Publié en juin 2021, le rapport Blanchard-Tirole sur Les grands défis économiques se veut une analyse s'appuyant sur la science économique la plus avancée attestée par le caractère international des experts, tous économistes issus des plus prestigieuses universités. C'est d'ailleurs un des traits remarquable du volet climat de ce rapport que de justifier sa proposition principale par un argument d'autorité, arguant d'« un large consensus parmi des économistes issus de la sphère universitaire du monde entier » comme il est écrit p.121 dès le premier paragraphe de l'introduction, Cette proposition s'énonce ainsi p.122 : « Conformément au large consensus régnant parmi les économistes académiques, nous préconisons une stratégie ambitieuse de tarification du carbone visant à forcer tous les pollueurs à internaliser les conséquences de leurs actes. » Cette tarification devant prendre la forme d'une taxe uniforme pour chaque tonne de carbone quel que soit le lieu et l'émetteur car
« Il existe à ce sujet un large consensus parmi les économistes académiques du monde entier. En janvier 2018, la Climate Leadership Coalition (CLC) a publié une déclaration en faveur de la mise en place d’une taxe carbone uniforme aux États-Unis, dont le premier article précise qu’" une taxe carbone constitue le levier le plus efficace pour réduire les émissions de carbone à l’échelle et à la vitesse nécessaires ". Cette déclaration a été signée par plus 3 500 économistes américains, 27 lauréats du prix Nobel d’économie, 4 anciens présidents de la Réserve fédérale des États-Unis et 15 anciens présidents du Council of Economic Advisers. En Europe, une déclaration similaire a été rédigée en 2019 par l’Association européenne des économistes de l’environnement et des ressources (EAERE). De même, au début de l’été 2020, une coalition de trois académies des sciences allemandes a publié une déclaration soutenant la création d’un prix uniforme pour l’ensemble des gaz à effet de serre, couvrant la totalité des secteurs, des régions, des acteurs et des technologies. »
On pourrait sans doute ironiser à peu de frais sur ce type d'argument en soulignant que ces mêmes économistes académiques, qu'ils fussent prix Nobel ou pas, n'avaient pas anticipé la crise de 2008 et qu'on ne voit guère en quoi leur avis unanime d'aujourd'hui est plus fiable que celui qu'ils avaient hier, mais sans doute vaut-il la peine d'examiner de plus près les préconisations de ces experts pour mieux se rendre compte des impasses où ils nous entraînent,
Car si la tarification du carbone est sans doute la mesure principale il reste, d'une part, à expliquer de quelle manière elle est mise en place et, d'autre part, à reconnaître qu'elle doit être accompagnée d'autres mesures complémentaires n'ayant que des effets indirects sur les prix relatifs,
La mise en place de la tarification du carbone
Pour être opérationnelle, cette proposition suppose d'un côté d'expliquer le niveau de la taxe et son évolution temporelle, et, d'un autre côté d'en déterminer la forme. Dans son livre, Le climat après la fin du mois[1], Christian Gollier, l'un des deux auteurs du chapitre sur le volet climat du rapport, plaidant également pour une taxe carbone universelle sans exemption, se livrait à l'exercice risqué d'en déterminer le montant, évalué à 50 euros la tonne, J'ai montré dans Le climat ET la fin du mois[2] la fragilité, pour rester soft, de cette évaluation et le présent rapport oscille entre les avertissements sur la difficulté de l'exercice et les avis péremptoires « tous comptes faits »,
On peut juger de la difficulté telle que les auteurs la décrivent p.143 : « Définir la politique climatique optimale implique de déterminer le coût marginal d’abattement pour chaque action climatique, chaque acteur économique et chaque secteur, en tout lieu et pour toute personne. », tâche qu'ils qualifient eux-mêmes « d'herculéenne ». Et ce d'autant plus que les incertitudes sont nombreuses, la valeur tutélaire du carbone étant peu fiable à moyen terme, car si « Le coût social du carbone est la valeur actualisée du flux de dommages futurs engendrés par l’émission d’une tonne de CO2 supplémentaire aujourd’hui. C’est la métrique pertinente à utiliser pour mesurer la création de valeur sociale qui résulte de l’effort pour le climat. Les modèles d’évaluation intégrés (integrated assessment models), tel le modèle DICE de William Nordhaus, ont estimé la valeur des dommages climatiques futurs, mais avec une incertitude qui reste très forte, en particulier pour des augmentations de température au-delà de +2 °C. » p.146. Ce qui est la situation qui se précise de plus en plus, comme vient encore de le souligner le dernier rapport du GIEC publié en août 2021. On peut se faire une idée de cette incertitude avec le rapport Quinet 2[3] consacré à cette valeur sociale du carbone en notant que ses estimations sont comprises entre 511 et 3513 euros/tCO2 ou avec celles du GIEC l'estimant entre 245 et 14 300 dollars/tCO2 pour un objectif de réchauffement de 1,5°C d'ici à 2050, A quoi s'ajoute des divergences entre économistes, (constatation qui fragilise davantage l'usage de l'argument d'autorité dans le rapport), à la fois sur le niveau visé d'augmentation de température et sur celui du taux d'actualisation pour évaluer les dommages, Ce qui n'empêche pas les auteurs d'affirmer crânement que « Tous comptes faits, pour estimer le coût social du carbone, un taux d’actualisation de 2 % ou 3 % semble justifié. » p.146. C'est le miracle de l'expertise, qui n'a même pas besoin d'expliciter ces « comptes tout faits » pour décréter ce qui lui semble justifié. C'est évidemment plus simple et moins risqué que l'exercice auquel se livrait Christian Gollier dans son livre de justifier longuement mais sans plus convaincre[4] la valeur de ce taux, qui selon lui était alors de 4% !
Du coup, le niveau de la taxe n'est plus 50 euros/tCO2, mais estimé dans une fourchette de 50 à 100 euros/tCO2 pour un objectif visé de +2°C, ce qui présente l'avantage « tous comptes faits » de ne pas contredire l'évaluation précédente de Christian Gollier, tout en restant beaucoup plus flou sur la fiabilité de cette nouvelle « évaluation ».
Toutefois nous n'en sommes qu'à la moitié du chemin, car il ne suffit pas de déterminer un niveau « optimal » en 2020, mais de décrire toute une trajectoire sur un horizon beaucoup plus long, ce qui est jugé indispensable par les auteurs pour que les entreprises puissent anticiper leurs décisions d'investissement. Mais « Il reste encore un long chemin à parcourir pour parvenir à une prévisibilité à long terme susceptible d’amorcer une transition verte étendue. » (p 173) et compte tenu des nombreuses incertitudes, on peut s'interroger sur le réalisme de fixer sur au moins trente ans une trajectoire de prix permettant d'internaliser la prise en compte des dommages futurs par les agents économiques. D'autant que des hypothèses, non prises en compte comme telles, viennent jeter un doute, (euphémisme), sur la crédibilité annoncée a priori. C'est en particulier le cas de cette « évidence » énoncée p.146 « qu’investir pour le futur exige des sacrifices par les pauvres (la génération actuelle) au bénéfice des riches (les générations futures). » quand rien ne garantit que ce ne soit pas l'inverse, tant les risques de passer des seuils d'irréversibilité deviennent plus importants si l'on en croît le dernier rapport du GIEC publié le 9 août 2021. Là encore, la fiabilité de cette affirmation ne vient que de la croyance, affirmée sans justifications dès l'introduction p.121 que « la croissance économique et l’ambition climatique de l’Union européenne peuvent aller de pair pendant les trente années à venir. »
Venons-en maintenant, à la forme prise par cette tarification, car elle « peut se faire par l’imposition d’une taxe proportionnelle aux émissions ou par l’établissement d’un marché de permis d’émission. » (p.147). Cette possibilité, énoncée ici comme une équivalence entre instruments n'est que purement théorique et ne se trouve « démontrée » que dans les manuels. Cette équivalence est réaffirmée p.153 mais dans le monde réel, elle est loin d'être vérifiée. Par exemple, si l'Europe a choisi d'organiser un marché de droits, c'est par le refus d'une partie de ses membres d'une taxe. C'est qu'entre la démonstration du manuel et l'appréciation des intérêts de chaque pays il y a toute l'épaisseur du réel, toujours plus riche que les hypothèses justifiant la démonstration. Et le rapport ne cesse de mélanger les deux niveaux, affirmant p.158 que « dans l'idéal, (je souligne), les gouvernements devraient utiliser leur compétence fiscale pour appliquer à toutes les émissions sans exception un prix du carbone uniforme » pour expliquer p.172, que « la mise en place d’une telle taxe européenne, à un niveau cohérent avec les ambitions climatiques de l’UE, ne se concrétisera jamais au sein de l’Union, en raison du principe d’unanimité nécessaire à toute réforme fiscale dans cette juridiction. Par conséquent, la bonne solution consiste à fonder la tarification du carbone en Europe sur la base du système SEQE-UE. »
Mais ce « par conséquent » lui-même, logiquement résumant la conclusion d'un raisonnement rationnel, n'est en réalité que la réaffirmation d'un article de foi sur l'importance des signaux-prix, car « en raison du risque résultant des objectifs de quantités, les spécialistes sont aujourd’hui unanimes : les objectifs de prix doivent être privilégiés. » (p.161), l'unanimité revendiquée s'appuyant de nouveau sur un argument d'autorité en référence à une « Déclaration des économistes sur les rentes carbone, publiée par la Climate Leadership Coalition et signée par 27 lauréats du prix Nobel d’économie. ». Il ne s'agit pas de nier l'effet de changements de prix relatifs sur les comportements des acteurs[5], mais de là à affirmer qu' « aucune transition sociétale n’a pu avoir lieu sans un changement radical des prix relatifs » (p.152), c'est inverser l'effet et la cause. Car si le prix des livres a fortement baissé à la suite de l'invention de Gutemberg et effectivement permis la diffusion des idées qui ont conduit à la Renaissance et à la Réforme, c'est parce qu'invention il y eu. C'est la transformation des moyens de production des écrits qui a induit le changement des prix relatifs et pas l'inverse, Et on peut dire la même chose pour le passage de l'huile de baleine à la LED. Sans oublier que le passage du vent et de l'eau au charbon en Angleterre au 18ème siècle, événement dont il est difficile de nier l'impact qu'il a eu et qui perdure[6], s'est produit alors que les deux premiers étaient moins coûteux que le dernier, comme le documente en détail Andréa Malm[7]. Et on pourrait aussi mentionner le mouvement des enclosures devant davantage à la force brutale de la bourgeoisie qu'à la modification initiale de quelques prix relatifs que ce fussent. Il est d’ailleurs symptomatique que dans ce chapitre où l’Histoire n’a que très peu de place, quand elle est mobilisée c’est en en faisant une lecture idéologique au travers des prix relatifs conçus dès le départ comme la seule cause des évolutions sociétales. La volonté affirmée dès l’origine de la commission de ne comporter que des économistes académiques « reconnus » (sans doute par eux-mêmes) révèle à quel point ces « experts » sont enfermés dans leurs certitudes de manuels.
Résumons : Selon le rapport, les objectifs de prix doivent être privilégiés, et il faut pour cela recourir au système SEQE qui fonctionne en définissant un nombre de permis a priori, donc à partir des quantités fixées. On pourrait s'y perdre, d'autant que les auteurs du rapport expliquent bien p.153 qu'une taxe fixée par l'État détermine un niveau d'émissions quand, à l'inverse, un marché de quotas détermine le prix à la suite des échanges sur le marché. Dire qu'on privilégie le signal-prix en utilisant un marché de droits semble pour le moins étonnant ! Les auteurs perçoivent évidemment la difficulté et notent p.162 que « Par son mécanisme fondé sur la quantité de CO2 émise, le SEQE-UE actuel présente l’inconvénient d’autoriser de grandes fluctuations de prix », à l'encontre donc de la prévisibilité recherchée du prix du carbone sur trente ans. Ils proposent alors p.164 un système SEQE « amélioré et élargi ». L'amélioration consiste d'abord à introduire un prix plancher tel que les quotas n'ayant pas trouvé preneur à ce prix soient retirés du marché, diminuant ainsi l'offre de quotas et faisant monter son prix d'équilibre. Plus le prix plancher est élevé, moins il y a de quotas sur le marché. Cette modification, consistant donc à, d'une part, fixer des quotas et, d'autre part, un prix plancher implique que la fixation de quotas et celle du prix plancher, interagissent pour finalement aboutir à un prix d'équilibre et par là à un niveau d'émissions. Mais ce niveau d'émissions ne peut être constaté qu'a posteriori et rien ne dit qu'il sera suffisamment bas pour respecter la contrainte climatique, dont les auteurs nous expliquent p.130, qu'au rythme actuel des émissions, « notre budget carbone mondial sera nul à la fin de 2031 ». D'où la nécessité d'une mesure des émissions et surtout d'une révision régulière aussi bien du nombre de quotas que du prix plancher, ce qui rend peu probable le vœu d'avoir une trajectoire prévisible pour le prix futur du CO2, contrairement à l'objectif annoncé. Et on peut craindre que le vœu des auteurs de voir se mettre en place « un traité sur le climat, assorti d’un mécanisme de révision fondé sur des données scientifiques. L’absence d’un tel mécanisme de contrôle de l’évolution du prix plancher pourrait limiter la crédibilité du système à long terme. » (p.175), n'ait guère plus de succès que les COP dont le nombre augmente aussi régulièrement que vainement, sans arriver à seulement stabiliser les émissions globales de GES. La seconde amélioration que les auteurs souhaiteraient voir adoptée dans le fonctionnement du SEQE concerne l'introduction d'un prix plafond pour éviter qu'un prix du permis trop haut ne conduise à des coûts marginaux d'abattement trop élevés, aux conséquences sociales et économiques dramatiques. Mais ils notent aussi p.175 qu'un tel prix « engendre le risque que les objectifs de réduction d’émissions ne soient pas atteints » ce qui entre en contradiction avec l'urgence de la réduction drastique des émissions dans les dix prochaines années. Le chemin proposé entre fixation de deux prix et d'un nombre de quotas augmentant de façon prédéterminée sur trente ans ressemble à une performance d'équilibriste sur laquelle il serait bien risqué de parier. L'autre option qu'ils envisagent serait la création d'une Banque Centrale du carbone de l'UE, chargée d'établir le prix annuel du carbone et de réaliser des prévisions à long terme sur son évolution. Bien sûr cette banque serait indépendante avec un conseil d'administration composé « d'experts reconnus », car c'est la garantie de rentes de situation, tant les experts savent se reconnaître entre eux rédigeant rapports sur rapports comme Jean Tirole en donne le parfait exemple[8].
La taxation, mais également des mesures complémentaires
Il y a toutefois une nouveauté dans ce rapport si on le compare au livre de Christian Gollier essentiellement consacré à la taxe carbone universelle sans exemption, c'est la reconnaissance p. 148 que la tarification n'est plus la panacée, d'autres mesures devenant nécessaires et plus utiles. C'est un timide retour de la réalité après le détour par le manuel de micro. La difficulté vient de la multiplication des mesures envisagées qui impose des comparaisons pour choisir celles qui auront le meilleur rapport coût/efficacité. Pour ce faire, les auteurs suggèrent p.149 « de s’appuyer sur une analyse coûts-bénéfices complète et systématique. » On peut cependant juger l'exercice bien ambitieux, surtout quand ils nous expliquent p.166 que « nombreuses sont les actions pour le climat qui entraîneront une transformation fondamentale de notre société. Les incidences sur l’équilibre général, difficilement prévisibles dans ce contexte, doivent donc être incluses dans l’analyse coûts-bénéfices. » Outre le fait que l'analyse coûts-bénéfices est une analyse en équilibre partiel, qui par nature ne prend pas en compte les effets sur l'équilibre général, on voit mal comment ces effets pourraient être intégrés s'ils « sont difficilement prévisibles ». La comparaison « transparente » des alternatives risque vite de se heurter à la « tâche herculéenne » d'évaluer les coûts d'abattement et les co-bénéfices additionnels. C'est sans doute pourquoi le rapport en reste trop souvent au conditionnel de ce qu'il faudrait faire, comme cette comptabilité carbone qu'il conviendrait d’imposer à l’ensemble de l’économie, l'ajustement carbone aux frontières ou l'accord des pays européens sur une sortie du charbon bien plus rapide que prévu par les plans nationaux, notamment allemand et polonais. Autant de vœux pieux dont ils ne se demandent pas pourquoi ils n'ont pas encore été ne serait-ce qu'initiés, compte tenu de l'urgence et à quelles conditions politiques ils pourraient voir le jour,
Le manuel contre la réalité
Un dernier point doit être souligné qui concerne la conception que se font les auteurs du rapport de la scientificité de leur approche, Elle est affirmée dès le début et on a vu qu'elle se justifiait davantage par des arguments d'autorité que par un exposé clair de ses principes directeurs, Aussi est-il nécessaire d'en chercher à la trace les éléments tout au long du rapport.
Et tout d'abord, il y a cette référence implicite à l'individualisme méthodologique, prôné par Jean Tirole comme le sous-bassement théorique indispensable à une approche scientifique de l'économie dans son Economie du bien commun[9]. On peut ainsi lire p.147 que la question est « comment organiser la société pour que les actions qui devraient idéalement, (je souligne), être réalisées par cette myriade d’acteurs le soient effectivement ? » confirmant que la société n'est jamais, (idéalement), qu'une « myriade d'acteurs » dont il s'agit de coordonner les actions qu'ils prennent selon leurs seules préférences. La réponse est donnée dans le rapport à la fois par l'insistance sur l'effet de la taxation comme outil principal pour agir sur les comportements et sur le rappel du credo de l'influence des prix relatifs sur les transformations sociétales, C'est cette même conception qui ressort p.150 quand on nous explique que dans une économie de marché, ce qui prévaut c'est la liberté des acteurs qui, suivant leur seul intérêt, ne prennent pas en compte le budget carbone mondial dans leurs plans d'action. Cette fable de la liberté individuelle est évidemment indispensable à l'individualisme méthodologique pour justifier du comportement intéressé des agents qui ne suivent que les préférences dont ils se trouvent dotés dès l'origine et ne peuvent ensuite qu'être responsables de leur situation, ce qui, accessoirement, permet de le leur reprocher ensuite. Ce que fait souvent implicitement le rapport en insistant sur l’acceptabilité sociale, toujours fragile et limitée par la « tragédie des horizons » que le bon peuple semble avoir bien du mal à percevoir. C'est pourquoi il n'y a pas de chômage involontaire puisque le chômeur pourrait toujours trouver un emploi s'il acceptait le salaire du marché, C'est aussi pourquoi la théorie méritocratique qui justifie les statuts sociaux par les efforts de leurs titulaires trouve tant de crédit chez les économistes « académiques », qui cherchent à la justifier « sous le voile d'ignorance » cher à Rawls en imaginant une pré-société où personne ne connaîtrait sa place future mais en accepterait in fine les inégalités une fois les règles sociétales fixées rationnellement. Il n'est pas sûr que les milliers de travailleurs qui se retrouvent licenciés dans des entreprises bénéficiaires se considèrent aussi libres que les économistes « académiques » le pensent.
Il y a pourtant une réelle difficulté à défendre l'idée qu'une économie de marché est fondée sur la liberté des acteurs, quand, dans le même temps, on reconnaît que ce même marché fourmille de « défaillances », ce qui devrait logiquement conduire au moins au soupçon que la « liberté » qu'il offre est quelque peu biaisée. Une prise en compte un tant soit peu rationnelle de ce fait, devrait conduire à admettre que les marchés seront toujours incomplets, bourrés d'asymétries diverses qui permettent aux agents mieux informés de se construire des rentes de situation, bref qu'il est vain de vouloir espérer corriger les défaillances de marché au moyen du marché lui-même. C'est d'ailleurs ce que reconnaissent implicitement les auteurs quand ils écrivent p.216 qu’ « En raison de nombreuses défaillances de marché, de la présence de fortes incertitudes ainsi que de marchés incomplets et de co-bénéfices, la tarification du carbone ne sera pas suffisante pour réorganiser efficacement nos économies face à l’enjeu immense du changement climatique. »
Mais cela ne les empêche pas de vouloir le faire, c'est à dire de chercher à réaliser un marché parfait qui est la référence implicite, (et souvent explicite), aux préconisations faites, alors même que cette réalisation se heurte sans cesse aux contraintes réelles qui la rende impossible. D'où ce va et vient du rapport qui d'un côté tente de justifier ses propositions par la théorie, fut-elle à l'évidence désincarnée, tout en reconnaissant ici ou là les difficultés réelles à le faire, comme quand ils plaident p.143, pour la « tâche herculéenne » de « déterminer le coût marginal d’abattement pour chaque action climatique, chaque acteur économique et chaque secteur, en tout lieu et pour toute personne. » C'est le caractère paradoxal de la position théorique de Jean Tirole, qui assure ne pas être un tenant du laissez-faire, ce qu'on peut facilement lui accorder, mais dont toutes les préconisations consistent à vouloir se rapprocher le plus possible de ce mythe du marché parfait, dont le simple énoncé des caractéristiques suffit à le disqualifier comme objectif à atteindre. Le rappel têtu à « LA théorie » ne pourra en aucun cas rendre opérationnelles des propositions qui ne peuvent se justifier que par elle. On peut donc sans prendre trop de risque penser que ce rapport restera sans grands effets sur les émissions globales, pour l'instant toujours en hausse. Et il est tout aussi peu pertinent de se rassurer en arguant de l'exemple du vaccin contre la Covid-19 qui a permis que « les entreprises et les acteurs de l’innovation se mobilisent face à des enjeux économiques et sociétaux majeurs », (p.202), car cette mobilisation n'a eu lieu qu'une fois le virus présent. Il faudra sans doute davantage que la publication début août 2021 du rapport du GIEC, pourtant peu porteur de nouvelles excellentes sur l'état de notre planète et son futur proche pour qu’une « mobilisation » massive se produise.
C'est qu'en persistant à ne voir la société que composée d'individus ne pouvant se coordonner que par le marché, dont plus de deux-cents ans de fonctionnement nous montre les impasses où il nous conduit, et dont le changement climatique n'est qu'un des exemples les plus emblématiques[10], il ne faut pas attendre des rafistolages des « experts reconnus » plus qu'ils ne peuvent donner : la certitude de continuer sur le même chemin destructeur.
[1] Christian Gollier, Le climat après la fin du mois, Presses Universitaires de France, 2019.
[2] Gilles Rotillon, Le climat ET la fin du mois, Éditions Maia, 2020
[3] A. Quinet, La valeur de l’action pour le climat, France Stratégie, 2019
[4] Je me livre à cette critique détaillée dans Le climat ET la fin du mois, op. cit.
[5] C'est le cas des deux exemples donnés p.153 sur le contrôle des prix des loyers en France et les effets du différentiel du prix des carburants entre la France et les USA sur la structure du parc automobile.
[6] C'est même la source des inquiétudes grandissantes engendrées par le changement climatique dont le rapport Blanchard-Tirole se fait l'écho.
[7] A. Malm, L’anthropocène contre l’histoire. Le réchauffement climatique à l’ère du capital, La Fabrique, 2017.
[8] Comme l’indique d’ailleurs les deux co-présidents dans l’avant-propos, (p.6), nous informant que « les sept auteurs des trois chapitres thématiques ont consacré plusieurs mois à ce projet et ont été rémunérés conformément aux pratiques habituelles en matière de contrats de recherche.
[9] Jean Tirole, Économie du bien commun, Presses Universitaires de France, 2016.
[10] Il faut aussi noter que le rapport ne parlant que de changement climatique, ignore totalement les autres manifestations de la crise environnementale que nous subissons. Rien sur la biodiversité, sur l’acidification des océans, sur la pollution de l’air, sur la disponibilité en eau, … Il ignore tout aussi royalement les liens entre ces manifestations de la crise écologique générale et un mode de production, le capitalisme, dont il n’est fait mention que deux fois dans tout le rapport, sans qu’on sache d’ailleurs très bien ce que les auteurs mettent derrière de terme. Et on peut faire la même remarque sur l’analyse des inégalités ou le « défi » démographique, traités indépendamment les uns des autres, sans autres « causes » que la croissance et le progrès technologique, eux-mêmes s’auto-entretenant.