une loi qui n'assure pas !

Vous vous souvenez peut-être que début 2013, le très sérieux institut de radioprotection et de sureté nucléaire (IRSN) publiait des données fort intéressantes évaluant le cout d'un accident nucléaire en France[i]. A peine deux ans après la catastrophe de Fukushima[ii], la question du risque nucléaire revenait sur le devant de la scène politique[iii]. Une longue controverse qui n'est pas terminée commençait[iv].Le mouvement antinucléaire s'est évidemment emparé de ses informations pour rappeler l'urgence de sortir du nucléaire en insistant sur le cout pharaonique d'un accident atomique[v]. Greenpeace, le Réseau Sortir du nucléaire et des associations locales ne se sont pas contentés de relayer les données de l'IRSN. Ces organisations ont saisi l'occasion pour rappeler les limites du système d'assurance en cas d'événement majeur[vi]. Le constat est sans appel, malgré les dénégations des nucléocrates[vii], «°Au Japon, aujourd’hui confronté à la réalité d’un accident nucléaire grave, le système permet à l’industrie nucléaire de se soustraire à ses responsabilités, laissant l’argent public compenser son désastre[viii].°» Un problème majeur dénoncé depuis longtemps en France refaisait ainsi surface[ix].Ne croyez pas qu'il s'agit là d'une lubie de quelques écolos catastrophistes. Les modalités d'indemnisation des victimes d'un accident nucléaire est un sujet suffisamment sérieux pour avoir attiré l'attention de la commission européenne. Lors de la présentation des résultats des tests de résistances des centrales nucléaires en Europe, organisés à la suite de la catastrophe de Fukushima, Günther Oettinger annonça qu'il ferait des propositions sur l'assurance et la responsabilité en 2013[x]. Il faut dire qu'il avait affaire à un problème de taille dénoncé quelques mois plus tôt par la cour des comptes, l'exception française !Si partout ailleurs, «°la couverture du risque de responsabilité civile nucléaire est essentiellement fournie par le biais de pools d’assurance et de réassurance°», indiquait la vénérable institution, «°le monopole d’EDF constituant une exception notable par son usage d’une mutuelle captive et d’une réassurance[xi].°» En effet, le montant maximum de la responsabilité de l’exploitant est de 91,5 millions d’euros par accident survenant sur une installation nucléaire et seulement de 22,9 millions lorsque l’accident concerne une installation à risque réduit ou un transport de matières radioactives. Au-delà de cette somme, la charge financière incombe à l’État pour un montant maximum de 345 millions d’euros....On est loin, très loin des estimations de l'IRSN citées plus haut. Même en France, ce problème finit par se voir. Et c'est là qu'apparaît le petit oubli dont je voudrais vous parler. Si en mai 2013, Delphine Batho, en tant que ministre de l'énergie, a promis que le régime de responsabilité civile nucléaire sera revu à l'occasion de la loi de transition énergétique aucune amélioration ne figure dans la loi qui arrive devant les députés... La question a été traitée de manière fort discrète au cours de l'hiver 2014. Par une loi du 7 mars 2014, le Parlement a autorisé la France à approuver le protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris. Ce protocole de 1988, rédigé en réaction à la catastrophe de Tchernobyl de 1986, permettait l'articulation des régimes de responsabilité civile nucléaire (RCN) mis en place par chacune des conventions. On peut douter de son efficience 30 ans plus tard !

Vous vous souvenez peut-être que début 2013, le très sérieux institut de radioprotection et de sureté nucléaire (IRSN) publiait des données fort intéressantes évaluant le cout d'un accident nucléaire en France[i]. A peine deux ans après la catastrophe de Fukushima[ii], la question du risque nucléaire revenait sur le devant de la scène politique[iii]. Une longue controverse qui n'est pas terminée commençait[iv].

Le mouvement antinucléaire s'est évidemment emparé de ses informations pour rappeler l'urgence de sortir du nucléaire en insistant sur le cout pharaonique d'un accident atomique[v]. Greenpeace, le Réseau Sortir du nucléaire et des associations locales ne se sont pas contentés de relayer les données de l'IRSN. Ces organisations ont saisi l'occasion pour rappeler les limites du système d'assurance en cas d'événement majeur[vi]. Le constat est sans appel, malgré les dénégations des nucléocrates[vii], «°Au Japon, aujourd’hui confronté à la réalité d’un accident nucléaire grave, le système permet à l’industrie nucléaire de se soustraire à ses responsabilités, laissant l’argent public compenser son désastre[viii].°» Un problème majeur dénoncé depuis longtemps en France refaisait ainsi surface[ix].

Ne croyez pas qu'il s'agit là d'une lubie de quelques écolos catastrophistes. Les modalités d'indemnisation des victimes d'un accident nucléaire est un sujet suffisamment sérieux pour avoir attiré l'attention de la commission européenne. Lors de la présentation des résultats des tests de résistances des centrales nucléaires en Europe, organisés à la suite de la catastrophe de Fukushima, Günther Oettinger annonça qu'il ferait des propositions sur l'assurance et la responsabilité en 2013[x]. Il faut dire qu'il avait affaire à un problème de taille dénoncé quelques mois plus tôt par la cour des comptes, l'exception française !

Si partout ailleurs, «°la couverture du risque de responsabilité civile nucléaire est essentiellement fournie par le biais de pools d’assurance et de réassurance°», indiquait la vénérable institution, «°le monopole d’EDF constituant une exception notable par son usage d’une mutuelle captive et d’une réassurance[xi].°» En effet, le montant maximum de la responsabilité de l’exploitant est de 91,5 millions d’euros par accident survenant sur une installation nucléaire et seulement de 22,9 millions lorsque l’accident concerne une installation à risque réduit ou un transport de matières radioactives. Au-delà de cette somme, la charge financière incombe à l’État pour un montant maximum de 345 millions d’euros....

On est loin, très loin des estimations de l'IRSN citées plus haut. Même en France, ce problème finit par se voir. Et c'est là qu'apparaît le petit oubli dont je voudrais vous parler. Si en mai 2013, Delphine Batho, en tant que ministre de l'énergie, a promis que le régime de responsabilité civile nucléaire sera revu à l'occasion de la loi de transition énergétique aucune amélioration ne figure dans la loi qui arrive devant les députés... La question a été traitée de manière fort discrète au cours de l'hiver 2014. Par une loi du 7 mars 2014, le Parlement a autorisé la France à approuver le protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris. Ce protocole de 1988, rédigé en réaction à la catastrophe de Tchernobyl de 1986, permettait l'articulation des régimes de responsabilité civile nucléaire (RCN) mis en place par chacune des conventions. On peut douter de son efficience 30 ans plus tard !

Mais revenons en aux faits. En plein débat national sur la transition énergétique, la ministre de l'écologie et de l'énergie, contre toute attente, se saisit de la question de la responsabilité civile de l'industrie nucléaire et prononce devant les députés un discours qui a fait date :

« Le régime de responsabilité civile nucléaire, qui est actuellement faible, sera refondé. La France a ratifié la modification de la convention de Paris de 2004 en 2006, mais celle-ci n’est pas entrée en vigueur tant que tous les pays membres de l’UE ne l’ont pas ratifié.

La loi anticipera l’application du protocole.

L’IRSN a publié en février et mars 2013 ses travaux de recherche de 2007 à 2012 sur le coût d’un accident nucléaire majeur, et conclu que le coût médian global (allant jusqu’à prendre en compte par exemple les coûts économique de dévalorisation des

opérateurs), pourrait être de l'ordre de 120 à 430 milliards d'euros selon le scénario retenu.

Le gouvernement proposera des dispositions augmentant le plafond de responsabilité civile nucléaire des exploitants en cas d’accident nucléaire.

Nous appliquerons l’augmentation du plafond de responsabilité de l’exploitant nucléaire de 91,5 à 700 M€, montant issu des négociations internationales du protocole du 12 février 2004, modifiant la convention de Paris.

Je rappelle que la contrepartie du plafonnement, c'est-à-dire de la responsabilité limitée de l’exploitant, est que dans le cas d'un accident, il n y a pas à démontrer la faute de l’exploitant. Il s’agit d’un régime de responsabilité dérogatoire au droit

commun qui s’applique habituellement aux entreprises. C’est une responsabilité sans faute. En cas par exemple d’accident lié à un acte terroriste, la responsabilité de l’exploitant s’applique quand même[xii]

La ministre débarquée pour avoir commis la faute de vouloir défendre l'environnement a été très claire : la future loi de transition énergétique permettra d'améliorer la couverture du risque nucléaire. Ce n'est pas la panacée mais c'est déjà ça surtout face à l'imminence d'une prolongation de la durée d'exploitation du parc nucléaire.

Quelques mois plus tard, la commission d'enquête parlementaire sur les coûts du nucléaire s'est emparée de cette question. La séance du 10 avril 2014 est consacrée à la responsabilité civile de l'exploitant nucléaire. Gilles Trembley, directeur du GIE assuratome, et Maurice Corrihons, directeur spécialités de la Caisse centrale de réassurance, sont auditionnés par les parlementaires. On n'apprend rien de très nouveau mais le débat permet de clarifier quelques points cruciaux[xiii] :

«°Le protocole modificatif de 2004 à la convention de Paris a porté la limite de responsabilité de l’exploitant de 91,5 à 700 millions d’euros, et ce, à la charge de l’assureur, que ce dernier l’assume par une prise d’assurance ou par garantie financière. En outre, ce texte étend le champ des garanties aux dommages à l’environnement, aux mesures de sauvegarde et aux événements naturels à caractère exceptionnel. La limite de garantie s’entend par site nucléaire – la difficulté étant que plusieurs sites peuvent être touchés par un même événement, notamment en cas de tremblement de terre ou de crue dans la vallée du Rhône. Si la première tranche relève de l’exploitant, la deuxième tranche, à la charge de l’État dans lequel l’accident se produit, a été portée de 108 à 500 millions d’euros. Enfin, la troisième tranche, qui correspond à la contribution de tous les États contractants, a été portée de 140 à 300 millions. Cette garantie s’élève donc au total à 1,5 milliard d’euros contre 340 millions aujourd’hui. Les difficultés que soulèvent ces nouvelles règles sont les mêmes en France que dans tous les États signataires de la convention et du protocole.°»

Néanmoins les fragilités du dispositif en vigueur apparaissent clairement. Maurice Corrihons est bien obligé d'avouer la difficulté de mettre en œuvre la modification de la convention de Paris envisagée par la ministre de l'énergie :

«°Le relèvement légal du plafond d’assurance de 91,5 à 700 millions d’euros représente effectivement un saut très important pour les assureurs. Il nous faudra donc déterminer avec nos autorités de tutelle, le ministère des finances, comment parvenir à nous y conformer, les dispositions législatives et réglementaires actuelles ne nous le permettant pas, sauf à des conditions de prix exorbitantes.

Quant à l’augmentation de la durée de prescription pour les dommages corporels de 10 à 30 ans, elle posera des problèmes de provisionnement importants aux assureurs, que nous avons également signalés aux pouvoirs publics.°»

La commission se trouve donc dans l'obligation de faire figurer dans le rapport final ses doutes sur l'efficience du système assurantiel. «°Le dernier point sur lequel la commission d’enquête a mis en évidence une incertitude importante est celui de l’assurance. Comme le dit la Cour des comptes, l’État assure gratuitement le risque d’accident nucléaire[xiv].°» La suite est encore plus intéressante :

«°La situation japonaise post-Fukushima montre à quel point l’indemnisation des victimes se révèle un casse-tête – et recèle potentiellement de très lourdes injustices et souffrances, indépendamment même des conséquences directes de la catastrophe – si elle n’a pas été pensée « à froid », et ce d’autant plus que dans les contrats d’assurance de nos concitoyens, les risques liés à un accident radiologique sont aujourd’hui exclus. En auditionnant des chercheurs et experts, notamment du Conseil d’analyse économique, qui ont exposé les avantages et inconvénients (y compris éthiques) de systèmes de provisionnement par avance ou de garantie par l’État, la commission d’enquête a permis de poser un certain nombre d’éléments d’un débat qui se doit d’être approfondi à partir du moment où l’ASN estime qu’un accident majeur ne peut être exclu en France, et que sa probabilité, ne serait-ce qu’au regard des accidents passés, ne peut être considérée comme négligeable.°[xv]»

Le système d’assurance français est bel et bien déséquilibré et surtout très insuffisant. D’un côté, les plafonds d’indemnisation sont limités à 345 millions d’euros dans le droit actuel, et seront portés à 1,5 milliard d’euros après l’entrée en vigueur dans le droit français du protocole de 2004. Ces plafonds sont encore inférieurs pour l’exploitant, dont la responsabilité n’est engagée qu’à hauteur de 91,5 millions d’euros aujourd’hui et 700 millions d’euros demain. De l’autre, le montant des dommages peut atteindre plusieurs centaines de milliards d’euros. Le rapport entre les deux est de 1 à 1000...

Toujours est-il que François Brottes et le rapporteur de la commission identifient trois scénarios pour réformer le système d'assurance du risque nucléaire[xvi] :

Une première option serait le statu quo. En intégrant les modifications annoncées par le Ministère de l’écologie, la responsabilité de l’exploitant serait portée à 700 millions d’euros et l’indemnisation totale apportée par le système en trois tranches à 1,5 milliard d’euros.

Une deuxième solution consisterait à abandonner le principe de responsabilité limitée de l’exploitant, en évoluant vers une responsabilité illimitée, à l’image de ce que prévoit la législation allemande. Pour constituer un réel progrès, elle devrait s’accompagner de la mise en place d’un système d’assurance à la hauteur des montants en jeu – à défaut, l’application de la responsabilité illimitée aboutirait à l’insolvabilité de l’exploitant, ce qui équivaudrait à l’option n° 1 de garantie implicite de l’État.

La troisième option consiste à provisionner une somme d’argent qui permettrait de faire face au risque financier d’un accident nucléaire, en imposant à l’exploitant le paiement d’une prime annuelle. Cette solution a la préférence des spécialistes entendus par la commission d’enquête. Selon Pierre Picard, « l’imputation du risque [à l’exploitant] par le provisionnement importe donc autant si ce n’est davantage que l’extension des mécanismes de marché, cette dernière étant inévitablement et rapidement vouée à trouver ses limites ».

Tout cela est très intéressant. Mais bon ce n'est pas à une commission d'enquête parlementaire de faire la loi. Tout au plus elle propose des pistes au législateur. Dans le cas présent les propositions de la commission Brottes-Baupin semble bien avoir été écartées. La loi de transition présentée quelques jours après la publication du rapport sur les coûts du nucléaire esquive la question de la responsabilité civile. Reste à voir si dans la forêt d'amendements déposés quelques uns concernent l'assurance du risque nucléaire[xvii]. Pour ma part je n'en ai pas vu mais je suis peut-être passé à côté[xviii]... A ce jour la France se contente donc de mettre en oeuvre un protocole établi après Tchernobyl alors que chacun peut reconnaître que la catastrophe de Fukushima est d'une toute autre ampleur.

 


[i] http://www.irsn.fr/FR/Actualites_presse/Actualites/Pages/20130219-Travaux-recherche-IRSN-cout-economique-accidents-nucleaires.aspx#.VCWnkfl_t7E

[ii] http://sciences.blogs.liberation.fr/home/2013/03/fukushima-2-ans-le-vrai-co%C3%BBt-dun-accident-nucl%C3%A9aire.html

[iii] http://www.lemonde.fr/planete/article/2013/03/26/le-scenario-catastrophe-de-l-irsn-en-cas-d-accident-nucleaire-en-france_3148151_3244.html ; http://www.actu-environnement.com/ae/news/irsn-evalue-plus-20-pourcent-pib-cout-accident-nucleaire-majeur-france-17770.php4 ; http://www.usinenouvelle.com/article/l-irsn-evalue-a-430-milliards-d-euros-le-cout-d-un-accident-nucleaire-majeur-en-france.N191192

[iv] http://lexpansion.lexpress.fr/entreprises/controverse-sur-le-cout-d-un-accident-nucleaire-en-france_1346884.html ; http://www.sciencesetavenir.fr/nature-environnement/20130311.OBS1447/bataille-de-chiffres-sur-le-cout-d-un-accident-nucleaire.html ; http://www.lagazettedescommunes.com/160438/polemique-sur-le-cout-dun-accident-nucleaire-lirsn-publie-son-rapport-de-2007/

[v] http://www.sortirdunucleaire.org/2013-Cout-d-un-accident-nucleaire

[vi] http://www.lesechos.fr/19/02/2013/LesEchos/21379-092-ECH_accident-nucleaire---la-france-va-revoir-la-responsabilite-civile-de-l-exploitant-a-la-hausse.htm

[vii] http://energie.lexpansion.com/energie-nucleaire/accident-nucleaire-quel-cout-quelles-assurances-_a-32-7780.html

[viii] http://energie-climat.greenpeace.fr/assurances-lexception-nucleaire 

[ix] http://www.dissident-media.org/infonucleaire/nucleaire_sans_assurance.html

[x] http://www.actu-environnement.com/ae/news/Oettinger-commission-nucleaire-16750.php4

[xi] http://www.euractiv.fr/energie-environnement/nucleaire-bruxelles-attaque-assurances-16713.html

[xii] http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/2013-05-30_Debat_surete_nucleaire_a_l_AN.pdf

[xiii] http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/cr-cenucleaire/13-14/c1314045.pdf

[xiv] http://www.reporterre.net/IMG/pdf/rapport_complet_v9_ter_.pdf, p. 23

[xv] Ibidem

[xvi] Idem, p 177-182

[xvii] http://www2.assemblee-nationale.fr/recherche/amendements#listeResultats=tru&idDossierLegislatif=33352&idExamen=4096&numAmend=&idAuteur=&idArticle=&idAlinea=&sort=&dateDebut=&dateFin=&periodeParlementaire=&texteRecherche=nucl%C3%A9aire%20&zoneRecherche=tout&nbres=100&format=html&regleTri=ordre_texte&ordreTri=croissant&start=1

[xviii] l'amendement 1747 ne concerne que les charges futures : Afin de sécuriser le financement des charges futures du nucléaire (déchets, démantèlement des installations), mettre à l'abri d'opérations spéculatives, et garantir que ces charges ne pèseront en aucune façon sur les générations futures, le Gouvernement remet au Parlement avant le 31 décembre 2015 un rapport sur la faisabilité et les modalités de création d'un fonds indépendant de gestion des charges futures de l'industrie nucléaire, qui pourrait prendre la forme d'un établissement public industriel et commercial administré par la Caisse des Dépôts et des Consignations.

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