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Billet de blog 9 févr. 2022

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160 milliards d’euros d’argent public par an pour des cabinets privés de conseil !

Les pouvoirs publics dépenseraient 160 milliards d’euros par an pour payer l’externalisation de leurs propres tâches, soit un montant représentant près d’un tiers des dépenses de l’État. Comment en est-on arrivé là ? Cela peut-il continuer ainsi ? Quelle ou quel candidat.e à la présidentielle pour y mettre un terme ?

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Les pouvoirs publics dépenseraient 160 milliards d’euros par an pour payer l’externalisation de leurs propres tâches, soit un montant représentant près d’un tiers des dépenses de l’État (514 milliards en 2021). Et encore, il s’agirait là d’une estimation basse pour le collectif Nos services publics qui situe le haut de la fourchette à 190 milliards. En d’autres termes, des entreprises privées sont grassement rétribuées par de l’argent public pour réaliser des expertises ou effectuer des missions diverses de conseil qui auraient très bien pu être directement prises en charge par des agents publics. Ainsi, pour ne prendre qu’un seul exemple marquant entre tous, la gestion de la crise sanitaire née de la pandémie Covid-19 s’est trouvé confiée à l'entreprise américaine McKinsey alors même que les fonctions publiques d’État, territoriale et hospitalière regorgent de compétences de haut niveau en ce domaine. (Voir https://nosservicespublics.fr/)

Comment en est-on arrivé là ?

La retranscription partielle de l’audition par le Sénat de M. Frédéric Pierru permet pour le moins d’apporter quelques réponses pertinentes à cette question. Mais aussi d’en poser une seconde : la future présidente ou le futur président ou de la République mettra-t-il un terme à ce qui n’a manifestement pas d’autre nom que celui de gabegie ?

COMPTE RENDU DE LA COMMISSION D’ENQUÊTE SÉNATORIALE SUR LES CABINETS DE CONSEIL

Séance du 2 décembre 2021

Extraits pertinents de l’Audition de M. Audition de M. Frédéric Pierru, chargé de recherche au CNRS

____________________________

« Deux remarques préliminaires me permettront de cadrer mon propos.

La première, c'est que je ne suis pas venu aux consultants ; ce sont eux qui se sont imposés à moi au cours de mes enquêtes sur les réformes hospitalières des années 2000. […]

Ma seconde remarque préliminaire concerne les propos du ministre des solidarités et de la santé, Olivier Véran. Interpellé lors d'une séance de questions au Gouvernement, il a dit que les gouvernements, y compris ceux de gauche, ont toujours eu recours à des cabinets de conseil, car, selon lui, « on a du talent dans le privé ». […]

De tels propos méritent d'être amendés car ils naturalisent la présence des cabinets de conseil dans l'État en faisant l'impasse sur les sauts qualitatifs et quantitatifs qui se sont opérés depuis les années 2000. Si le phénomène a toujours existé, il a, jusqu'à la fin des années 1990, été marginal. […]

Des cabinets de conseil sont toujours intervenus dans l'action publique et dans l'État, mais pas à l'échelle que nous connaissons, et avec des acteurs différents. Il y a donc eu un changement, une rupture, au cours des années 2000. […]

À partir de ces années, on a assisté à un alignement de la France sur les pratiques que l'on trouve dans les pays anglo-saxons, notamment en ce qui concerne l'appel fait aux grands cabinets de conseil.

Depuis les années 2000, le recours aux consultants est devenu un quasi-réflexe chez les décideurs politiques et administratifs. Comme toujours, la demande crée l'offre, qui entretient à son tour la demande. Les grandes firmes du conseil ont créé des départements « services publics » peuplés de hauts fonctionnaires et d'ingénieurs d'État qu'elles débauchent. C'est la raison pour laquelle on assiste à cette accélération, l'affaiblissement de l'ethos de service public d'une partie des hauts fonctionnaires aidant. […]

Cette accélération doit aussi au « paradoxe du serpent », selon l'expression que l'on emploie dans l'administration : les préconisations des cabinets de conseil affaiblissent les ressources de la sphère publique, qui dépend de plus en plus d'eux. En quelque sorte, les cabinets de conseil organisent la dépendance à leur égard.

Outre le changement d'échelle, il y a aussi eu un changement de nature des acteurs. Les cabinets de conseil étaient souvent petits et spécialisés ; aujourd'hui, ce sont les multinationales du conseil qui interviennent à tous les stades de l'action publique, de l'élaboration des politiques à leur mise en œuvre. […]

Dans le domaine de la santé, des cabinets de conseil étaient intervenus avant les années 2000. Mais il s'agissait majoritairement de petits cabinets, très spécialisés, créés par des acteurs hospitaliers sur des sujets techniques bien particuliers. Une date doit être retenue : en 1986, Jean de Kervasdoué, ancien directeur des hôpitaux au ministère de la santé, crée sa propre société de conseil, la Sanesco, notamment pour proposer aux hôpitaux des outils leur permettant d'analyser leur part de marché, en se servant du programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI). L'École des Mines avait aussi des quasi-consultants - on peut penser à Jean-Claude Moisdon ou à Dominique Tonneau -, qui travaillaient en lien avec la direction des hôpitaux.

Que constate-t-on au tournant des années 2000 ? Je reprendrais volontiers la phrase de Philippe Bezes : la réforme de l'État est passée « en mode industriel », d'abord avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), puis avec la révision générale des politiques publiques (RGPP), ainsi qu'avec les audits de modernisation lancés par Jean-François Copé. Des structures spécifiquement dédiées à l'organisation du travail ont alors été élaborées avec les cabinets de conseil, la direction générale de la modernisation de l'État (DGME), le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), puis aujourd'hui la direction interministérielle de la transformation publique (DITP).

La LOLF appelait évidemment les grands cabinets de conseil, puisqu'elle est gourmande en indicateurs de performance, dont les multinationales américaines du conseil ont fait l'une de leurs spécialités. […]

Lorsque je m'intéressais à la fabrication de la loi « Hôpital, patients, santé, territoires » (HPST), j'ai appris que le brillant haut fonctionnaire responsable de la création des agences régionales de santé (ARS) au sein du cabinet de Roselyne Bachelot, alors ministre de la santé, était immédiatement parti chez McKinsey une fois son travail effectué.

Puis, lors de la mise en place du groupe chargé de préfigurer les ARS, j'ai constaté que celui-ci comportait davantage de consultants de Capgemini que de hauts fonctionnaires. Ces derniers dénonçaient d'ailleurs l'omniprésence des consultants, sans nier leur apport méthodologique dans la conduite de projet, mais en disant que les ressources attribuées aux membres des cabinets de conseil auraient pu être allouées à de hauts fonctionnaires tout aussi compétents, qui connaissaient, eux, le secteur de la santé. L'un des reproches faits aux membres des cabinets de conseil est qu'ils ne connaissaient rien aux cultures et aux identités professionnelles, aux corps de l'administration de la santé.

La mise en place des ARS a aussi été organisée par Capgemini. Cette omniprésence des cabinets de conseil a beaucoup heurté et irrité les entités fusionnées et les fonctionnaires de terrain. La loi HPST comporte aussi l'idée que l'audit des comptes hospitaliers doit être fait par des cabinets de conseil. Cette loi est donc emblématique de l'irruption massive des multinationales du conseil dans la fabrique des politiques hospitalières.

J'aurais pu prendre d'autres exemples : celui des hôpitaux civils de Lyon, qui ont dépensé 2 millions d'euros en audits entre 2015 et 2017 au profit de McKinsey, KPMG et Capgemini ; celui du centre hospitalier d'Aulnay, qui a commandé un service de coaching à Ylios pour 100 000 euros. On retrouve des pratiques similaires à l'hôpital de Versailles ou au CHU de Grenoble.

Je veux vous faire part d'une anecdote plus personnelle : vers 2016, j'ai accepté la proposition faite par Martin Hirsch et la direction de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) de participer à un groupe de travail comportant des médecins, des économistes, des gestionnaires et des sociologues pour réfléchir à la façon de mieux organiser le temps à l'hôpital. Rémi Salomon, aujourd'hui président de la CME de l'AP-HP, m'a appris que Martin Hirsch avait mandaté un consultant sur ce sujet, et que son rapport était déjà prêt avant que le groupe de travail n'ait commencé à se réunir. C'est dire combien la technostructure ne peut plus travailler aujourd'hui sans avoir recours à des consultants ! […]

La gestion de crise de la pandémie s'est traduite par la création et l'empilement de nouvelles structures qui court-circuitent les instances et les autorités légitimes, comme le Haut Conseil de la santé publique. Le recours automatique aux consultants relève de la même logique : avoir à sa main des gens qui ne contesteront pas les décisions, qui vont parler le même langage managérial, pour contourner des instances existantes.

Cela renvoie, à mon avis, à des transformations profondes du monde des décideurs politiques et administratifs, qui n'ont plus confiance dans les compétences de leurs troupes, qui par ailleurs s'étiolent. La technostructure préfère s'appuyer sur des homologues, passés dans le privé. La députée Les Républicains Véronique Louwagie a attiré l'attention sur certains chiffres pendant cette crise : vingt-huit commandes auprès des cabinets de conseil en dix mois, soit plus d'une commande toutes les deux semaines ; 11,35 millions d'euros de dépenses, soit plus de 1 million d'euros par mois, ou 50 000 euros de conseil par jour ouvré.

Certes, quand on rapporte ce montant au coût global de la crise, cela représente une goutte d'eau, mais cela témoigne à mon sens d'un défaut d'organisation et d'une perte de savoir-faire. Là est le problème : l'intervention systématique des consultants fait perdre des compétences, ce qui rend encore plus nécessaire l'intervention des cabinets de conseil.

[…] Pour l'instant, plutôt que de structurer une expertise interne à l'État, on préfère recourir à des cabinets de conseil, comme si l'on préférait externaliser. Pourtant, dans le monde de la recherche, beaucoup de gens sont disponibles, peuvent travailler et formuler une offre interne de conseil. […]

L'ancien directeur de Santé Publique France (SPF), François Bourdillon, m'a confié que 20 % d'équivalents temps plein ont été perdus dans la fusion de l'Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (Eprus), de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (Inpes) et de l'Institut national de veille sanitaire (InVS). Je ne dispose pas de vos moyens d'enquête, mais je sais que des commandes ont été adressées par SPF à des cabinets de conseil, pour des montants que l'on ne connaît pas. C'est toujours la même logique : un État sanitaire déjà peu vaillant, auquel on impose des réductions d'effectifs qui le rendent encore plus dépendant des cabinets de conseil.

Le conseiller de Mme Bachelot parti chez McKinsey l'a fait très peu de temps après la fin de son travail sur la loi HPST, comme il me l'a lui-même confié en entretien.

Il y a de la part des cabinets de conseil une stratégie de débauchage des très hauts fonctionnaires de la santé, des grands médecins, etc. Les cabinets de conseil ont été les acteurs d'une forme d'autonomisation de la décision par rapport à la mise en oeuvre.

Si je devais corriger les excès de la loi HPST, j'inverserais la gouvernance pour réinvestir l'échelon territorial de proximité, en supprimant par ailleurs les strates bureaucratiques de contrôle pour « remédicaliser » la gouvernance des hôpitaux. […]

Le rôle des cabinets de conseil est de vendre des recettes tout terrain, quelle que soit la situation. Ils peuvent intervenir sur la santé comme sur tout autre secteur. Intellectuellement, c'est choquant. Les acteurs et les fonctionnaires de terrain le leur reprochent beaucoup : les consultants ne connaissent ni les cultures, ni les identités professionnelles, ni l'histoire du secteur, et viennent avec des propositions formelles. […]

Ce qui m'a étonné, c'est de voir un cabinet comme McKinsey, qui ne connaît rien à la vaccination, assister un ministre, alors que des spécialistes de la question sont disponibles à l'intérieur de l'État. L'administration de santé publique est capable d'élaborer logistiquement une campagne de vaccination, et on va chercher un consultant de McKinsey. […] »

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Pour l'intégralité de l'audition, voir http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20211129/ce_cabinets.html

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