Chapitre 2 - 1995, La réforme de la Sécurité sociale

1995, Alain Juppé réforme en profondeur le financement de la Sécurité Sociale avec la mise en place de l'ONDAM, de la CRDS et de la CADES. Le budget de l'Assurance maladie est placé sous le contrôle de l’État.

Partie 1 : La déconstruction de l’hôpital public : 25 ans de réformes, 10 ans d’austérité

Chapitre 2 - 1995 - La réforme de la Sécurité sociale

Alain Juppé, Premier Ministre, 17 mai 1995 - 2 juin 1997

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La mise sous tutelle de l’Assurance Maladie : création de la loi de financement et de l’ONDAM

Le Procureur : Passons au chef d’accusation suivant. Monsieur Alain Juppé, voulez-vous bien vous avancer à votre tour ?

Alain Juppé s’avance, fier, digne,droit dans ses bottes.

Le Procureur : Monsieur Juppé, vous avez officié au poste de premier ministre du 17 mai 1995 au 2 juin 1997. Votre chef d'accusation porte sur la mise en place de l'ONDAM, l’Objectif National de Dépenses de l’Assurance Maladie, mise en place lors de la réforme de la Sécurité sociale, réforme passée par voie d’ordonnances. Vous confirmez ?

Alain J. [d'un ton péremptoire] : Absolument.

Le Procureur : En 1995, vous annoncez le “plan Juppé”. Vos objectifs sont vastes. Citons quelques exemples de ce plan, qui cible spécifiquement plusieurs la protection sociale : allonger la durée de cotisation de 37,5 à 40 annuités pour les salariés du public, restreindre la liste des médicaments remboursables, augmenter les tarifs d’accès à l’hôpital, bloquer et soumettre à l’impôt les allocations familiales et enfin augmenter le montant des cotisations maladies pour les chômeurs et les retraités. 

Le Procureur marque un temps d’arrêt. 

Le Procureur : Curieuse façon de lutter contre la fracture sociale, dont a parlé le candidat Chirac, ne trouvez-vous pas ?

Alain J. : Écoutez, afin de réduire les déficits et pour « qualifier la France pour la monnaie européenne » selon l’objectif annoncé par le président Chirac, il est nécessaire d’agir. 

Le Procureur : L’Europe devient en quelque sorte l’excuse facile pour ne pas appliquer le programme électoral – lutter contre la fracture sociale – et poursuivre une politique économique de rigueur. Donc, tout bien considéré, les aides sociales constituent une variable d’ajustement budgétaire afin de remettre les comptes à flots. Vous confirmez ?

Alain J. : En effet. Lutter contre la fracture sociale, comme l’a laissé entendre le président durant sa campagne, c’est un peu comme désigner le monde de la finance comme le véritable ennemi. Une promesse de campagne, en somme. Vous connaissez le proverbe. « Les promesses n’engagent que ceux qui y croient ».

Le Procureur : On retrouve cette logique d’ajustement budgétaire chez celui qu’on présente comme votre “héritier”, Édouard Philippe, notre actuel premier ministre. On aperçoit, au fil de ces décennies, une certaine constance, donc. Dans les semaines qui suivent vos propositions, le 12 décembre 1995, 2 millions de français sont dans la rue.

Le Premier ministre Alain Juppé à l’Assemblée nationale, le 12 décembre 1995. © Patrick Kovarik/AFP Le Premier ministre Alain Juppé à l’Assemblée nationale, le 12 décembre 1995. © Patrick Kovarik/AFP
Finalement, le 15 décembre, trois jours après ce qui reste comme une des plus grosses mobilisations sociales que notre pays ait connu, vous abandonnez le dossier des retraites. Par contre, sur le financement de la Sécurité sociale, vous n’avez pas reculé.

Alain J. : Non.

Le Procureur : Pouvez-vous nous expliquer pourquoi ?

Alain J. : Non.

Le Procureur : … Mais encore ?

Alain J. Écoutez, la santé n’a pas de prix, mais elle a un coût : 230 milliards de francs de dette cumulée de 1992 à 1996 pour la Sécurité sociale [1], ce n’est pas acceptable. Le poids de cette dette ainsi que les intérêts qu’elle génère ne sont absolument plus supportables. De plus, quelle serait notre crédibilité sur la scène internationale sans la maîtrise de nos dépenses publiques, six ans avant la mise en place de l’Euro ? Il est temps de faire régner l’ordre, de sortir de cette spirale inflationniste et ainsi sauver la protection sociale qui creuse son propre déficit. La maîtrise comptable devenait urgente. 

Le Procureur : Vous considérez donc que les précédentes mesures sont insuffisantes ?

Alain J. : Bien entendu. Le déficit est d’ordre structurel. Une réforme de grande ampleur est impérative pour modifier le fonctionnement à la source et mettre un terme au déficit. Continuer de diminuer le nombre de médecins n’est pas tenable, cela finit par se ressentir. Cette stratégie est devenu trop risquée, et nous risquons d'être encore aux affaires au moment où le peuple se rend compte qu’il n’y a plus de médecins dans le pays ! Quant à la Dotation Globale de Financement, nous savons bien qu’elle est en sursis, dans l’attente de l’aboutissement du PMSI, le Programme de Médicalisation des Systèmes d’Information (cf chap 1). Pour nous, dirigeants politiques, il est plus que jamais temps de reprendre les rênes.

Le Procureur : Vous proposez donc que le budget de la Sécurité sociale soit dorénavant voté chaque année par le parlement.

Alain J. : Il s’agit bien de la mesure la plus importante à réaliser. Cette gestion laissée aux syndicats est désastreuse. Soigner sans contrôle, c’est un gouffre financier. Rendez-vous compte : les besoins ne cessent de grandir année après année, sans aucune responsabilisation des soignants ou des soignés.

Le Procureur : C’est votre leitmotiv ce terme : “responsabiliser”. On le retrouve autant chez vos prédécesseurs que chez vos successeurs.

Alain J. : Vous ne pouvez pas nous reprocher de ne pas être cohérents avec nous-mêmes.

Le Procureur : Cette cohérence et cette continuité n’ont échappé à personne, en effet.

Alain J. : Quoi qu’il en soit, il est temps de mettre un terme à cet héritage du Conseil national de la Résistance qui n’a que trop duré. Bien trop lourd à assumer. « J’ai voulu remettre un pilote dans l’avion et donc donner au Parlement, qui dans une démocratie représente la légitimité démocratique, la possibilité de se prononcer chaque année sur les orientations de notre politique sociale et également sur les prévisions de recettes et de dépenses » [2]. De toute façon, l’Europe n’aurait certainement pas tolérée l’existence d’une caisse d’Assurance Maladie déficitaire gérée par des syndicats, renflouée chaque année par l'État.

Le Procureur : Une précision, Monsieur Juppé : vous venez d’invoquer la légitimité démocratique du Parlement pour fixer annuellement le niveau de dépenses de l’Assurance Maladie. Toutefois cette vaste réforme, vous l’avez faite passer par voie d’ordonnances, c’est-à-dire sans vote à l’Assemblée nationale, il me semble. C’est bien cela ?

Alain J. : Effectivement. Comprenez bien ma position : les conditions n’étaient malheureusement pas réunies pour un débat clair et apaisé. Le contexte social et politique était trop agité. 

Le Procureur : Très bien. Il me semble que votre position est claire. En mettant la main sur le budget de l’Assurance Maladie, qui est le fruit des cotisations des travailleurs, vous permettez au gouvernement d’utiliser la santé pour ajuster le budget de l’État. Ce n’est plus dans les locaux de l’Assurance Maladie, entre partenaires sociaux, que sera défini le budget, mais bien au Parlement par le vote de la Loi de Financement de la Sécurité sociale. Grâce à cette loi, vous mettez en place l’ONDAM, l’Objectif National des Dépenses de l’Assurance Maladie, alors présenté comme un indicateur de pilotage de la politique de santé publique, en principe adaptable. Mais, préservez-moi d’un doute, ce caractère “ajustable”, c’est le papier cadeau qui enveloppe votre “indicateur de pilotage”, n’est-ce-pas ?

Alain J. : En quelque sorte, oui. Je regrette cependant de ne pas être allé plus loin. Plus qu’un indicateur à suivre, ce dont l’État a besoin, c’est de pouvoir imposer un budget.

Le Procureur : Rassurez-vous : plusieurs réformes, mises en place dans les quinze années suivantes, permettront d’atteindre cet objectif. Aujourd’hui l’ONDAM apparaît comme ce qu’il est vraiment : un élément de régulation des finances publiques. Vous avez bel et bien donné au gouvernement les moyens de faire de l’ajustement budgétaire en économisant sur la santé des citoyens, dans les hôpitaux, au sein même de la Sécurité sociale. 

 

La CADES et la CRDS, une caisse et un impôt créés pour la dette sociale

Le Procureur : Votre réforme porte également sur une part du financement de la Sécurité sociale. Vous n’avez pas pu vous en empêcher. La gestion des cotisations par les organisations syndicales, sans le contrôle de l’État, cela vous agace au plus haut point, n’est-ce-pas ?

Alain J. : Mais pas du tout. 

Le Procureur : Vous promettez de ne jamais plus augmenter les taux de cotisations, salariales et patronales. Dès lors, le déficit budgétaire de la sécurité sociale est nécessairement compensé par l'impôt. Ce pourquoi vous créez un nouvel impôt en plus de la CSG. Une nouvelle ligne apparaît sur la feuille de salaire des salariés : la CRDS, Contribution au Remboursement de la Dette Sociale. La “dette sociale”, un concept vendeur, emprunt de gravité et facile à faire accepter par des assurés dont beaucoup sont considérés comme des assistés par vos camarades de parti ! 

Alain J. : Je m’offusque. Jamais je n’ai employé une telle appellation.

Le Procureur : L’idée est là. Vous mettez également en place la CADES, la Caisse d’Amortissement de la Dette Sociale. Il s’agit d’un organisme créé en 1996 vers lequel est transférée la dette sociale. Cette dette, intégrée à la dette publique française, est émise dans son intégralité sur les marchés financiers internationaux, sous forme de titres. La CADES s’engage à racheter une partie des titres chaque année, jusqu’à un rachat total, avec intérêt bien sûr. 

Le rachat annuel des titres est effectué grâce aux recettes produites par la CRDS, ainsi qu’une partie de la CSG. Dès sa création en 1996, la CADES absorbe 45 milliards d’euros de dette sociale dont 20 milliards proviennent de la Caisse Primaire de l’Assurance Maladie. La CADES est alors supposée rembourser cette dette sur 13 années et donc fermer ses portes en 2009 afin d’éviter le report de la dette sur les générations futures.

Alain J. : Vous ne pouvez pas nier que nous avons fait du bon travail.

Le Procureur : Vous nous aviez caché vos talents de magicien boursicoteur, Monsieur Juppé.

Alain J. : Magicien boursicoteur  ? Que voulez-vous dire ? 

Le Procureur : Vous avez réalisé un joli tour de passe-passe. Les français pensaient avoir gagné en sauvant l'âge de départ à la retraite à 60 ans. Cela ne vous a pas empêché de mettre la Sécurité sociale entre les mains des marchés financiers. Un fait d’autant plus grave que vous faîtes passer ces réformes par voie d’ordonnances, en contournant le débat parlementaire.

Alain J. : « Il fallait le faire. Il fallait le faire maintenant, j’en avais l'intime conviction et il fallait le faire ensemble » [3].

Le Procureur : C’est une conviction forte que vous défendez ici, Monsieur Juppé. Un choix de société. Soyons clairs : il s’agit là d’une avancée sans précédent du processus d’étatisation de la Sécurité sociale et de privatisation rampante du soin. Cette étatisation s’offre les moyens de diminuer les cotisations tout en modulant les recettes par l’impôt. Vous créez ainsi du déficit – autrement nommé la dette sociale – que vous donnez en pâture à des fonds spéculatifs. Pour le dire autrement, vous amorcez la création d’un marché de la santé financé par le secteur privé. Je dois l’admettre, ce double coup de force institutionnel – étatisation et privatisation – vous place bien en avance sur votre temps !

Alain J. : J’ai toujours été un visionnaire mal compris.

Le Procureur : En 2020, la CADES existe toujours. Elle effet, cette caisse a depuis sa création “épongé” à plusieurs reprises des montants de plus en plus massifs de dette sociale, à l’occasion de différents épisodes de difficultés budgétaires, voire de crise économique. Nous y reviendrons plus tard (cf chap 20, à paraître).

Alain J. : Monsieur le Procureur, prenez un peu de hauteur : j’ai donné à notre pays, avec vingt ans d’avance, les moyens d’entrer dans le nouveau monde, tout en remboursant sa dette sociale.

Le Procureur : Quel merveilleux nouveau monde… C’est précisément pour garantir une protection sociale non soumise à la loi des marchés qu’Ambroise Croizat a construit un système totalement indépendant (cf introduction). Une indépendance que vous avez piétinée, tandis que dans le même temps vous plafonniez les cotisations patronales. Monsieur Juppé, en votre qualité d’homme d’État, de haut fonctionnaire et cadre de votre parti politique, vous savez très bien ce que vous avez fait !

Alain J. : Je n’ai pas reculé. La France ne pouvait rester un îlot social dans un marché européen qui trépignait d’impatience.

Le Procureur : Cet îlot social demeure un modèle envié du monde entier.

Alain J. : De toute façon, il n’y a pas d’alternative.

Le Procureur : Les réformistes dont vous faîtes partie, autoritaires et chargés de mépris à l’égard du débat démocratique, répètent cet argument en boucle depuis des décennies, tels des idéologues enfermés dans leur certitude. Mais l’idéologie, Monsieur Juppé, c’est ce qui pense à votre place et vous prive d’imagination. Je vais donc respecter votre sacro-saint dogme budgétaire et requérir contre vous un remboursement limité, voté chaque année par le parlement de vos frais de santé, pour le restant de votre vie. Compte tenu de votre âge, je vous suggère de ne pas tomber malade. Cela risquerait de vous coûter cher si par malheur le montant de vos soins venait à dépasser le seuil de remboursement.

Alain J. : … cette condamnation s’applique-t-elle au Canada ?

Le Procureur : … pardon ?

Alain J. : Je pose juste la question.

Le Procureur : Monsieur Juppé, je vous remercie.

 

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[1] Projet de loi de finances de la Sécurité sociale pour 1996, chapitre III les mesures financières de portée générale. I. un préalable : la reprise de la dette de la Sécurité sociale. A. La spirale de la dette. http://www2.senat.fr/rap/l95-077-3-38/l95-077-3-385.html

[2] Alain Juppé, le 19 novembre 1995, lors de l’émission télévisée 7 sur 7 diffusé sur TF1 et présentée par Anne Sinclair.

[3] Alain Juppé, à l’Assemblée nationale, le 29 novembre 1995

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