Le New Public Management, l'idéologie d'une justice couchée

    L’application de la doctrine du new public management en terme de Justice apparaît avec le concept de flux judiciaires aussi bien au pénal qu’au civil. L' acte de juger n’est plus en premier lieu considéré comme un cas d’application de la norme à un individu, mais repéré uniquement en fonction du résultat: condamnation, relaxe au pénal, débouté, avant dire droit, solution au fond au civil, confirmation ou réformation en appel....

 

 

 

 

L’application de la doctrine du new public management en terme de Justice apparaît avec le concept de flux judiciaires aussi bien au pénal qu’au civil. L' acte de juger n’est plus en premier lieu considéré comme un cas d’application de la norme à un individu, mais repéré uniquement en fonction du résultat: condamnation, relaxe au pénal, débouté, avant dire droit, solution au fond au civil, confirmation ou réformation en appel....

 

Au court des années 1990 on voit donc apparaître tout un discours technocratique qui va envahir le vocabulaire juridique relayé bientôt par la LOLF dont on ne résiste pas a citer le préambule du texte qui présente cette nouvelle doctrine manageriale . La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dont la vote en deuxième lecture date du 21 juin 2001 ( à l'unanimité moins l'abstention du PCF)et dont la mise en place s'est écoulée sur différentes couleurs gouvernementales considère les services publics uniquement au regard de la "performance" de ces services, elle sera ainsi mesurée de façon plus concrète : une politique publique sera d'autant plus performante que les objectifs auront été atteints ou approchés grâce aux moyens alloués. Une vraie "culture de la performance" devrait ainsi s'instaurer au sein de l'administration, “cette réforme budgétaire responsabilise davantage les gestionnaires publics. Des responsables de programme devront définir, chacun à leur niveau, les objectifs, les stratégies et les indicateurs de performances des politiques publiques dont ils sont chargés”.

 

N'en déplaise à l'association du Club des Amis de la LOLF où l'on retrouve des personnalités aussi variées que Claude Bebéart , Nicolas Sarkozy ou Hubert Védrines, cette nouvelle démarche gestionnaire aura des conséquences inattendus en matière judiciaire: multiplication des tableaux de bords des juridictions, indices multiples tous aussi éloignées de la réalité des affaires judiciaires mais aussi la fusion des budgets autrefois répartis entre différents postes budgétaires . Le mélange du financement des frais de justice ( enquêtes sociales, écoutes téléphoniques...) avec le budget des fonctionnement des juridictions aboutira à des circulaires d'économies budgétaires pour réduire le nombre d'investigations afin d'honorer la facture de chauffage du tribunal.....

Ces incongruïtés seront renforcés encore par la RGPP dont le gouvernement fait sa politique budgétaire ( Révision générale des Politiques Publiques.

Le but avoué est « la baisse des dépenses publiques et l’amélioration des politiques publiques ». Autant d'objectifs deraisonnablement antinomiques... Cette révision générale s'appuie notamment par la multiplication de l''application des nouvelles technologies et la disparition des statuts de la fonction publique reprenant l'exemple canadien ou suédois.La LOLF, en inscrivant la mesure de la performance judiciaire au regard d'objectifs politiques nationaux , contient dans sa construction même et sa déclinaison opérationnelle les clés d'un totale centralisation bureaucratique qui aboutit à une fonctionnarisation judiciaire.

 

Pour le ministère de la justice, cela va donner lieu à des réformes tous azimuths: la carte judiciaire, mais aussi moins spectaculaire mais pourtant fondamentale, la généralisation de la visio conférence en matière d'audience de justice. Ainsi, la circulaire du 5 février 2009 signée par le Secrétaire Général du ministère de la justice dispose que " la nécessaire rationalisation des moyens de l'Etat aussi bien que la réduction à venir des effectifs des services de police et de gendarmerie imposent désormais une mobilisation générale des magistrats et fonctionnaires pour intégrer pleinement le recours à la visioconférence dans leur pratique professionnelle". ainsi l'on apprend que le but est de réduire de 5% le nombre d'extraction des détenus des prisons pour se rendre devant un tribunal; 5% en 2009, 5% en 2010...La performance de chaque Cour d'Appel sera évalués à partir de l'indicateur mensuel du nombre de visioconférences réalisées.... en dehors d'éviter l'extraction des détenus des prisons pour qu'il soient jugées devant leur juges, la circulaire prévoit que l'on puisse recourir à cette technique par exemple" pour les prolongation de garde à vue, auditions de témoins, des enquêteurs, des experts...".

 

Conséquence immédiate : Un éloignement accru des justiciables de l'application de la justice aussi bien par la suppression des petites juridictions de proximité que par la " gestion" à distance du citoyen que ce soit au pénal ou au civil....La réponse du ministère est que cette nouvelle justice serait durable permettant d'économiser de l'énergie fossile...et des escortes de gendarmerie.... adieu débats contradictoires et audiences à rebondissements, tout cela n'est pas rationnel...Les citoyens ne comprennent rien à la justice, autant qu'il soient jugés par l'intermédiaire d'un écran numérique.

 

Cette évolution gestionnaire va structurer l’administration judiciaire dont les responsables, Présidents et Procureurs des juridictions vont devenir des managers , constituant des tableaux de bord des juridictions..désormais en ligne et directement acccessibles par les mentors de la chancellerie, via un intranet .

 

Le résultat de presque vingt ans de cette politique , dont nous n'avons pas encore trouvé l'issue, conduit à l’avènement d’une apparente désorganisation de la justice (A), dont l'excroissance bureaucratique sert un dessein politique au service de l’executif (B). Une justice executive se mariant très bien avec une hierarchisation galopante de l’appareil judiciaire et la mise en place d’une politique pénale de tolérance zéro c’est à dire d’intolérance sociale.

En d’autres termes la politique de gestion judiciaire mise en oeuvre va être à l’inverse du constat simple que l’on peut faire lorsque l’on compare la situation de la justice française au niveau macro économique et européen:

Il faut simplement rappeler quelques notions très connues:

 

- La France souffre d'un manque de personnel: il y a ainsi 7 500 magistrats pour traîter 5 millions d'affaires par an, 250 juges d'application des peines pour traîter 180 000 dossiers, 569 juges d'instructions pour 35 000 affaires. Entre 1867 et 1997 le nombre de magistrats n'a pas varié alors que la population française a doublé!

. Par ailleurs la France connait la charge de travail judiciaire la plus lourde de l'Union Européenne après la Norvège.

- La France ne consacre que 1,6 % de son budget soit 0,6 % de son PIB à sa justice, ce qui la classe au 23ème rang sur 25 en Europe.

 

 

 

 

 

 

 

A ) UNE DESORGANISATION DE LA JUSTICE ET DE SES PRINCIPES FONDAMENTAUX

 

L'Etat de droit est organisé autour de principes simples autant d'acquis qui ont fondé cette notion au cours du XX eme siècle. Ordinairement la justice doit être indépendante des autres pouvoirs notamment de l'executif, les juges sont donc indépendants et impartiaux, les procédures sont contradictoires, le prévenu à le droit de faire appel de sa condamnation et d'être défendu par un avocat....

Plus de 60 textes pénaux ont été votés depuis 2002 auxquels s'ajoutent divers modifications procédurales de statutaires dont la dernière a venir est la suppression des juges d'instruction.

Au nom de la notion de réforme, l'on assiste à l'avènement d'une justice qui n'est plus vertébrée pas des principes fondamentaux ou en tout cas où les exceptions aux principes dénaturent totalement la finalité et le fonctionnement.

 

Eludation gestionnaire des principes fondamentaux

 

 

Sur les bancs des facultés de droit il est courant d'utiliser une analyse critériale de la régle de droit qui asseoit sa légitimité. La règle de droit est rendue par un organe ( les juges, le législateur...) et doit s'insérer dans un univers de forme ( procédural par exemple ) pour traiter une matière précise ( le droit civil, les contrats , le droit pénal,les peines etc.) Nous allons reprendre la même analyse pour notre système judiciaire actuel et constater à quel point il s'éloigne de nos principes fondamentaux conservés dans notre déclaration des droits de l'homme. Le point commun de toutes ces évolutions est d'être dicté par un seule doctrine: le reformisme gestionnaire.

 

Les juges, la fin d'un statut: L'organe qui rend la justice ce sont les juges appelés aussi magistrats lorsque l'on globalise les trois corps de juges qui interviennent en ce domaine en France: juges judiciaires, juges administratifs, juges financiers ( qui sont dans les chambres régionales des comptes ) particularité française de division du pouvoir de justice par l'Etat central. Les juges judiciaires sont recrutés de manière impartiale avec les Procureurs à l'issue principalement d'un concours de la fonction publique. Un fois nommés, le procureurs occupent des fonctions distinctes des juges du sièges qui sont inamovibles .

Depuis quelques années le mouvement est à une centralisation hierarchique du travail des procureurs, dont l'évolution et la pratique du rendu compte au garde des sceaux et à ses services se rapprochent dangereusement de la situation des préfets et sous prefets.

 

Mais cette reprise en main des Procureurs, que l’on voudrait indépendants, se décline aussi vis à vis du siège, ce par un délitement de la notion d'inamovibilité. Pour améliorer la "fluidité" " des postes de juges, il a été décidé de créer des " juges placés auprès des premiers président des Cours d'Appel", il sont là pour remplacer une absence, donner une aide dans un tribunal surchargé.. Totalement amovibles dans toutes les fonctions du siège et sur tout un ressort d'une Cour d'Appel, ils n'ont pas tardé à être de plus en plus nombreux...Ils devenaient flexibles dans leurs inamovibilité..Un juge placé pouvait être en une même semaine, juges aux affaires familiales, puis juge d'instruction et siéger dans une audience de comparution immédiate.... Cette flexibilité, cette adaptabilité ser fort appréciée, par les économies budgétaires réalisées mais aussi la soumission à la commande hiérarchique. Aussi lorsque fut crée la fonction de juge des libertés et de la détention, pierre angulaire d de la procédure pénale, il fut décidé de ne lui accorder aucun autre statut protecteur supplémentaire et de l'assimiler à un juge flexible que l'on pourra changer de fonction au gré des impératifs..Il n'est pas rare lors d'une réorganisation des services chaque année de noter le changement de fonction d'un JLD qui serait réticent à l'incarcération ou a l'eloignement des étrangers....Pour inciter encore plus à cette obéissance des juge sera instaurée en 2003 une prime au mérite correspondant à 15 % du salaire attribué sans critère précis par le supérieur hiérarchique... Voilà qui peut motiver, même s'il est bien sûr précisé que l'activité juridictionnelle ne doit pas entrer en ligne de compte..

Enfin pour parfaire cette dilution du statut protecteur de juge, sera crée des juges de proximité dont le recrutement sur dossier se fait à la discretion du ministère de la justice.et pour une période déterminée... Ainsi un avocat spécialisé dans le contentieux des contrats de crédit pour les banques pourra exercer dans le tribunal d'à coté un contentieux de droit de la consommation dans lequel son client sera une partie, la notion d'impartialité devient variable..et l'inamovibilité à éclipse. Il faut dire que du côte des parquets, depuis les années 2000, seront recrutés de manière prétorienne (c'est à dire à la discrétion des Procureurs et Procureurs Généraux ) des délégués du procureur, souvent des anciens gendarmes ou policiers, chargés d'appliquer des peines, puis de les prononcer dans la cadre des procédures de composition pénales et autres alternatives aux poursuites devant les tribunaux. Economes; ils sont payés à la vacations, totalement dépendants; ils prononcent des peines en fonction d'une grille établie par le procureur....

 

Le Process à la place de procédure

 

Au pénal , la tradition continentale est le procureur qui poursuit et dirige les Officiers de Police Judiciaire, le juge qui juge, l’avocat qui défend....éventuellement le juge d’instruction qui instruit...

Ces distinctions étaient trop simples et sûrement pas assez rapides et économes, depuis le vingt et unième siècle; place au traitement des procédures en temps réel. Sitôt fait, sitôt interpellé, sitôt incarcéré..La procédure devient une chaîne pénale qui devient elle même la chaîne policière, et ce qui compte pour la police, elle même soumise à un impératif de rentabilité est " de faire du crâne". En langage policier, cela veut dire : faire des interpellations qui conduisent à une incarcérations...Plus y aura de crânes, et donc d'élucidation plus le service sera bien noté et mieux rémunéré.

Pour se faire et aller vite on va instaurer la troisième voie ( de poursuites pénales) : La composition pénale ( votée en 2000) , CRPC ( votée en 2004). Le principe est simple; dès que la personne avoue, le PR peut se passer de juge, après avoir orienté la procédure cers lui, il prononce la peine.( lui ou a-son délégué)... L'avocat n'est que témoin de cette décision. Mais un nouveau texte réformateur de janvier 2009 qui se nomme « simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures" prévoit tout simplement de supprimer une grande partie des audiences en matière de délits correctionnels et d'étendre par son article 63 : « la procédure simplifiée de l'ordonnance pénale, rendue sans audience publique, à presque tous les délits...... » . L'on s'éloigne définitivement de l'article 1° de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui dispose que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi,"...

 

Et pour les procédure qui resteraient contradictoires, il sera de bon ton, dès que possible, d'organiser une visio conférence...

Ce qui compte, aussi bien au civil qu'au pénal, est le nombre de condamnations, de jugements rendus, l 'accélération du temps judiciaire . Les tableaux de bord des juridictions contiennent les seul buts à atteindre, mais la recherche de la qualité de l'audience, du débat, voire d'une véritable justice de proximité, tout cela paraît bien loin...

 

 

L'arbitraire des lois

 

Nous avons vu l'extraordinaire prolixité du législateur en matière de justice et singulièrement de justice pénale. Le Code pénal a été a été modifié 116 fois entre le 1er janvier 2002 et le 18 juillet 2008, cette situation implique une profonde insécurité juridique pour tous les acteurs de la loi fondamentale pénale que ce soi les victimes, les services enquêteurs, les juges, les potentiels auteurs et en premier lieu les citoyens...Beaucoup constatent que dès qu'un fait divers se présente, il se transforme par un projet gouvernemental dans un sens toujours plus répressif.

Cette tendance s'accentue par une rédaction volontairement floue des nouvelles infractions ce qui ouvre sur un arbitraire total. Cette situation a déjà décrite à l'occasion de la loi Perben II ( 2004) avec la notion de bande organisée ( il suffit d'être plus de deux pour constitué cette bande et tomber sous le coup de cette incrimination qui donne énormément de pouvoirs aux services de police et gendarmerie ).

Mais cette inclinaison rebondit avec le nouveau texte voté le 23 juin 2009 tendant a "renforcer la lutte contre les violences de groupes ». Il prévoit en particulier de punir de 3 ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende « le fait de participer, en connaissance de cause, à un groupement, même formé de façon temporaire, qui poursuit le but, caractérisé par un ou plusieurs faits matériels, de commettre des violences volontaires contre les personnes ou des destructions de biens »...

Cette nouvelle infraction est l'archétype de ce nouvel arbitraire au coeur des politiques pénales mises en oeuvre actuellement. Délit préventif, il n'est plus nécessaire de caractériser une violence réelle mais simplement une suspiscion d'intention..Délit commun, il sera utilisé très facilement dans le cadre de procédure de comparution immédiate dès qu'une manifestation se formera ...

 

Cet arbitraire sécuritaire qui vise non plus des faits réels mais de comportements voire des pensées, innonde d'autant plus les pratiques judiciaires que les règles procédurales disparaissent et qu'elles sont remplacés par des processus qui échappent à tous les principes fondamentaux du droit. Nous sommes loin de l'héritage le plus récent de la tradition juridique française tel celui de Jean Carbonnier pour qui la procèdure était la la "mère de la liberté " contestant le positivisme kelsenien selon lequel toute règle doit être assortie d'une sanction.

Aujourd'hui ce débat devient obsolète: la justice pénale se caractérise par l'édiction de sanctions sans règles et procédures viables.

 

 

B UNE JUSTICE EXECUTIVE

 

 

Ces évolutions fondamentales de la justice qu'elle soit pénale ou civile dénotent une volonté profonde de consolider des rapports de force en faveur des détenteurs du pouvoir qu'ils soient capitalistes, actionnaires, ou simples privilégiés se satisfaisant de l'inégalité grandissante qui règne dans notre société . A cet égard, le pouvoir executif devient le garant de ces dominations. Il devra lui même tenir d'une main ferme les corps intermédiaires et potentiels contre pouvoirs.. La démarche managériale lui donne une doctrine inespérée: les services centraux de l'Etat y compris l'administration judiciaire vont être sommé de remplir les objectifs fixés par l'executif et débattu par sa majorité parlementaire dans le cadre de la LOLF . Pour que cette préoccupation s'impose de nouveaux circuits de commandements vont être mis en place

 

 

Par la Réorganisation judiciaire par les structures administratives

 

L'on assiste aussi bien au plan national et central qu'au plan régional à un doublement politique des structures administratives déjà en place.

 

Ainsi le niveau central est chapeauté par un secrétariat général de la justice

Auparavant les différents secteurs judiciaires étaient répartis au sein de directions en lien avec le cabinet du garde des sceaux: Direction des Affaires Générales et de l'Informatique, Direction des Affaires criminelles et des graces.....etc..

Le décret du 24 aout 2005 crée un secrétariat général chargé d'assister le ministre et dont les compétences étendues sont la modernisation, l'informatisation, de la recherche, des affaires internationales, europééennes etc....

Administration à caractère politique et de mission ce Secrétariat Général a continuellement augmenté ses pouvoirs de contrôle et d'injonction si bien que le rôle des directions passent dorénavant pour de simples executant voir n'ont plus d'utilité puisque l'information qui leur était destiné est aimantée par cette nouvelle sructure excessivement pyramidale...Cette hiérarchisation accrue est supporté par la mise en place d'une informatique de contrôle. Les dernières applications dénommées Casioppée et Pharos réalisent la mise en commun de tous les bureaux d'ordre pénaux des parquets de France par l'intermédiiare de la mise en place d'une bureau d'ordre national et le croisement de données quantitatives et qualitatives de chaque magistrat du parquet ou du siège.. Les Parquets Généraux, la Direction des Affaires Criminelles et des Graces, le cabinet du Garde des Sceaux, le conseiller justice de l'Elysée, le secrétaire général de la justice auront accès a l'état de l'avancement de tous les dossiers pénaux en cours, mais aussi des dossiers civils.

Certains se souviennent comment Bernard Tapie ou d'autres furent directement renseignés par des "fuites" très officielles sur certains dossiers ? A l'époque, ce fit scandale Ce nouveau système informatique, s'il est justifié par la nécessaire information sur le fonctionnement de la justice au profit de l'autorité centrale ouvre la voie d'une utilisation partisane, partiale et privée ... au profit de certains ... et contre d'autres

L'échelon régional , y compris au siège, n'est pas épargné: les Services Administratifs Régionaux directement sous la tutelle du Chef de la Cour d'Appel gèrent l'intégralité de l'affectation des budgets et des personnels aux juridictions en fonction des objectifs déterminés préalablement. Ainsi en temps réel, chaque dossier est analysé et répertorié pour connaître la rentabilité de chaque juge en fonction de son contentieux. Cette politique impose un rythme toujours plus élevé d'évacuation des affaires qui impacte durement sur le respect des procédures et de l'écoute de justiciable. La méthode quantitative triomphe au détriment d'une recherche qualitative des jugements rendus..

 

Le raccourcissement de la chaîne hiérarchique

 

Les dix dernières années ont vu se mettre en place une fusion verticale des cours et tribunaux , ce par une réforme de 2001 du statut des chefs de juridictions. C'est un changement en profondeur de la chaine hiérarchique au sein de l'architecture des tribunaux et Cour d'Appel et de Cassation.

Auparavant le principe de la notion de double degré de juridiction, c'est à dire du droit de chaque justiciable a faire connaître son affaire par deux juridictions, impliquait une autonomie de chaque tribunal. Autonomie comptable mais aussi statutaire. Si l'on voulait que son cas soit examiné par un oeil neuf, autant que ce soit par des juges independants les uns des autres...

Une nouvelle approche a vu le jour au début des années 2000 sous prétexte de la nécessaire mobilité géographique des juges et surtout des présidents et procureurs gage d'impartialité et de professionalisme. Dorénavant les Présidents et Procureurs de chaque tribunal ne sont que des conseillers en mission provenant de chaque Cour d'Appel et chaque Président ou Procureur de Cour d'Appel n'est qu' un conseiller en mission de la Cour de Cassation...Au bout d'un délai ( 7 ans) le magistrat ne plus rester dans sa juridiction d'affectation mais doit retourner dans la juridiction où il est affecté initialement . Cette nouvelle organisation aboutit a enchasser toutes les juridictions les unes dans les autres et raccourci la chaîne hierarchique... Il n'y a plus d'autonomie de chaque tribunal. Il n'y a plus de possibilité de résistances aux nouveaux modes de gestion, bien au contraire pour retrouver une nouvelle affectation le chefs de juridictions doivent se soumettre aux caprices gestionnaires developpées tout le long de la suite hiérarchique.

 

Pour terminer cette évolution, cette réforme a accordé aux Chef de Cours des pouvoirs autonomes de sanctions disciplinaires et ils décident sans motivation de la répartition des primes au mérite, necessaire contrepartie d'une obéissance sans faille. Au parquet, cette "caporalisation" était déjà de mise : les Procureurs généraux sont directement nommées en Conseil de Ministres, alors même que la loi du 9 mars 2004 prévoit que « Le ministre de la justice conduit la politique d’action publique déterminée dans le gouvernement ». Ce dispositif qui place les procureurs sous l’autorité hiérarchique du Garde des Sceaux a été intégrée sous l’article 30 du code de procédure pénale. Il donne aussi à ce dernier un pouvoir général d’intervention et d’orientation de la procédure dans chaque affaire particulière. Ce nouvel édifice hiérarchique doit se comprendre dans un contexte hiérarchique pré-existant qui aboutit a rendre bien faible la nécessité de verser des réquisitions écrites dans chaque dossier qui fait l'objet d'une attention particulière du ministre.

 

 

 

 

Par un arrêt MEDVEDYEV c/ France du 10 juill. 2008, Cour Européenne des droits de l'homme expliquait que "force est cependant de constater que le procureur de la République n'est pas une "autorité judiciaire" au sens que la jurisprudence de la Cour donne à cette notion : comme le soulignent les requérants, il lui manque en particulier l'indépendance à l'égard du pouvoir exécutif pour pouvoir être ainsi qualifié ». Cette situation était incongrue, alors que depuis dix ans les procureurs français se voient dotés de pouvoirs juridictionnels de plus en plus importants, explose tous les raisonnements les plus alambiqués qui veulent maintenir l'existence en France d'une justice pénale indépendante et si la suppression annoncée des juges d'instruction n'est plus d'actualité , la nouvelle loi intitulée sur l'efficaité de la justice contourne habilement la difficulté en supprimant tout simplement de manière majoritaire l'intervention des juges du siège dans le contenteiux pénal ( cf voir mon texte sur le demantelement d'une justice démocratiue en étét 2011). L'apport de l'idéologie gestionnaire constitué le soubassement de cette reprise en main et conduit a faire triompher non pas la rationalité des choix économiques et budgétaires mais la suprématie totale de la légitimité de l'élection du Président de la République sur tout autre forme de légitimité. De l'élection provient non seulement le droit mais aussi son application dans les replis les plus intimes de l'âme du citoyen. A cette fin sont mis en oeuvre un nombre croissant de procédures de contrôles et de fichages divers aussi bien à destination du citoyen mais aussi envers les fonctionnaires chargés du contrôle, pour vérifier leur zèle, leur productivité, leur obéissance.

Gilles SAINATI

membre du Syndicat de la magistrature

 

 

 

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