Petites manoeuvres réglementaires (pas vu pas pris)

La forme est parfois le meilleur moyen d'éviter le fond : la maîtrise des règles et procédures parlementaires peut s'avérer fort utile pour éviter un débat ou orienter un vote. Je reviens ici sur 3 cas vécus de "filouteries" plus ou moins condamnables moralement mais parfaitement règlementaires à l'initiative respective d'un Président de commission, du Gouvernement, et du groupe majoritaire.

Les règles et procédures en vigueur à l’Assemblée nationale sont évidemment nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, à l’élaboration de la loi, et à la bonne tenue du débat démocratique. Toutefois au Palais Bourbon, comme partout, une parfaite maîtrise du règlement est un atout qui peut servir à des fins tactiques ou politiques. Et certains ne s'en privent pas !

Je ne suis pas moi-même un virtuose du règlement et de sa meilleure utilisation mais plutôt un praticien du quotidien pour avoir usé nombre de pantalons sur les sièges pas toujours confortables des salles de commission et de l’hémicycle entre 2012 et 2017. Plutôt qu'une analyse de spécialiste, je prends plutôt ici le parti d’illustrer comment des petites manoeuvres réglementaires sont parfois un outil préféré au débat de fond par 3 anecdotes vécues dans 3 contextes différents : le label "fait maison" dans la loi "consommation", le volet logement de la "loi Macron", et une initiative parlementaire sur le CETA. 

Députés au travail en salle de commission des affaires économiques © F. Guerrien Députés au travail en salle de commission des affaires économiques © F. Guerrien

 Discussion commune ou "commun accord" ?

La première est un peu technique mais tactique et le novice que j'étais a mis du temps à comprendre le tour de passe passe. Ce fut chose faite lors des débats sur le projet de loi "consommation" en commission des Affaires économiques. Lors de la séance de 17h du mercredi 12 juin 2013, alors que la discussion sur le label "fait maison" dans les restaurants passionne les députés, le Président de la commission François Brottes et la députée Brigitte Allain s'échangent les propos suivants (extrait du compte-rendu : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-eco/12-13/c1213089.asp ) :

Après la discussion commune des amdts CE 257 de M. Fernand Siré et CE 88 de Mme Annick Lepetit.

Mme Brigitte Allain. Je comprends, monsieur le président, que vous souhaitiez parfois que nous débattions de plusieurs amendements à la fois, quand vous estimez qu’ils ont trait au même sujet. Mais en l’espèce, cette façon de procéder n’a pas fait gagner de temps, bien au contraire puisqu’on n’a cessé de passer d’un amendement à l’autre. Et elle a introduit une grande confusion, car en vérité, nous ne parlions pas tous de la même chose.

M. le président François Brottes. J’entends votre remise en cause de la présidence, madame Allain. Mais les deux premiers de ces amendements, visant à réglementer la carte des restaurants, étaient en discussion commune. Quant aux suivants, ayant trait au label de la boutique ou du fabricant-producteur, j’ai estimé qu’ils pouvaient faire l’objet d’une présentation commune. J’ai considéré, et c’est ma prérogative de président, que nous pouvions en traiter ensemble car ils répondaient à une même préoccupation de mieux informer le consommateur sur le contenu de son assiette. En revanche, vous avez raison, madame Allain, les solutions préconisées dans chacun de ces amendements sont différentes. "

Quelles sont donc cette « discussion commune » et cette "présentation commune" derrière lesquels se réfugie le Président lorsqu'une députée l'interpelle ? Il s'agit d'une pratique parfaitement règlementaire mais en partie subjective consistant à regrouper plusieurs amendements traitant d’un même objet dans le cadre d’une seule et unique discussion. Plutôt que de refaire le débat plusieurs fois de suite sur des amendements proches les uns des autres, la "discussion commune" permet souvent de fait d’avoir un débat éclairé par les différents points de vues et différentes nuances possibles. Mais cette pratique permet aussi parfois à l’animateur des débats de « noyer le poisson » et d'éviter à avoir à répondre précisément sur certains amendements ou arguments, de faciliter certains amalgames, ou tout simplement de canaliser le débat sur la position majoritaire. Ainsi, après un certain temps de débat, lorsqu’un amendement présente une alternative importante mais qui peut gêner, le Président a beau jeu, dans le cadre d'une "discussion commune" de passer au vote, arguant que la « discussion a suffisamment duré et que tous les arguments ont été exposés ». Le débat sur la proposition alternative (ou carrément contraire à la position majoritaire) a alors vite fait d’être escamoté, ni vu ni connu !

Seul le ou la parlementaire aguerri osera ou saura réagir à point nommé pour demander des discussions séparées des amendements en question. C’est l’une des prérogatives du Président de séance de déterminer s'il y a lieu à une discussion commune. Et parfois l'un de ses talents d'animateur des débats ! Certains, et je crois pouvoir dire que c'était le cas du très apprécié Président Brottes, excellent dans l’art de regrouper et séparer les amendements mêlant avec beaucoup de talent objet, règlement et circonstances ! 

Délogement opportun pendant la loi Macron 

Un deuxième exemple se passe pendant l’examen en commission de la loi dite « Macron » le 15 janvier 2015 au soir. Les débats ont duré plusieurs semaines et il n’est évidemment pas possible à tous les députés d’être présents tout au long des débats sur l’ensemble du texte (ce serait de surcroit inutile comme je l’expliquais dans une autre chronique). Les débats durent déjà depuis plusieurs jours (et nuits) et ce soir-là ils s’éternisent autour de l’article 20 alors qu’il est presque 20h et que la pause pour aller dîner approche (il est de coutume que les débats s’arrêtent à 20h et reprennent à 21h30). Pour le petit groupe écologiste, Jean-Louis Roumégas et Michèle Bonneton assurent le suivi de l’ensemble du texte et alertent leurs collègues lorsque des sujets les intéressant particulièrement sont discutés. Le rythme d’avancement des débats étant une inconnue et l’ordre de passage des articles pouvant être modifié à tout moment sur proposition du Président de séance, c’est de fait une tâche essentielle pour les collaborateurs de groupe d’assurer cette veille et de mobiliser les députés absents au bon moment.

Arrivée de Cécile Duflot en salle de commission sur la "loi Macron" © F. Guerrien Arrivée de Cécile Duflot en salle de commission sur la "loi Macron" © F. Guerrien

Les articles 23 à 25 approchent : ils traitent de la possibilité pour les organismes de logement social de développer des activités de logement intermédiaire. C'était un sujet sensible lorsque Cécile Duflot était encore ministre du logement quelques mois plus tôt. Depuis Cécile Duflot n'est plus au gouvernement et est redevenue députée. En attendant l'article 23, pour lequel elle veut assister aux débats, Cécile Duflot travaille dans son bureau à quelques couloirs de la salle de commission. J’ai informé certains de mes homologues pendant l’après-midi qu'elle compte intervenir sur ce sujet (c'est une pratique courante, nous sommes assis ensemble au fond de la salle de commission pour suivre les débats et échangeons assez librement). Aurais-je du me taire, l’information est-elle arrivée par ailleurs, s’agit-il d’un hasard ? Toujours est-il que peu avant 20h (et la pause donc), la conseillère parlementaire de Sylvia Pinel, nouvelle ministre du logement, avec qui j’ai déjà échangé à plusieurs reprises sur ce texte s’approche de moi et m’indique qu’un des conseillers techniques du ministère est justement disponible pour répondre à certaines des questions que je lui avais posées sur le texte. Il n’y a rien d’extraordinaire à cela, c’est même assez courant et une partie de notre travail que de rencontrer les cabinets ministériels pour élucider certains points pendant que les débats continuent dans la salle de commission. Je ne me méfie donc pas, confirme avec elle que de toutes façons la pause arrive et que nous pouvons en profiter pour voir ce point ensemble.

La conseillère de Sylvia Pinel m’amène donc dans la salle de travail réservée aux cabinets ministériels dans laquelle m’attend un conseiller technique assez soporifique et très lent, dans cet univers où tout va d’ordinaire si vite. Il se perd dans des explications sans fin sur un point sans grande importance. Que de moyens déployés pour un point à la portée limitée ! Soudain, je perçois que les deux conseillers assis en face de moi, jettent un coup d’oeil rapide mais simultané à l’écran qui se trouve derrière moi et sur lequel sont diffusés les débats de la commission. Je me retourne et vois apparaître à l’écran Gilles Savary, le rapporteur sur les articles relatifs au logement. Il est 20h passées et je comprends instantanément d’une part que les députés sont arrivés soudainement aux articles relatifs au logement et d’autre part que le Président de la commission spéciale a décidé de poursuivre les débats au-delà de l’heure habituelle de pause (ce qui est rare sauf pour finir un débat en cours mais ne se fait jamais pour entamer un nouveau sujet). Sauf que étant enfermé dans cette petite salle et perdu dans des explications techniques sans intérêt je n’ai pas fait mon travail : prévenir Cécile Duflot !

En moins de temps qu’il n’en faut pour le dire, je bondis dans les couloirs de l’Assemblée pour rejoindre la salle de commission tout en alertant Cécile Duflot par téléphone. Elle s’apprêtait à partir dîner mais était par chance encore dans son bureau. Elle part donc immédiatement vers la salle de commission dans laquelle j’arrive le premier en alertant Michèle Bonneton et Jean-Louis Roumégas afin qu’ils tentent de faire durer les débats quelques minutes le temps que Cécile Duflot arrive. Ce qu’ils font parfaitement, relançant les débats pendant quelques minutes, soit le temps nécessaire pour que Cécile Duflot traverse les couloirs de l'Assemblée nationale. Finalement, dès que Cécile Duflot sera arrivée et prendra les débats en cours, la séance sera levée pour le dîner. La fin des débats se tiendra ensuite comme prévu après la pause dîner. On peut voir le compte-rendu de cette séquence sans la partie coulisses ici : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cr-cscroissact/14-15/c1415011.asp (aller à la fin du compte-rendu : Chapitre V/ Urbanisme / Article 23). 

Aujourd’hui cela reste comme le bon souvenir d’un jeu de poker menteur mais sur le moment quelle trouille ! Cécile Duflot s’en était d’ailleurs aussi amusée nous traitant de « bleus » et riant aux éclats après cette séquence. Il s’en est ainsi fallu de peu pour qu’un petit tour de passe-passe du Gouvernement lui permette d’éviter une présence gênante lors des débats sur un sujet délicat (même si il n’était pas central dans la loi dite « Macron », sur laquelle je reviendrai). En conclusion, cela n’était certes pas fair-play mais parfaitement réglementaire !

Chaises musicales en commission des affaires européennes

La troisième anecdote date d’octobre 2016. Je travaillais alors comme conseiller auprès de la Présidente de la commission des Affaires européennes, Danielle Auroi. Celle-ci a mis à l’ordre du jour des travaux de la commission qu’elle présidait une « proposition de résolution européenne (ou PPRE) » de Jean-Noël Carpentier (et 52 autres députés) pour que « la France s’oppose à toute application provisoire de l’Accord économique et commercial global avec le Canada - le CETA - et s’assure de sa compatibilité avec les traités de l’UE ». Sans rentrer dans le détail, une « PPRE » ne fait pas loi mais permet, si elle est votée, d’exprimer la position de l’Assemblée nationale française sur un sujet relevant d’une compétence communautaire. Le « CETA » est alors d’actualité et mobilise médias et société civile inquiets de certaines conséquences de l’entrée en vigueur d’un tel traité. Les parlementaires sont sensibles à ces arguments et bien que la commission européenne et le gouvernement français y soient favorables et se veuillent rassurants sur les conséquences du CETA, nombre de parlementaires français ont des doutes.

Nicole Ferroni s'interroge sur le CETA © Nicole Ferroni

A l’approche de l’examen de cette PPRE signée par plus de 50 députés en seulement quelques jours, on sent depuis la présidence de la commission poindre une certaine inquiétude, voire nervosité de la part du groupe majoritaire sur l’issue du vote sur le texte. En commission, seuls les députés membres de la commission ont le droit de vote. Or, le jour de l’examen du texte, le groupe majoritaire a procédé subitement à une modification pour 24 heures de la composition de la commission des Affaires européennes (sans d’ailleurs en prévenir sa présidente, ce qui n’est pas élégant). Plusieurs des députés habituellement membres de cette commission ont été « remplacés » par d’autres députés qui n’y siègent habituellement pas. Cette fois encore, la manoeuvre est réglementaire puisqu’une simple publication au journal officiel à l’initiative d’un groupe parlementaire lui permet de changer le nom de ses représentants. Mais tous les nouveaux arrivants, dont plusieurs venaient pour la première fois dans cette commission avaient un point commun : ils étaient opposés au texte soumis au débat ! Cette manipulation (un peu grossière !) permettra de garantir le rejet du texte lors de sa mise aux voix. Elle a été rendue publique par un journaliste de l’agence Contextes qui suivait les débats et décortiquée par un journaliste du Monde dans cet article : http://transatlantique.blog.lemonde.fr/2016/10/07/demissionner-pour-mieux-voter-letrange-manoeuvre-des-socialistes-pour-eviter-le-blocage-du-ceta/

Elle a aussi été tournée en dérision dans une vidéo de l’humoriste Nicole Ferroni, aussi instructive que drôle qui a "fait le buzz" sur Internet (ce qui est rare pour un fait relevant de la procédure parlementaire) et que l'on peut revoir ci-dessus (à partir de la minute 2.45 pour le commentaire sur la commission). Cette fois-là c'est l'arroseur qui s'est retrouvé arrosé !

La morale de ces trois histoires, c'est qu'à y bien regarder la connaissance parfaite du règlement devient vite un avantage tactique conséquent dans la tenue des débats et pour orienter certaines décisions. Parfois moralement regrettables, ces trois illustrations montrent en tous cas bien qu'appliquer le règlement à la lettre n'empêche pas de "faire le filou". Dit autrement, on peut parfois être à la fois flic et voyou :) 

Frédéric Guerrien

Twitter : @Fredguerrien / LinkedIn : https://www.linkedin.com/in/frédéric-guerrien-8a9081118/ 

Sur la démarche : https://blogs.mediapart.fr/fredguerrien/blog/290717/chroniques-de-lancien-monde-souvenirs-dun-collaborateur-parlementaire 

 

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