Le référendum d'initiative citoyenne et sa version helvétique, pas la panacée!

Le référendum d'initiative citoyenne est-il forcément la panacée? En Suisse, à l'échelle de la Confédération, la démocratie semi-directe, qui prévoit des initiatives constitutionnelles, des référendums abrogatifs et des référendums obligatoires (pour les accords internationaux, notamment) est souvent présentée comme un modèle. Mais ce n'est pas si simple.

Il est beaucoup question de la Suisse et de sa démocratie semi-directe depuis que les Gilets Jaunes français ont inclus l'idée d'un référendum d'initiative citoyenne (RIC) dans leurs revendications. Mais cette mesure est-elle forcément la panacée? En Suisse, à l'échelle de la Confédération, la démocratie semi-directe qui prévoit des initiatives constitutionnelles, des référendums populaires abrogatifs et des référendums obligatoires (pour les modifications de la Constitution ou les accords internationaux, notamment) est souvent présentée comme un modèle. Cependant, depuis quelques années, des initiatives constitutionnelles de l'extrême-droite remettant en cause des droits fondamentaux dictent l'agenda politique. Et leur rejet dépend en partie de l'engagement des milieux économiques si elles les gênent. Ce n'est pas la panacée.

Précisons que les électeurs et électrices helvétiques disposent de trois possibilités de se prononcer à l'échelle nationale: l'initiative populaire constitutionnelle qui peut être initiée en récoltant 100'000 signatures en 18 mois ; le référendum populaire abrogatif facultatif qui nécessite la signature de 50'000 électeurs et électrices en trois mois, ou huit cantons, demandant qu'une loi adoptée par les Chambres fédérales soit l'objet d'un vote populaire ; et le référendum obligatoire, déclenché automatiquement dès lors que le Parlement le souhaite, si la Constitution est modifiée ou si une décision porte sur des traités internationaux.

Alors que le droit d'initiative ne concernait d'abord que des demandes de révision complète de la Constitution de 1848, date d'origine de l'État fédéral helvétique, la révision constitutionnelle de 1874 a introduit le principe de sa possible révision partielle par le biais d'une initiative spécifique. Les deux premières initiatives acceptées par la double majorité des électeurs et des cantons ont ainsi concerné l'interdiction de l'abattage rituel des animaux de boucherie en 1893, avec une connotation clairement antisémite, et celle de l'absinthe en 1908. 

Détail d'une caricature à propos de la votation de 1908, parue dans le journal satirique genevois Guguss' (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). Source : DHS. Détail d'une caricature à propos de la votation de 1908, parue dans le journal satirique genevois Guguss' (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). Source : DHS.

Depuis lors, plus de 9 initiatives fédérales sur 10 ont été repoussées par le corps électoral. Mais les initiatives retirées au cours du processus d'examen ou refusées en vote populaire n'en ont pas moins pu influencer l'orientation ultérieure des pouvoirs législatif et exécutif quant aux thématiques concernées, une initiative repoussée de justesse n'ayant pas la même influence qu'une initiative balayée avec un fort taux de refus.

Les référendums facultatifs qui permettent de se prononcer sur une loi adoptée par les Chambres fédérales constituent plus clairement pour leur part un instrument de régulation et d'expression des droits populaires. Ils sont utilisés aussi bien par la droite que par la gauche. Ainsi ont-ils permis tout récemment d'adopter une version modérée de renoncement à l'énergie nucléaire ou d'empêcher l'achat de nouveaux avions de combat ; mais ils n'ont pas pu empêcher des restrictions successives au droit d'asile.

Au cours de la période plus récente, sous l'influence du premier parti de Suisse, l'Union démocratique du Centre (UDC), qui est devenu un parti d'extrême-droite orienté par son aile zurichoise menée par Christoph Blocher, l'une des plus grosses fortunes du pays, le nombre d'initiatives populaires acceptées a quelque peu augmenté. Mais surtout, ces initiatives ont constitué des atteintes aux droits de catégories ciblées de la population, en relevant d'objectifs parfois peu respectueux des droits humains fondamentaux et du principe juridique de la proportionnalité. Par ailleurs, pour assurer leur succès, la formulation de leur intitulé, qui n'entre aucunement dans la Constitution, et ne fait donc l'objet d'aucun contrôle, a joué un rôle de premier plan.

Voici quelques initiatives qui ont été récemment acceptées selon un site officiel de la Confédération helvétique : "Contre la construction de minarets" (2009) ; "Pour le renvoi des étrangers criminels (initiative sur le renvoi)" (2010) ; "Pour que les pédophiles ne travaillent plus avec des enfants (2014) ; "Contre l'immigration de masse" (2014). Tout récemment, l'initiative "Le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l'autodétermination)" a heureusement été rejetée : elle aurait rendu possible que la Suisse doive renoncer à ses engagements vis-à-vis de la Convention européenne des Droits de l'Homme si une initiative ultérieure dont le texte aurait contredit cette Convention avait été acceptée.

Une initiative de l'UDC intitulée "Pour une immigration modérée (initiative de limitation)" doit encore être soumise au vote. Elle prévoit notamment qu'"Aucun nouveau traité international ne sera conclu et aucune autre nouvelle obligation de droit international ne sera contractée qui accorderaient un régime de libre circulation des personnes à des ressortissants étrangers." La xénophobie la plus nauséabonde n'a ainsi pas fini de s'imposer dans les débats politiques suisses.

Cette situation mérite réflexion. Des droits populaires qui sont très appréciés, et qui permettent potentiellement de vrais débats publics, risquent de plus en plus d'être dévoyés au service de la démagogie plébiscitaire de l'extrême-droite. Le financement de ces campagnes haineuses, qui ne connaît aucune transparence, pose également question sur cet exercice des droits démocratiques ; d'une part parce que l'UDC et son dirigeant fortuné engagent des moyens considérables pour des campagnes manipulatrices très visibles dans l'espace public ; d'autre part, parce que la résistance à ces attaques de l'extrême-droite pourrait dépendre de l'attitude des milieux économiques dont l'engagement semble de plus en plus décisif pour pouvoir faire échouer l'UDC.

Enfin, ces initiatives populaires nécessiteraient un véritable garde-fou éthique et constitutionnel qui devrait intervenir avant la récolte des signatures, c'est-à-dire sans leur pression. Cela devrait éviter des intitulés démagogiques, simplistes et abusifs sur lesquels beaucoup d'électeurs et électrices pensent voter alors qu'ils votent sur une formulation de modification constitutionnelle. Cela éviterait aussi de laisser voter sur des propositions inapplicables parce que remettant en cause des droits fondamentaux. Dans deux cas déjà, des initiatives acceptées, mais inapplicables en raison des engagement internationaux de la Suisse, soit celle sur le renvoi desdits "étrangers criminels" et celle sur la prétendue "immigration de masse", ont fait l'objet de lois d'application très limitées et contestées par les initiants. Dans le premier cas, ils ont même fait aboutir une seconde initiative dite "d'application" qui n'a cette fois pas été acceptée.

La fameuse démocratie semi-directe helvétique a certes bien des atouts à faire valoir. Chacun y a trouvé des combats qui lui ont paru de grande importance et qui ont dans de rares cas connu une issue favorable. Mais le contexte actuel ne manque pas pour autant d'inquiéter. La société civile a montré sa capacité de se mobiliser pour défendre des droits fondamentaux. Mais la blochérisation des esprits qui prévaut depuis quelque temps s'en prend constamment aux droits fondamentaux. Et cette société civile qui a montré ses capacités de résistance pourrait aussi finir par s'épuiser dans une posture défensive nécessaire, mais sans cesse répétée, face à cette succession de menaces pernicieuses.

La question des conditions de l'exercice de la démocratie directe, ou semi-directe, en relation avec le respect des droits fondamentaux, se pose en Suisse comme elle se poserait en France, ce qui a été récemment souligné pour l'Hexagone par le constitutionnaliste Dominique Rousseau à propos du référendum d'initiative citoyenne et de sa portée :

"La dernière question est celle de la portée du référendum d’initiative citoyenne. Et cette question est la plus importante car elle engage le sens populiste ou démocratique du référendum. En l’état actuel du droit, les lois votées par les représentants du peuple sont contrôlées par le juge constitutionnel, qui vérifie leur conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution.

En revanche, les lois votées par le peuple ne sont pas contrôlées car, dit le juge constitutionnel, elles sont « l’expression directe de la souveraineté nationale ». Si le RIC devenait un usage régulier de législation, le maintien de cette distinction entre loi parlementaire contrôlée et loi référendaire non contrôlée constituerait un danger pour la démocratie puisque la voie du référendum serait un moyen de contourner l’obligation de respecter les droits énoncés dans la Déclaration de 1789, le préambule de 1946 et la Charte de l’environnement de 2004. Il conviendrait donc de soumettre les lois votées par le peuple au même contrôle que celui exercé sur les lois votées par les élus du peuple."

Le référendum d'initiative citoyenne ou constitutionnelle ne doit pas faire illusion. En Suisse, où il est solidement inscrit dans les mentalités, il montre ses limites avec l'affirmation de l'extrême-droite et l'inquiétante incapacité de la classe politique traditionnelle à s'opposer à sa banalisation au prétexte qu'elle participe au gouvernement (ce qu'il serait plus que temps de remettre en cause). En France, c'est une idée complètement nouvelle qui a déjà suscité des critiques de certains milieux progressistes qui n'ont sans doute pas tort de souligner qu'une campagne référendaire est toujours coûteuse et limitée à un vote ponctuel. "Le RIC n’est pas une solution à la crise de la représentation qu’on constate à chaque nouvelle élection (abstention massive, confiscation du pouvoir par la bourgeoisie), c’est un palliatif qui n’offre pas de réel horizon émancipateur. Plutôt que réclamer d’hypothétiques référendums révocatoires, rappelons-nous de la mise en garde des communards à la veille des élections du 26 mars 1871 : « Ne perdez pas de vue que les hommes qui vous serviront le mieux sont ceux que vous choisissez parmi vous, vivant de votre propre vie, souffrant des mêmes maux ». Et n’abandonnons pas le combat politique dès la sortie de l’isoloir."

Non, le référendum d'initiative citoyenne et l'initiative populaire constitutionnelle ne sont pas la panacée!

Charles Heimberg (Genève)

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