Affaire Benalla : le Sénat joue-t-il avec le feu ?

Au regard des textes applicables la commission des lois du Sénat, dotée des prérogatives d’une commission d’enquête et initiée dans un but parfaitement louable, ne risque-t-elle, à terme, de dynamiter la procédure d’instruction ?

L’affaire met en scène plusieurs personnes travaillant à l’Élysée et qui auraient participé à des opérations de maintien de l’ordre à l’occasion du 1er Mai dans des conditions particulièrement choquantes sinon obscures. Nous savons également qu’à la suite des premières révélations le procureur de la République a ouvert une instruction sur ces mêmes faits. À cet égard un juge d’instruction est toujours saisi in rem c’est-à-dire de faits et jamais in personam. Il ne peut d’ailleurs enquêter au-delà de ces faits tels que délimités dans leur étendue par l’acte de saisine du procureur de la République. À l’issue le juge devra qualifier ces faits pour aboutir, ou non, à des poursuites contre une ou plusieurs personnes.

Notre système juridique, voire juridictionnel, est dotée d’une machinerie fort ancienne et auxquels des moyens dérisoires lui sont assignés. Par conséquent plusieurs années sont nécessaires en pratique pour en connaître l’issue. 

Dans un monde marqué par l’instantanéité et où toute frustration d’attente doit être immédiatement dissipée celle-ci devient aussi intolérable pour l’opinion publique que les faits eux-mêmes. Il est alors tentant pour cette même opinion publique, ou ses représentants, de « tirer le juge par la manche (1) » ou pire de glisser ses mains dans les rouages de cette vieille machinerie judiciaire dans le but de les accélérer mais au risque d’en briser les mécanismes.

C’est très précisément dans ce contexte que le 23 juillet 2018 le Sénat a conféré à la commission des lois les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête, afin de mener une mission d’information sur les « conditions dans lesquelles des personnes n’appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l’exercice de leurs missions de maintien de l’ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements » (voir ici).

Bien que le nom du principal intéressé soit absent de cet intitulé très long il suffit de visionner les travaux de la commission ou lire les articles de presse pour constater qu’il s’agit là de l’affaire Benalla.

Celle-ci aura animé l’été médiatique. Elle se poursuivra dans le silence du cabinet des juges d’instruction une fois les travaux de la commission sénatoriale achevés.

Dans une tribune au Monde, publiée le 15 septembre 2018, la garde des Sceaux, Nicole Belloubet s’est émue de ce que le Parlement puisse « empiéter sur le domaine judiciaire » (Le Monde, 15 sept. 2018, article payant).

Je ne sais s’il existe un précédent au cours duquel un ministre de la justice prendrait sa plume pour commenter une affaire en cours. Ce mélange des genres laisse le juriste dans la perplexité et ce d’autant que ce texte aurait pu être écrit par le propre avocat d’Alexandre Benalla. La garde des Sceaux, tout en usant de précautions de style ne manque pas de critiquer les travaux des sénateurs :

« Ma qualité de garde des sceaux, ministre de la justice, m’interdit naturellement de m’immiscer tant dans le fonctionnement d’une commission parlementaire que dans une enquête judiciaire en cours. C’est une évidence et une discipline à laquelle je m’astreins rigoureusement.

Pour autant… »

Même si la charge contre les sénateurs est conduite à fleuret moucheté elle est loin d’être anodine. La ministre de la justice y expose de possibles risques pour la procédure pénale en cours :

« La question de l’articulation entre les travaux d’une commission parlementaire et d’une enquête judiciaire se pose ainsi de manière plus aiguë encore pour les personnes mises en cause dans une procédure judiciaire. Il faut rappeler que les personnes mises en examen peuvent, devant leurs juges, opter pour le système de défense de leur choix, qui comprend la possibilité de se taire. C’est un droit garanti notamment par la Convention européenne des droits de l’homme. Les contraindre à comparaître sous serment devant une commission parlementaire pourrait être regardé comme constituant une atteinte à leur droit de garder le silence et de ne pas contribuer à leur propre incrimination garanti par l’article 6 de la Convention européenne. C’est pourquoi il convient de conserver en la matière la plus grande prudence.

Soyons clairs. Au nom du même principe de séparation des pouvoirs, il revient aux instances parlementaires d’apprécier si leurs travaux risquent d’empiéter ou non sur le champ de l’enquête judiciaire. Personne ne peut leur dicter leur conduite. C’est important et cela ne peut être contesté. Mais tel n’est pas mon propos. »

Même si à la lecture de cet extrait l’on constate que tel est bien le propos…

De même que la qualité des travaux sénatoriaux, menés de main de maître par son président, Philippe Bas, n’est nullement en cause je ne suis pas là pour prendre parti pour ou contre la ministre et il suffit de se reporter à un de mes précédents billets pour s’en convaincre.

Pour autant et en prenant le recul nécessaire il apparaît qu’en décidant de convoquer Alexandre Benalla pour procéder à son audition le Sénat prend ici un risque considérable. Le remède risque à terme d’être bien pire que le mal. Dès lors que ces travaux sont menés parallèlement à une instruction en cours ils sont de nature à la fragiliser voire à l’anéantir un jour ou l’autre. En voulant anticiper sur une solution judiciaire qui ne sera connue que dans trois ou quatre ans les sénateurs risquent fort de placer, sans le savoir, ici et là, des bâtons de dynamite sur l’édifice que des juges d’instruction sont en train d’édifier pierre après pierre.

Toutes les auditions auxquelles les sénateurs ont procédé et procèdent actuellement vont inévitablement interférer sur celles conduites dans le même temps par les juges d’instruction. Et c’est bien là tout le problème.

Notre Constitution renvoie en cette matière à l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dont l’article 6 énonce notamment (voir ici) :

«I.- Outre les commissions mentionnées à l'article 43 de la Constitution seules peuvent être éventuellement créées au sein de chaque assemblée parlementaire des commissions d'enquête ; les dispositions ci-dessous leur sont applicables.

Les commissions d'enquête sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l'assemblée qui les a créées.

Il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter. »

Certes les sénateurs ont pris soin de viser, comme unique objet de leurs travaux, les « conditions dans lesquelles des personnes n’appartenant pas aux forces de sécurité intérieure ont pu ou peuvent être associées à l’exercice de leurs missions de maintien de l’ordre et de protection de hautes personnalités et le régime des sanctions applicables en cas de manquements. » Le second alinéa de ce texte est donc parfaitement respecté.

En revanche la solution reste douteuse quant au troisième alinéa de ce même texte : « Il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter. »

Comme il l’a été dit le juge d’instruction est saisi « de faits ». Or la commission des lois du Sénat, dotée des prérogatives d’une commission d’enquête, ne cesse de faire la lumière également sur « des faits ».

Le texte précité interdit clairement qu’il s’agisse des mêmes faits. Qui peut aujourd'hui affirmer - raisonnablement - que les sénateurs enquêtent sur des faits autres que ceux connus sous l’expression « d’affaire Benalla » ?

Les sénateurs se livrent donc à un numéro d’équilibriste et ils se trouvent en permanence sur la ligne blanche qui si elle est dépassée permettra à Alexandre Benalla d’invoquer, le moment venu, soit une atteinte à la présomption d’innocence soit une atteinte de son droit à un procès équitable.

Très habilement d’ailleurs c’est bien le principal intéressé qui a lui-même tendu le fruit défendu aux sénateurs en affirmant qu’il accepterait de se rendre devant la commission, avant de se rétracter, pour enfin indiquer qu’il s’y rendrait compte tenu des sanctions encourues. Ce faisant il a donc presque tout intérêt à répondre à toutes les questions qui lui seront posées puisque chaque réponse sera susceptible de constituer, à terme, une cause de nullité de la procédure pénale.

Notons qu’il n’est pas certain à cet égard que les juges de la cour européenne des droits de l’homme apprécient une telle interférence d’une assemblée parlementaire sur une procédure judiciaire.

Sur son site le Sénat lui-même n’a pas manqué de rappeler (voir ici) : « Le problème de la délimitation précise des domaines respectifs de l'enquête parlementaire et des investigations judiciaires s'avère très délicat et a donné lieu à l'instauration d'une jurisprudence assez complexe. »

Mais pour qu’il y ait jurisprudence encore faudrait-il qu’il y ait un juge. Et si le Sénat outrepasse l’article 6 précité, quel est le juge compétent ?

En réalité il n’en existe pas. Ce n’est ni le Conseil constitutionnel, ni la Cour de cassation ou encore moins le Conseil d’Etat. Nous sommes là en face du texte suprême qu’est la Constitution et qui n’a pas prévu le juge d’un éventuel recours.

La garde des Sceaux pourra donc dire qu’elle est dans son rôle en ayant rédigé une tribune puisque sur son site la « jurisprudence » invoquée par le Sénat n’est rien d’autre que des avis successifs des gardes des Sceaux rendus au gré d'affaires bien précises.

Si l’on reprend le texte de la Constitution le seul arbitre en la matière reste le président de la République puisque l’article 5 énonce (voir ici) : « Le Président de la République veille au respect de la Constitution. » 

Pour être complet rappelons que celui-ci n’a pas à téléphoner au président du Sénat, la règle du jeu est ici encore la Constitution et son article 18 : « Le Président de la République communique avec les deux Assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat. »

Dans les crimes de sang l’opinion publique est souvent rassasiée par les chaînes d’information qui divulguent ici et là de joyeuses violations du secret de l’instruction. L’empiétement d’une information pénale par le pouvoir législatif est certes de nature à la rassasier également, sur l’instant, mais risque donc d’effacer au final le travail des juges si leur longue procédure est un jour annulée.

Il serait donc peut-être temps d’ouvrir enfin un débat sur la nécessaire indépendance du pouvoir judiciaire, ramenée par notre Constitution au simple rang « d’autorité judiciaire », mais aussi sur les moyens dérisoires donnés aux juges, voire sur la nécessité de réformer notre procédure d’instruction, essentiellement écrite et secrète depuis le XVIIIe siècle et toujours largement imprégnée de la procédure inquisitoriale de l’Ancien Régime. Dans nombre de pays l’enquête pénale reste orale, publique et contradictoire et par conséquent plus en harmonie avec les exigences d’une société du XXIe siècle. 

(1) « L'opinion publique ? Chassez-la, cette intruse, cette prostituée qui tire le juge par la manche ! C'est elle qui, au pied du Golgotha, tendait les clous aux bourreaux, c'est elle qui applaudissait aux massacres de septembre et, un siècle plus tard, crevait du bout de son ombrelle les yeux des communards blessés » Me Vincent de Moro-Giafferi, avocat.

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