Destination Bunus : une journée de réflexion aux limites du débat sur le logement

Dans ce billet, je raconte a posteriori la réflexion vagabonde que m'inspirait l'instant aux Entretiens d'Inxauseta 2018. Il ne s'agit donc pas d'un compte rendu, mais simplement d'une note mise en forme d’après mon carnet de terrain. Je choisis de la publier en tant que témoignage différé d'un participant, observateur, simplement pour dire que des moments rares comme ceux-ci sont utiles.

Bunus,Paysage des entretiens d'Inxauseta, photo de 2018 © François Rochon Bunus,Paysage des entretiens d'Inxauseta, photo de 2018 © François Rochon
A la fin du mois d’août, comme chaque année depuis dix-sept ans (ici un article de 2007) dans un petit village reculé du Pays Basque, devant la grande maison accueillante au milieu du jardin-camping sous le tivoli, se tenaient les entretiens d’Inxauseta. Imaginer un compte-rendu de cet événement parfois comparé à des universités d’été du logement, comme on peut le lire sous la plume de Catherine Sabbah, suppose de décrire une ambiance particulière, de s’attacher à l’originalité de la démarche singulière. Je tenais à y participer comme citoyen engagé mais surtout comme apprenti-chercheur. Ce terrain d’observation pour un chercheur, se présente pour les acteurs comme un lieu de socialisation rare, car produit par eux-mêmes indépendamment des institutions. On y trouve des figures nationales, de grands professionnels des territoires et élus locaux, constituant un échantillon original de la chaine des acteurs du logement. Ils font le choix de venir tous converser ensemble, dans une circonstance qui les engage à livrer un discours en quelque sorte spontané, faisant dialoguer une série de témoignages impliqués, de réactions personnelles influencées par l’actualité.

C’est pourquoi ces discours m’apparaissent comme des moments privilégiés où s’expriment les cadres de pensée formant le système du logement en France, du point de vue des acteurs. Aussi, ce n’est pas tant l’analyse du raisonnement de tel ou tel qui m’importe que la routine des échanges, parce que c’est elle qui porte une vérité plus générale, reflet de la permanence (les mauvaises langues diraient l’inertie) de la gouvernance du logement, du système de représentation qui en permet le fonctionnement. Il me semble que depuis de nombreuses années cette gouvernance est en question, par une partie au moins des analystes, comme en témoigne un gros livre paru en 1992, coordonné notamment par une figure des entretiens d’Inxauseta, Michel Mouillart : « Politique du logement, 50 ans pour un échec ». Cette approche critique est basée sur un cadre théorique précis, qui permet de discuter des données sur les finances publiques et le marché de l’immobilier dans sa dynamique globale (la construction de ces données, conceptuellement et dans leur collecte, étant un enjeu scientifique important). Mais surtout, cette approche renvoie à une réflexion plus générale, qui nourrit beaucoup le débat public contemporain, sur la façon de définir et de conduire une politique du logement. Elle permet de documenter la question : « Qu’est-ce que la politique du logement ? », sous le volet « pour des acteurs du secteur » (ce qui supposera de dire lesquels).

Les débats de la journée s’inscrivent, je crois, dans ce qu’on pourrait appeler l’économie politique. C’est la principale hypothèse que je retiendrais, avec un paradoxe. Il me semble que les acteurs, constatant des résultats imparfaits de la politique du logement, concentrent leurs discours sur les limites de cette approche mais sans en sortir toutefois, sans la remettre en cause ou lui apporter des modifications. En effet, les propositions alternatives sont présentées comme de grands objectifs, qui n’ouvrent pas un angle de vue fondamentalement différent. Il y aurait comme un consensus dans la contestation inachevée. C’est cette hypothèse inspirée de ce moment que je retiens essentiellement. J'y reviendrai après quelques éléments de récit de mon voyage à Bunus, afin de caractériser l’état d’esprit de la manifestation.

Un rendez-vous de la démocratie participative

Systématiquement, le programme des entretiens prévoit l’intervention d’un ministre ou de son représentant. Cette année, le Secrétaire d’Etat Julien Denormandie était annoncé de longue date. Cette venue m’apparaissait confirmée par la présence de nombreux gendarmes en tenue et de plusieurs véhicules stationnés derrière le bâtiment principal du hameau, que j’avais remarqués lors de mon petit tour matinal pour profiter du paysage. Le parking se remplissait et une ambiance de préparatifs s’installait. De retour dans le camping, je passais devant la maison où la fenêtre du grand bureau, au rez-de-chaussée, était entrouverte. J’y distinguais le temps d’un coup d’œil machinal plusieurs silhouettes d’hommes en chemises blanches qui semblaient travailler. Dans la cour, les participants en tenue décontractée prenaient un café, attendant l’ouverture des entretiens dans une ambiance conviviale, si bien que j’assimilais par contraste les hommes enfermés sérieusement dans le bureau à des parisiens du ministère, revoyant le scripte du discours pour s’assurer que toutes les personnalités présentes seraient citées, ou organisant les réponses aux sollicitations de la presse. Je me demandais si les circonstances permettraient de poser incidemment une question au Ministre, voire de solliciter un entretien pour mon projet de recherche. Il y avait quelque chose de très plaisant à imaginer tout cela possible, indépendamment de la faible probabilité de concrétisation. J’avais d’ailleurs bien avancé, en prévision, une note de blogue sur les APL qui me permettrait d’avoir quelque chose à dire si nécessaire. Cette manifestation atypique donne ainsi un sentiment de proximité potentielle entre les acteurs. Bien entendu, comme dans tout espace social, celle-ci, pour devenir effective, doit se gagner petit à petit par l’invention d’un positionnement adoptant les codes implicites et permettant d’être identifié comme partie prenante légitime, au-delà du simple spectateur anonyme. Je dois reconnaitre que mon sens de l’observation est plus développé que celui de ma technique de socialisation... Mais cessons les confidences puisque les dernières personnes arrivées s’installent sur les quelques chaises encore libres, tandis que Jean-Luc Berho entre en scène, accompagné d’un homme ne figurant pas au programme.

Le discours d’accueil pourrait paraître paradoxale puisqu’il mêle volontiers un ton amical qui traduit un bonheur communicatif à ouvrir les travaux, et tout autant un ton impitoyablement ferme quant à l’exigence de démocratie participative, qui impose une écoute, des débats associant toute la chaine des acteurs du logement, des simples citoyens jusqu’au plus haut niveau de l’Etat. Reconnaissant une « légère provocation » sur la thématique formulée en question fermée, l’organisateur exprime sa conception de l’objectif politique de la journée : continuer de se poser comme un lieu de poids dans le débat national sur la politique du logement. S’y pratique un certain registre de débat, entendu comme nécessaire, qu’il est important ici de caractériser. La thématique choisie, « Faut-il encore aider le logement en France ? », est volontairement très large (l’an passé, le thème était de même nature : « Les oubliés du logement »). Elle se présente ainsi dans des termes grand public, en adéquation avec l’animation des tables-ronde par des journalistes d’une presse nationale variée (professionnelle sur l’immobilier, mais aussi grand quotidien national, grand hebdomadaire, et grande presse régionale), lesquels considèrent - puisqu’ils se déplacent - qu’écouter les propos tenus par les intervenants est utile à leur lectorat. Ainsi, face à une presse en partie à vocation grand public, et devant un public varié (s’il comporte de nombreux acteurs du logement, il se compose pour beaucoup d’adhérents à l’association Supastera, n’ayant pas automatiquement de liens directs avec la question du logement) les professionnels, experts et élus invités sont amenés à produire un discours mettant de côté la technique, ses normes et ses sigles, pour se concentrer sur la logique d’ensemble de leur action, en ce qu’elle participe d’une bonne politique du logement, pointant au passage les difficultés rencontrées et les orientations qui pourraient être prises, essentiellement par les pouvoirs publics.

La voix d’un secteur, portée vers les acteurs politiques

Les propos portent peu sur les modalités de travail en commun du secteur du logement, sinon pour rappeler qu’il y a toujours à gagner à travailler ensemble et se mettre tous autour de la table. La discussion s’adresse en fait globalement à tous (le propre d’un débat qu’on pourrait qualifier de national), en rappelant à travers la présentation de chaque intervenant, son rôle de partie prenante. Ainsi, la discussion n’a pas pour but de porter des propositions, ni d’apporter, à l’inverse, une simple réponse analytique à la thématique. Il s’agit plutôt d’éclairer les enjeux, par rapport aux forces en présence, et peut-être surtout de faire entendre le point de vue des acteurs, leur engagement et leurs attentes, sur une politique dont ils ont la charge de la mise en œuvre. C’est pourquoi une représentation de l’Etat est importante, non pas en tant qu’acteur de la chaine, mais en tant qu’acteur final de la démocratie, pour ainsi dire. C’est cet aspect qui me paraît le plus important : le statut qui est donné à l’Etat, venant de la construction de l’événement (on pourrait dire le concept des entretiens), qui traduit cette ambition de démocratie participative, se voulant à l’image d’un secteur du logement actif et organisé, qui a son autonomie en tant qu’opérateur d’une mission d’intérêt général. On touche ici à la nature même du sujet du logement, sujet de société qui engage largement les pouvoirs publics, mais assumé par un secteur organisé, un secteur économique particulier, distinct de l’Etat. Suivant cette idée, on comprend mieux la mise au point introductive à laquelle tenait Jean-Luc Berho, donnant maintenant la parole à l’homme qui ne figurait pas au programme. Il s’agit de Monsieur Laurent Blanquer, attaché parlementaire de Vincent Bru, Député des Pyrénées-Atlantiques, qui avait la tâche ingrate non seulement de devoir excuser son élu, mais aussi d’annoncer l’absence du Secrétaire d’Etat (retenu par un séminaire gouvernemental décidé dans l’été), ainsi que l’absence de tout représentant malgré de nombreuses sollicitations, notant que cela n’était jamais arrivé lors des précédents entretiens d’Inxauseta. (J’ai ressenti une grande empathie pour la personne très professionnelle et respectueuse, assumant avec dignité cette solidarité abnégationniste à l’égard de son organisation politique, dans une circonstance qui pouvait représenter à ses yeux une déception certaine. Par ailleurs, il est amusant de relever l’inconsciente facilité à interpréter dans un sens, des faits semblant confirmer une certitidue, qui sera pourtant contredite complètement).

Dans son intervention, sur le fond, Jean-Luc Berho met en miroir le coût des aides au logement et les recettes fiscales du secteur, pour rappeler que ce poste budgétaire est excédentaire, et insister sur le fait que cette dimension comptable ne peut être la ligne directrice de la politique du logement. Il précise en outre, évoquant l’actualité de la Loi Elan, que les débats du jour peuvent amener les participants à formuler des propositions d’amendements, venant en quelque sorte du terrain. S’il ne s’agit pas d’un objectif de la journée, comme nous l’évoquions plus haut, cette liberté est néanmoins laissée, telle une possibilité ouverte permettant de souligner par là même le principe de la démocratie participative et son processus ascendant. Plus tard en début d'après-midi, l’organisateur indiquera qu’un échange téléphonique a eu lieu avec Monsieur Denormandie. Celui-ci l’a assuré de l’attention qu’il portait aux travaux. Les propositions qui pourraient en ressortir seraient examinées, par exemple à l’occasion d’une entrevue au ministère…

Entretiens d'Inxauseta, 2018, Introduction © Supastera

Quelques maximes de la politique du logement

J’ai écouté les débats certes comme un simple participant, mais avec une prise de note concentrée sur des mots, des morceaux de phrase qui m’apparaissaient comme les traits les plus marquants, apportant des éléments d’interprétation synthétique du système et de la politique du logement. Je distingue le système, qui caractérise le fonctionnement du secteur, de la politique qui décrit les enjeux pour la société et les régulations mises en place sur le système dans sa structure de fonctionnement. Je ne reprendrai ici que la partie la plus significative de ce relevé, en m’attachant à l’échelon et au débat national (ce qui exclut de fait les interventions portant sur les territoires et les aspects techniques, indépendamment de leur intérêt en soi), et en reprenant leur ordre chronologique dans le déroulement de la journée.

Pour ce qui est des caractéristiques du système : Les aides de l’Etat renvoient à une mission européenne, pour l’application des droits sociaux liés au logement. Il y a toutefois une légitimité des territoires, qui pose actuellement un problème de vision, dans l’articulation des échelles. Le France a conduit avec le logement des politiques contracycliques, ce principe des cycles est destructeur. Par ailleurs, le financement du logement social qui évolue vers un amortissement à 70 ans n’a aucun sens. Le logement est en grande partie une politique statistique, alors qu’il y aurait du sens à concevoir une politique de l’habitat. Cette politique est marquée par une forte influence de l’administration, et l’idée permanente d’un déficit de construction. Très peu de logements ne bénéficient d’aucune aide, le logement est un secteur globalement aidé. La fiscalité y est très élevée, avec autour de 27%. Pour la première fois, dans la Loi Elan, le logement n’est jamais défini comme un droit. Les politiques monétaires des dernières décennies au niveau mondial ont largement contraint l’action de l’Etat, qui doit réinventer ses marges de manœuvre dans le cadre des traités européens, conduisant à une baisse des aides budgétaires.

Pour ce qui est des caractéristiques de la politique : Culpabiliser, c’est décalé ; le principe d’une réforme du secteur par la dénonciation de l’inertie et la remise en cause des performances n’est pas efficiente. L’affirmation de la vente Hlm pose une question. S’agit-il de vendre pour construire ou de construire pour vendre ? Les approximations du débat public sur les chiffres semblent témoigner d’une inadéquation entre les objectifs affichés imprécis et la connaissance technique pour parvenir à les atteindre. Le sujet du logement renvoie à une mission républicaine. Il y a une identification de l’Etat à Bercy, qui est comme une Arlésienne, puisque toujours évoqué globalement sans référence précise, à l’image de la formule : faute d’une politique du logement, on fait une politique budgétaire, car cela ne dit pas ce que serait ou devrait être une politique du logement.

Énoncés dans les circonstances des entretiens d’Inxauseta, je fais l’hypothèse que ces éléments permettent de lister ce qui constitue des repères partagés (soit comme consensus, soit comme point de clivage) des acteurs du logement. Ils sont énoncés de façon aléatoire. Il s’agit maintenant de les organiser, pour documenter une représentation du système et de la politique du logement, vue de Bunus.

Un début d’hypothèse pour décrire les limites de la politique du logement

La référence à l’aménagement du territoire, en trame de fond, m’a frappée; je présenterai mon début d’hypothèse à partir de cet exemple. La politique qui se limite à une politique de logement, centrée sur le marché de l’immobilier, ne serait pas suffisante pour embrasser les enjeux de l’habitat, lesquels renvoient à l’environnement du logement, aux modes de vies et à l’évolution des dynamiques des territoires. De cette manière est évoquée la primauté d’une politique d’aménagement du territoire. Or, ce qui peut s’apparenter à une revendication reste très peu précisé : s’agit-il d’un retour (retour à la planification stratégique ? qui existe déjà dans les SCOT ; retour de l’intervention de l’Etat ? qui a pourtant des outils comme les OIN ?), d’un changement de contenu (fin du pavillonnaire dont on parle depuis plusieurs décennies, par exemple ; fin des grands centres commerciaux, qui représentent tant d’emplois et d’impôts locaux ?), ou encore d’un nouveau concept sur le rapport de notre société à l’espace, dont on n’a pas encore trouvé le nom (passage à la RSE du secteur du logement ; priorité à la préservation des terres agricoles et des paysages ?).

Ainsi, le questionnement qui me parait ressortir des discours retrouve le classique paradoxe de la concordance des temps. Sur le court terme, les acteurs cherchent et proposent des ajustements au cadre d’exercice de leurs missions, entrant volontiers dans le détail, mais qualifiant toutes ces difficultés globalement, comme relevant de l’Etat (vu comme l’autre au sens philosophique, jamais considéré comme à l’image du secteur ou sous la forme d’une relation équilibrée) : son manque de cohérence, ses moyens mal distribués, ses règles générales s’adaptant mal localement... Et lorsqu’il s’agit de développer le long terme (le long terme étant associé à des questions plus générales qui vont avec des échelles plus larges, celles du pays et de la planète, et donc des cadres directeurs qui s’écrivent via l’Etat – et pas seulement par l’Etat), il y a plutôt un retour au mythe de l’aménagement du territoire, à la grandeur de la France moderne (dont il reste depuis, autant de critique sévère que de nostalgie enjolivée).

Suivant cette interprétation (qui se cherche, ce n'est qu'un début d'hypothèse à tester), le discours des acteurs pourrait s’interpréter dans un schéma (appelons-le Schéma A) selon lequel il y aurait d’un côté les acteurs du logement embarqués dans une mission d’intérêt général, et de l’autre l’Etat qui définirait la mission, et donc serait critiquable à l’infini. Il y aurait donc un enjeu à décrire la relation entre les acteurs du logement et l'Etat, comment celle-ci prend forme, se vit et se critique, s'interprète; la forme des contraintes regrettées et des marges de manœuvres trouvées. Un autre schéma serait possible (appelons-le Schéma B), qui me semble beaucoup moins correspondre à ce que j’ai observé. Il reviendrait à considérer que les acteurs du logement constitueraient un secteur ayant son unité, sa force interne, et qui assumerait ainsi sa mission au point de développer un positionnement stratégique, au point de revendiquer une autonomie, en cultivant tout ce qui peut rendre le secteur plus encore maitre de son action, et donc plus libre face à l’Etat (dans sa relation à l'Etat). Ce qui me paraît surprenant avec le Schéma A, c’est le jeu de soumission-rébellion devant l’Etat, ce qui distribue de façon très marquée un beau et un mauvais rôle structurel (la vie démocratique conduisant plutôt à des oppositions structurelles pondérées, dont chacun acceptent qu’elles aient sinon leur part de vérité, au moins leur légitimité, telles que la gauche et la droite, par exemple). Dans le Schéma A, il y a un mauvais rôle, personnifié par une métonymie, celle de la figure de Bercy, qui n’a jamais de nom de personnes, de titre de direction avec une équipe connue derrière, de documents de référence avec des auteurs précis, et présents dans les débats, donnant la possibilité de mise en controverse. Cela ressemble à une sorte de spectre... Mais on pourrait dire que ce début d’hypothèse, le Schéma A, ne fonctionne que par le contexte d’un clivage entre gauche et droite neutralisée désormais par le troisième terme de la majorité actuelle, adoptant une position extérieure à la logique classique. Cependant, cela n’a pas d’incidence pour l'interprétation, parce que cela révèle ce qu’il y a de commun entre les visions de droite et de gauche sur la politique du logement, dans sa continuité. On peut voire cette configuration politique comme un moment privilégié pour observer ce qu'il y a de commun sur le sujet, au-delà des visions antagonistes.

Bunus,Paysage des entretiens d'Inxauseta, photo de 2017 © François Rochon Bunus,Paysage des entretiens d'Inxauseta, photo de 2017 © François Rochon

La limite de la politique de logement se voit-elle dans l’effet miroir de la critique de l’Etat ?

Allons plus loin, pour tenter de tirer une explication possible, correspondant à notre début d’hypothèse, sur la critique récurrente de la prépondérance de l’aspect budgétaire dans la politique du logement. Comment le Ministère du logement pourrait-il avoir le dernier mot par l’argument du sens (arrimé aux réflexions de long terme), plutôt que sur les comptes (arbitrage budgétaire sur un cycle annuel), quand la vision de l’habitat et de la politique du logement s’accommode de la configuration décrite dans le Schéma A ? L’absence de contenu structuré et partagé par les acteurs du secteur, sur la version actualisée de l’aménagement du territoire, pour reprendre notre exemple, inscrite dans un débat à l’échelle nationale, se ressentirait ainsi comme un manque stratégique. Et si l’on considère les aspects plus fondamentaux propres au système du logement, comme les parcours résidentiels (la préférence pour la propriété n’est pas interrogée dans son efficacité globale en tant que mode d’organisation de la distribution et de l’entretien des logements), comme le marché foncier (dont les prix sont sans cesse dénoncés, sans qu’une refonte de la fiscalité foncière, du droit de la propriété, ainsi que l’exigence de préservation des terres agricoles, ne soient portés comme une nécessité de réforme), comment l’État peut-il être enjoint de conduire une politique du logement conséquente ? Tous ces sujets apparaissent dans les discours, mais seulement pour être évoqués, sans entrer dans la pratique, c’est-à-dire les méthodes de travail collectif pour avancer concrètement, et mesurer les avancées.

Autrement dit, notre début d’hypothèse, très large, nous permet d’avancer une deuxième hypothèse moins hasardeuse et qui mériterait plus d’attention. Ce qui est reproché à l’Etat ne peut-il pas être reproché, tout autant, au secteur du logement ? Les défauts de la politique du logement ne sont-il pas à l’image de ceux du secteur du logement, et inversement ? Car mettre du contenu imposerait probablement des remises en causes organisationnelles profondes pour le secteur, à assumer par lui-même, quand il est plus supportable de reprocher des réformes venues de l’extérieur (de l’Etat, toujours le même), basées sur la rationalisation, l’efficacité, c’est-à-dire sur un modèle de réforme ne questionnant pas le fond de la mission (mais simplement le management de l’Etat, ce qui ressort de l’Etat). Peut-on reprocher à l’Etat de ne pas prendre position, de se limiter à son périmètre élémentaire, quand le secteur du logement lui-même cultive le flou sur ses attentes stratégiques ? Dans le grand sujet de société du logement et de l’habitat, où tant l’Etat que les acteurs du secteur doivent prendre part (dès lors qu'on souscrit à une approche démocratique, telle que la revendique les entretiens d'Inxauseta), n’y aurait-il pas, finalement, un match nul sur les idées, renvoyant les deux (faux) adversaires dos à dos ?

*

Pour résumer, ce nouveau billet prend la forme d’un carnet de terrain développé, qui décrit une réflexion libre à la recherche de nouvelles hypothèses, dans un esprit de devoirs de vacances, de travaux d’été. Il ne s’agit pas pour moi de rendre compte précisément des débats, mais dans le cadre de mes travaux personnels, de regarder où mène un commentaire qui appuie le trait sur certains aspects qui m’ont frappés sur le moment. A travers un cas précis, je suis passé à une généralisation immédiate, juste pour voir ce que pouvaient donner une hypothèse intuitive.

Dans un pays démocratique, comme le souligne l’état d’esprit des entretiens d’Inxauseta, chacun tient une grande part de la responsabilité collective, c’est finalement ce dont parle ce texte. Pour ma part, en tant qu’apprenti-chercheur, je propose de rendre accessible ces idées qui passent, qui tournent dans ma tête (et qui n’engage à rien), en retour personnel sur les débats que j’ai eu le plaisir d’écouter. Si la recherche scientifique exige l’application méthodique d’un protocole serré, l’interprétation des données collectées commence toujours par un casse-tête un peu touffu, comme je le présente ici. Il n’en ressort donc pas de conclusion, ni (j’insiste) matière à polémique. J’ai juste suivi la piste initiale pour voir où elle me conduirait, comme un jeu, simple reflet d’un moment de pensée vagabonde, lors d’une journée splendide au Pays Basque. Néanmoins, j’en retiens tout de même un rappel du point de vue théorétique, soulever des problèmes, comme le font les discours, les débats, ne suffit pas à poser des problèmes, comme on pose une addition, et comme on conduit une politique.

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