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Billet de blog 16 oct. 2014

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Pistes pour un référendum révocatoire en France

Dans les lignes qui suivent, j'essaie de mettre à plat les questions qu'il me paraît essentiel de traiter dans l'étude des conditions d'un référendum révocatoire à la française, et parmi celles-ci, les motivations des initiatives et les modalités d'organisation des scrutins. Ce billet fait suite à mes deux articles précédents détaillant le rappel aux USA et dans le monde.

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Dans les lignes qui suivent, j'essaie de mettre à plat les questions qu'il me paraît essentiel de traiter dans l'étude des conditions d'un référendum révocatoire à la française, et parmi celles-ci, les motivations des initiatives et les modalités d'organisation des scrutins. Ce billet fait suite à mes deux articles précédents détaillant le rappel aux USA et dans le monde.

Sommaire

  • Cadre général
  • Fonction du rappel
  • Qui peut être révocable?
  • Qui est à l'initiative?
  • Quels motifs de révocation?
  • Quelle durée de mandat?
  • Combien de possibilités de rappel?
  • Circulation de la pétition
  • Campagne de pétition
  • Référendum
  • Vacance du poste
  • Conclusion

Cadre général

La révocabilité des mandats, c'est l'affirmation que le citoyen n'a pas à donner un blanc-seing à un fondé de pouvoir considéré comme irresponsable entre deux échéances électorales. Elle est souvent associée à la notion de mandat impératif, ce dernier étant prohibé dans la logique de la représentation libre.

Mais comme on le voit dans les pays où le rappel existe, les demandes d'interruption du mandat d'un élu sont plus souvent liées à son comportement individuel (corruption, abus de pouvoir, incompétence, conduite indigne...) qu'à la mauvaise exécution de son mandat (promesses non tenues, action contraire à l'intérêt des électeurs...). En France, les tenants du rappel le prônent pour remédier au premier cas de figure (Cahuzac, Thévenoud, Balkany...) comme au second (Hollande). 

Comme dans bon nombre de pays qui l'ont mis en œuvre, le rappel est indissociable de la constitution d'un cadre démocratique qui prévoit un vrai pouvoir citoyen de proposition (référendum d'initiative) et de veto (référendum abrogatif) sur les lois, comme en Suisse ou aux USA. A ce cadre, la gauche française ajoute le non-cumul des mandats, horizontal et dans le temps, et la démocratie sociale.

NB : J'emploie le terme de « rappel » pour désigner le principe, de préférence à « référendum révocatoire » qui met l'accent sur le dispositif électoral.

Fonction du rappel

Le rappel concerne uniquement des personnes. Il se présente sous la forme d'un référendum, c'est-à-dire d'une question binaire : « oui » ou « non », souhaitez-vous mettre un terme au mandat de la personne Untel ? Cette question est formellement distincte de celle du remplacement de l'élu potentiellement révoqué. Si les deux procédures ne sont pas clairement distinguées, il y a danger de confusion entre les questions. Par exemple, le rappel du gouverneur Gray Davis en Californie (2003) a été vampirisé par la présence d'Arnold Schwarzenegger sur la liste des concurrents à l'élection associée au rappel.

Cependant, les coûts financiers et humains de la tenue de consultations multiples ne sont pas à négliger, ainsi que le risque d'affaiblir la participation par des successions de scrutins.

D'un autre côté, le fait de proposer un remplaçant lors de la mise en circulation de la pétition de révocation désamorce les critiques du rappel comme étant un simple rejet populiste (cf. les motions de censure « constructives » en Allemagne ou en Espagne).

Qui peut être révocable?

Un des enjeux majeurs du rappel est la responsabilisation individuelle et continue de l'élu. Seuls devraient être révocables des individus et non des administrations complètes comme en Suisse ou au Liechtenstein.

Tous les élus au suffrage universel devraient pouvoir être révocables par leurs électeurs, et pas seulement les élus locaux comme en Floride, ou seulement le chef de l'exécutif de l'État comme en Illinois, ou seulement les législateurs comme en Colombie-Britannique. Devraient donc être révocables au niveau national: les parlementaires, le chef de l'exécutif, et dans les collectivités locales, les conseillers municipaux, départementaux, régionaux.

Il faut également aborder la question de l'exécutif nommé (ministres, préfets de région ou de département), ou élu indirectement (maire, président de conseil départemental ou régional), dont les conditions de révocation échappent au citoyen. La nouvelle donne territoriale, avec ses exécutifs métropolitains et intercommunaux non élus, va poser le problème de manière aiguë.

Qui est à l'initiative?

Le rappel doit être à l'initiative des citoyens, et pas d'une assemblée comme en Slovaquie, ou de la justice comme dans le projet de loi au Royaume-Uni sur le rappel des parlementaires.

Ce sont les électeurs de la circonscription de l'élu à révoquer qui doivent être consultés. La question du périmètre peut se poser pour les députés français : élus dans une circonscription, ils représentent pourtant la Nation dans son ensemble.

Il ne devrait pas y avoir l'obligation d'un avis préalable des institutions. Bien entendu, une validation des initiatives gagnera à être faite par un comité électoral pour un premier niveau de filtrage des abus, mais aucun veto de l'Assemblée ou de tout autre corps constitué ne devrait être possible.

Quels motifs de révocation?

La motivation générale de la révocation est la perte de confiance envers le dépositaire du mandat. Si l'obligation d'exposer les motifs de la demande dans la pétition existe dans la plupart des dispositifs de rappel dans le monde, la loi ou la Constitution doivent-elles pour autant exiger que les motifs en question soient limités, voire décrits en extension?

La rigidité de listes closes peut servir à désamorcer les tentations d'abus du rappel à des fins purement politiciennes. On remarque que ces listes sont généralement de nature « éthique » et non politique. Par exemple, la Georgie (Etat US) reconnaît uniquement comme motifs de révocation valables ceux figurant dans la liste suivante : « Comportement contraire au bon fonctionnement de la charge et portant atteinte aux droits et intérêts du public; actes de malversation; violation de serment; manquement aux devoirs prévus par la loi; mauvais usage volontaire ou détournement de biens ou de fonds publics.»

Néanmoins, une liste close de motifs rapprocherait le rappel d'une procédure accusatoire, ce qui suppose la charge de la preuve à l'accusation et l'examen de sa validité par un juge indépendant. Si l'on considère la révocabilité d'un élu comme un correctif aux insuffisances de la démocratie représentative, le rappel n'a pas à se substituer à une procédure judiciaire ni à en être dépendant ou à lui être obligatoirement associé. Pour autant, le rappel devra s'articuler avec les règles judiciaires et administratives de destitution des fonctionnaires et agents publics, élus ou non, et d'inéligibilité des citoyens (cf. Vacance du poste plus bas).

Comme l'expriment les Constitutions et la jurisprudence de plusieurs États US, « peu importe que les citoyens demandent la révocation pour de bonnes ou de mauvaises raison, ni même qu'ils aient des raisons quelconques pour le faire. Leur décision est celle de la souveraineté populaire. »

Quelle durée de mandat?

Dans l'absolu, si la révocabilité des mandats est censée rendre au citoyen la maîtrise du temps politique, le rappel devrait donc être possible à tout moment. Mais pour éviter les abus, une durée minimum dans le mandat et éventuellement une durée minimum restante dans le mandat peuvent être établies.

Au Venezuela, il est possible de demander la révocation de tout élu à partir de la moitié de son mandat. Aux USA, les durées minimales sont souvent comprises entre 6 mois et 12 mois, mais les durées des mandats elles-mêmes sont souvent faibles (2 ans). Mais une dizaine d'États n'imposent aucune durée minimale et permettent le rappel dès l'entrée en fonction.

On peut émettre la réserve que la durée minimale fixe (mi-mandat) transforme le principe du référendum d'initiative pour en faire un rendez-vous institutionnel, une sorte d'élection anticipée régulière.

Combien de possibilités de rappel?

Comme pour la durée minimale, des garde-fous peuvent être posés, en limitant à une seule fois par mandat la possibilité de déclencher une procédure révocatoire envers un élu, comme dans le Kansas ou le Wisconsin. Ce n'est pas le cas dans la plupart des États US, où le nombre de rappels possibles est illimité ; toutefois, dans les faits, on n'y constate pas d'abus de procédure.

Circulation de la pétition

La question des seuils de signatures est primordiale. Elle peut jouer le rôle de barrière à l'entrée, comme dans de nombreux États US. Les seuils sont généralement calculés soit sur un pourcentage des suffrages exprimés lors de l'élection précédente, soit sur un pourcentage des électeurs inscrits (éventuellement les deux).

Dans certains États, il faut simplement que la pétition recueille un pourcentage des voix reçues par l'élu lui-même. Ces calculs sont assez simples lors d'élections au suffrage universel direct, mais peuvent devenir plus problématiques lors de scrutins de liste.

Seuls les électeurs de la circonscription de l'élu devraient pouvoir s'exprimer. Les députés français sont élus localement mais représentent la Nation. Sur quelle base électorale fonder les calculs de seuil ?

De même, la durée de circulation doit être réaliste par rapport à la taille de la circonscription. Des seuils élevés et des durées faibles réduisent les possibilités de mener une pétition à terme. C'est le cas aux USA, où seulement 25% des pétitions débouchent effectivement sur un référendum.

La validation de la pétition devrait être soumise à une autorité électorale spéciale, qui authentifiera les signatures. Le temps indispensable à cette authentification (par échantillonnage, ou exhaustive?) doit être pris en compte. Se pose enfin la question de la confidentialité de telles listes, et des noms qui y figurent.

Campagne de pétition

La portée nationale ou locale de la campagne n'engagera pas les mêmes nécessités de financement, et de remboursement par l'argent public. Le risque d'une campagne pilotée par des groupes d'intérêts ou par des partis (l'un n'étant pas exclusif de l'autre) doit être abordé.

Dans une démocratie, la cible de la demande de révocation doit pouvoir faire entendre sa voix. Dans ce cas, sous quelle forme, avec quels moyens, et comment sont pris en charge ses frais de défense?

Enfin, comme pour toute campagne, il faut envisager de la manière la plus détaillée les possibilités de fraudes et d'abus autour du recueil des signatures, y compris l'achat de voix, ainsi que le traitement judiciaire des pétitions diffamatoires ou mensongères.

Référendum

La question de la participation au référendum lui-même est cruciale pour la légitimité de la démarche. Dans la plupart des Etats US, aucun seuil n'est prévu à ce stade : en revanche, les seuils sont hauts lors de l'étape de la collecte des signatures (25% des inscrits ou des suffrages en moyenne).

A l'exemple du Venezuela, on peut envisager un double étalonnage des seuils tenant compte des suffrages exprimés à l'élection précédente : le nombre de votes favorables à la révocation doit être égal ou supérieur au nombre des suffrages favorables à l'élu lors de la dernière élection, et la participation au référendum doit être égale ou supérieure à 25% du nombre des inscrits.

La révocation doit-elle être systématiquement à effet immédiat, ou peut-elle être retardée, pour tenir compte des conséquences sur les quorums dans certaines assemblées?

Vacance du poste

Lorsqu'un référendum a donné une majorité de « oui » à la révocation de l'élu ciblé, il devrait être immédiatement mis un terme à son mandat. Plusieurs possibilités existent pour ne pas laisser le poste vacant, comme une élection anticipée immédiate ou à court terme, ou la nomination d'un successeur immédiat dans une liste (cas des scrutins municipaux, par exemple).

En cas d'élection anticipée, doit-on ou non accepter la présence de l'élu révoqué sur la liste des candidats, comme dans le Wisconsin ou l'Arizona ? Si l'élu n'a pas été déclaré inéligible par voie de justice, l'interdiction de se représenter ne serait-elle pas une violation de l'égalité devant la loi?

Enfin, quel que soit le nouvel élu en remplacement de l'élu révoqué, la question de sa légitimité peut être posée en cas de plus faible participation à l'élection qu'au rappel proprement dit.

Conclusion

Correctement mise en œuvre, la possibilité de rappel devrait inciter les citoyens à jouer un rôle plus actif dans les affaires de la cité, puisqu'ils seront armés pour corriger les abus de pouvoir de ceux qui en sont investis en interrompant leur action. Elle devrait également inciter les agents publics à considérer leur responsabilité continue face aux citoyens, et toujours dans l'intérêt de ces derniers.

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