique d’une Commission européenne non-élue –, mais cela ne suffira certainement pas à apaiser la soif actuelle de démocratie.

Il faut donc faire face à la réalité : si un gouvernement ou une institution européenne veut vraiment regagner la confiance de sa population, gagner en crédibilité et mettre un frein à la montée des mouvements démagogiques, c’est de la démocratie directe qu’il faut. En ce qui concerne la politique intérieure, différents hommes politiques de différents Etats européens commencent évidemment à le sentir (cf. par exemple la proposition d’Arnaud Montebourg concernant le Sénat). En ce qui concerne la politique extérieure et spécialement des traités, on peut penser, pour les négociations les plus importantes, à l’organisation de référendums au niveau national ou au niveau européen, dans le cadre desquels on demanderait aux populations de hiérarchiser du meilleur au moins bon, plusieurs mandats de négociation différents, proposés par des partis politiques ou des groupes de citoyens différents. Surtout, au niveau même des négociations, on peut penser aux choix de négociateurs compétents, et au contrôle de leur activité, par un organe composé d’un nombre substantiel de citoyens tirés au sort.

 

Et si la démocratisation de la négociation et de la ratification des traités réconciliait les gouvernements ou l’Union européenne avec leurs populations ?

 

Si les institutions européennes et les gouvernements n’interprètent pas la situation actuelle comme signifiant la nécessité absolue d’introduire un peu de démocratie dans la négociation et la ratification des traités – par l’UE comme par les Etats –, tout le monde sait que l’UE va se lancer dans une course toujours plus folle et toujours plus stérile, vers davantage de réglementation et déréglementation autoritaires, et qu’elle se heurtera à des réactions démagogiques, brutales et dangereuses dont il est clair qu’on n’a aujourd’hui qu’un aperçu.

Mais l’UE, on le sait, se prétend à la fois démocratique (a. 2 et 3 du Traité sur l’UE notamment) et « entrepreneuse de normes » au plan international. Elle a donc toutes les raisons de saisir l’opportunité de réviser en profondeur les modalités actuelles de négociation et de ratification des traités, en évitant les hypocrisies habituelles (consultation de la « société civile », « transparence », etc.), et en faisant participer directement, non pas la « société civile », les lobbies d’entrepreneurs, d’actionnaires et d’investisseurs, ou les hérauts autoproclamés d’intérêts publics, mais les populations elles-mêmes et les représentants parlementaires les plus proches de ces populations (au niveau étatique et infraétatique). Ce faisant, l’UE pourrait à la fois commencer à se réconcilier avec les populations européennes, et devenir la chef de file d’un projet qui sera certainement bientôt, un peu partout sur la planète, celui de tous les acteurs politiques dynamiques, et à l’écoute de leurs populations.

 

 

 

 


 

[1] J.-L. de Corail, « Le rôle des chambres en matière de politique extérieure », Revue du Droit Public, 1956,pp. 832-833.

[2] Voir par exemple A. Pellet, « Commentaire de l’article 53 – Le rôle du Parlement dans la procédure d’entrée en vigueur des traités et accords internationaux », in F. Luchaire et G. Conac (dir.), La Constitution de 1958, Paris, Economica 1987, 2ème éd., pp. 1009 et s.

[3] « Régimes politiques et communauté internationale », in Georges Burdeau, Écrits de droit constitutionnel et de science politique, textes réunis et préfacés par J.-M. Denquin, Paris, Eds. Panthéon Assas, coll. Les introuvables, 2011, p. 209.

[4] Voir le traité CED du 27 mai 1952, spéc. ses articles 13, 14, 18, 77 al. 1 qui donnaient plus de poids au commandant suprême réussissant à s’aliéner un Etat, qu’à la totalité des Etats membres moins l’un d’entre eux.

[5] A ce sujet, voir par exemple, pour le parlement français, la première partie de « L’accord commercial entre l’UE et ses Etats membres d’une part, et le Pérou et la Colombie d’autre part : un révélateur de deux maladies du Droit international actuel », Revue générale de droit international public, 2016, vol. 120, n°3, pp. 304 et s., ou encore le II. B. de « De la négation du Droit international à l’imposition d’un Pouvoir supranational – La constitution du Droit des gens selon Georges Burdeau », in O. Dupéré (dir.), Constitution et Droit international – Regards croisés sur un siècle de doctrines françaises, Actes de la Journée d’études décentralisée de l’Association française de Droit constitutionnel, organisée à Bordeaux, le 15 novembre 2013, par le Centre d’Etudes et de Recherches Comparatives sur les Constitutions, les Libertés et l’État (C.E.R.C.C.L.E.), Institut Universitaire Varennes, coll. Colloques & essais, 2016, pp. 179-299.

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