Comme du papier à musique (no surprises)

Certains débats ou amendements sont devenus célèbres tandis qu'il est courant que les journalistes et chroniqueurs de la radio parlent de "coup de théâtre" à l'Assemblée nationale. Et c'est vrai que l'hémicycle du Palais Bourbon ressemble un peu à un théâtre, avec ses moulures et ses peintures reprenant la mythologie grecque, ses colonnes en marbre et le velours de ses fauteuils. Le spectacle qui y est donné ressemble d'ailleurs un peu à une représentation ! Les députés ont répété leur rôle et leur personnage et se succèdent au micro pour défendre leurs amendements ou réagir à ceux des autres. Mais de telles positions ne s'improvisent pas et sont l'aboutissement d'un long travail de préparation, de rodage.

Mais les vraies surprises sont rares pour celles et ceux qui ont assisté aux répétitions ! Et les moyens dont disposent le Gouvernement et la majorité pour les éviter, voire les "réparer" sont nombreux. Après le "filage" en commission, les débats qui se tiennent dans l'hémicycle sont la version "en grand", publique, d'échanges qui se sont déjà tenus à plusieurs reprises de façon moins spectaculaire d'abord dans le cadre d'auditions, de réunions de groupes, en commission et puis bien sur dans la presse et dans les couloirs de l'Assemblée entre les acteurs plus directement concernés par l'objet de la loi en discussion. Pour celles et ceux qui suivent une loi de près, les arguments des uns et des autres sont donc bien connus ... et l'issue du vote sur chaque point (article, amendement, ensemble du texte) l'est aussi largement !

Mesdames et messieurs, ça va commencer

Quand la séance s'ouvre, celles et ceux qui suivent dans le détail les textes et débats parlementaires (Présidents de commission, rapporteurs, députés "référents" ou "chefs de file", collaborateurs des groupes politiques) savent de manière assez précise quelle sera l'issue du vote sur la très grande majorité des articles et amendements. Les positions des uns et des autres sont connues avant le début de la séance et même, dans une certaine mesure, annoncées puisque quelques minutes avant l'ouverture de la séance sur un texte, la commission se réunit pour donner son avis sur les amendements qui seront débattus dans l'hémicycle dans la foulée. Il s'agit des réunions dites "article 88 du règlement". Cela est d'ailleurs parfaitement transparent. Pour prendre un exemple récent, vous trouverez sur ce lien : http://www.assemblee-nationale.fr/15/cr-cloi/16-17/c1617010.asp le compte-rendu de la réunion de la commission des lois qui s'est tenue le 24 juillet dernier à 15h sur les projets de loi organique et ordinaire rétablissant la confiance dans l'action publique. Soit une heure avant le début de la discussion dans l'hémicycle sur ces projets de loi. On y trouve l'avis de la commission amendement par amendement. Sans surprise, dans l'écrasante majorité des cas l'avis de la commission est le même que celui du gouvernement et sera donc suivi lors de la séance par les députés du groupe majoritaire, celui-ci ayant pour mission de s'assurer de mobiliser suffisamment pour garder la majorité (en commission comme dans l'hémicycle). CQFD.

La loge (invisible) du Président

De plus, et sans trop rentrer dans le détail du fonctionnement de la Ve République, celle-ci est ainsi faite que le Gouvernement, et en réalité le Président de la République est en position de force, presque hégémonique pour imposer ses décisions au Parlement. Le 10 août dernier dans la matinale de France Inter, Stéphane Le Foll, porte-parole du Gouvernement de 2012 à 2017, qualifiait de "pipeau" le droit de contrôle de l'Assemblée sur l'action du Gouvernement tant que le Président avait le pouvoir de dissolution et la possibilité du recours à l'article 49.3 de la Constitution (https://twitter.com/franceinter/status/895540873504714752). Sans en arriver à ces extrêmes, la majorité dispose dans le temps des débats de plusieurs cartes maîtresses pour contrôler l'issue des votes. Par exemple quand bien même, "par accident", les députés viendraient à voter différemment de ce qui est attendu, le Gouvernement peut demander une "seconde délibération" et faire revoter les députés à la fin de la séance pour s'assurer d'un vote "comme il faut". Il s'agit là d'une épée de Damoclès qui pèse lourd sur les débats. En cas d'incertitude il peut même demander un "vote bloqué" (un seul vote sur l'ensemble des articles en même temps, en rejeter un revenant à tous les rejeter). Le mécanisme est très bien décrit dans cet article de l'excellent blog "les cuisines de l'Assemblée" : http://blogs.lexpress.fr/cuisines-assemblee/2010/11/18/deuxieme-deliberation/ . Et pour une illustration, vous trouverez le récit de la "seconde délibération" utilisée par le Gouvernement à 1h10 du matin pour dédire le vote des députés sur la publicité du « reporting » pays par pays des entreprises sur leurs activités à l’étranger (une mesure de lutte contre la fraude fiscale) sur ce lien : http://blogs.lexpress.fr/cuisines-assemblee/2015/12/16/seconde-deliberation-par-epuisement/ .

Le gouvernement a également le pouvoir de déposer des amendements nouveaux à tout moment (tandis que les députés sont soumis à un délai de plusieurs jours avant les débats). Cette technique est parfois utilisée pour faire passer discrètement une mesure impopulaire ou rejetée lors des débats sur un autre texte. C'est ainsi par exemple, que début février 2016 le gouvernement a déposé au dernier moment et fait voter à une heure avancée de la nuit toute une série d'amendements sur des sujets divers et variés lors de l'examen d'un texte relatif à l'économie de la mer et discuté sur le fond par la commission du développement durable. Je suivais les débats ce soir-là dans l'hémicycle, en remplacement d'une collègue. Ce que je n'ai pas vu c'est que parmi cette série d'amendements distribués sur le moment, l'un visait à créer un délit d'intrusion dans les zones portuaires. Il faut dire que l'exposé sommaire (la présentation de l'objet de l'amendement) étant vague et le lien avec l'objet du texte en débat étant très lointain, il m'était difficile d'en analyser la portée. Il faut croire qu'il en était de même pour tous les présents dans l'hémicycle puisque cet amendement n'a donné lieu a aucun débat et a été voté tranquillement. Le commentant le lendemain matin à mon collègue Peter J., en charge des travaux de la commission des lois, celui-ci reconnaît immédiatement un amendement qui avait été rejeté par les députés de la commission des lois en juillet 2015 lors de l'examen du projet de loi sur ... l'immigration ! Les députés compétents de la commission des lois ne veulent pas de la mesure ? Qu'à cela ne tienne, le Gouvernement la fait revenir sans crier gare et de nuit auprès des députés de la commission du développement durable ... Pour une description du contenu de l'amendement et de la petite manœuvre, voir ce descriptif très clair : http://blogs.lexpress.fr/cuisines-assemblee/2016/02/03/les-amendements-faux-nez-du-gouvernement/.

Ce qui est important à retenir ici c'est que quand le gouvernement veut faire passer une mesure, les institutions de la Ve République lui donnent les moyens de la faire voter par le Parlement.

Enfin, chaque texte fait l'objet de plusieurs lectures en commission puis en séance, à l'Assemblée nationale puis au Sénat. Un même texte est ainsi discuté et débattu en réalité une dizaine de fois. Des aller-retour utiles à affiner une position et murir un sujet mais qui laissent aussi largement le temps de "corriger" les textes dans un sens ou dans un autre (pour le Gouvernement mais aussi pour les différents groupes politiques). C'est ainsi par exemple que l'interdiction de l'huile de palme (l'amendement dit "Nutella") a été retiré du projet de loi sur la biodiversité après avoir été voté par les députés. Dans la même loi, l'amendement interdisant les néonicotinoïdes (l'insecticide tueur d'abeilles) a fait le yoyo avant de finalement rester dans loi dans une version moins contraignante que celle votée à l'origine. Les exemples de ce type sont très nombreux.

Et en même temps ...

Dans ces conditions, y a-t-il un intérêt au débat dans l'hémicycle si on en connaît déjà l'issue ? En fait, il y en a malgré tout.

D'abord il y a un intérêt au débat et à l'exposé en public des positions prises, qui se traduit pour les votes importants par des scrutins publics (on sait alors précisément qui a voté quoi, au-delà des mots). Un enjeu de transparence qui oblige à assumer les décisions. Lors de la représentation finale, dans l'hémicycle, il faut évidemment avoir les meilleurs arguments, être capable de les exposer et d'assumer sa position publiquement, qu'elle soit majoritaire ou pas. Et les plus grands noms, les meilleurs orateurs font les meilleures représentations ! Si on connaît pour l'essentiel l'issue des votes avant même le début de la séance publique, on ne sait en revanche pas du tout combien dureront les échanges sur chaque sujet, quelle sera la qualité des joutes verbales, quels arguments feront le plus "mouche". 

Ensuite, on verra par l'exemple que pour faire évoluer les esprits et les lois, il faut parfois beaucoup de temps, de pédagogie et de persévérance. Ainsi, les bonnes idées d'aujourd'hui peuvent faire les bons textes de demain et le fait de ne pas être majoritaire à un instant t n'empêche pas d'exposer son point de vue et de commencer à convaincre.

Et puis, il y a tout de même bien sur quelques incertitudes et même parfois des surprises. Tout d'un coup des alliances inédites peuvent s'opérer, des lignes rouges êtres franchies (l'exemple le plus évident lors de la dernière législature a été la proposition de déchéance de nationalité), des informations nouvelles portées publiquement à la connaissance de tous par un ministre ou un député, ou encore des coalitions "frondeuses" mettre à mal la majorité dans son propre sein (comme ce fut le cas pour la loi dite "travail" pour laquelle le Gouvernement a du avoir recours à l'article 49.3 de la Constitution pour une adoption sans vote).

Par ailleurs, sur les sujets qui tiennent très à coeur à certains députés et surtout à des parties bien organisées de la société (déchets nucléaires, traités de libre-échange, ecotaxe poids lourds, huissiers et autres professions réglementées, ...), l'arrivée du débat dans l'hémicycle est l'occasion de mobilisations ponctuelles spécifiques plus ou moins importantes (pétitions, tribunes, manifestations devant l'Assemblée, alerte sur les réseaux sociaux) qui "mettent la pression" sur les députés - et le gouvernement - et qui amènent ceux-ci (parfois) à revoir leur position sous cette "pression citoyenne" (ou de groupes d'intérêts constitués). Il est très courant aussi dans ce genre de cas que le Gouvernement demande le retrait d'un amendement pour lui laisser le temps de faire ses propres propositions, "obligé" par la pression parlementaire. Sur ces sujets-là, qui mobilisent en dehors des murs du Palais Bourbon, il y a toujours un esprit et un doute sur l'issue finale, qui peut évoluer jusqu'au tout dernier instant.

En définitive, vus de l'intérieur, les débats législatifs dans l'hémicycle ressemblent parfois à un représentation, sous le regard connaisseur des citoyens, dans laquelle tout le monde parle et à la fin ... c'est le Gouvernement qui décide ! Enfin, le Gouvernement décide sur les textes en débat mais à la fin de la législature, ce sont encore les citoyens qui jugent et tranchent.

Frédéric Guerrien

Twitter : @Fredguerrien / LinkedIn : https://www.linkedin.com/in/frédéric-guerrien-8a9081118/ 

Sur la démarche : https://blogs.mediapart.fr/fredguerrien/blog/290717/chroniques-de-lancien-monde-souvenirs-dun-collaborateur-parlementaire