Rapport Delevoye: organiser et garantir la baisse des retraites

L'article analyse en détail les préconisations du rapport Delevoye. ll reprend et actualise une note des économistes atterrés. Il montre que le système préconisé enlèverait toute garantie aux salariés sur le montant de leur retraite.

Suivant les instructions d’Emmanuel Macron, le rapport de Jean-Paul Delevoye, remis le 19 juillet 2019, préconise la mise en place d’un système universel de retraite, financièrement équilibré, à points, contributif selon le principe « un euro cotisé doit donner les mêmes droits ». La réforme préconisée rompt avec le système actuel basé sur les principes de l’assurance sociale. 

L’objectif réel de la réforme des retraites est de garantir la stabilité (voire même la baisse) de la part des retraites publiques dans le PIB, de passer du système actuel fournissant certaines garanties aux salariés en termes de taux de remplacement et d’âge de départ à la retraite à un système flexible permettant d’utiliser les retraites comme variable d’ajustement des finances publiques. Comme pour l’allocation chômage, le système est étatisé, le rôle des syndicats est réduit. C’est le rôle du rapport Delevoye[1]de masquer cet objectif par un tour de bonneteau, en détournant l’attention vers l’universalité et la contributivité du nouveau système.

Ce nouveau système serait plus contributif, donc plus juste nous dit-on. C’est oublier que la retraite est une assurance sociale, à la fois un salaire différé et un salaire socialisé. Certes, le niveau de la retraite doit dépendre des salaires reçus durant la carrière, et donc des cotisations, mais ce lien ne doit pas être rigide. La retraite publique ne doit pas viser à singer un système par capitalisation. Un système d’assurance doit être redistributif, doit s’écarter des salaires déterminés par les rapports de force, doit fournir un niveau de retraite satisfaisant à tous les actifs, doit assurer des taux de remplacement plus élevés aux salaires les plus faibles,doit effacer les accidents de carrière ; il doit tenir compte de la pénibilité de la carrière et des possibilités de se maintenir en emploi. En sens inverse, il ne doit pas prolonger les rémunérations excessives. Dans ce cadre, il doit être rétributif, récompenser, dans une certaine mesure, l’évolution de carrière. Il est légitime que deux ingénieurs qui prennent leur retraite au même âge et au même salaire aient le même niveau de pension, même si l’un a commencé comme technicien. Il n’est pas forcément nécessaire que le niveau de la retraite à 62 ans dépende des situations entre 18 et 25 ans. Ces principes sont à l’opposé du projet d’Emmanuel Macron : « Un euro cotisé doit donner les mêmes droits ». Un euro cotisé doit donner plus de droit à un travailleur au salaire minimum qu’à un cadre à haut salaire.  Surtout, il existe une différence d’espérance de vie, à 35 ans, entre un cadre et un ouvrier de 6,5 ans (pour les hommes), de 3 ans (pour les femmes). Un système qui n’en tient pas compte est foncièrement injuste. Là aussi, l’insistance sur la contributivité est un tour de bonneteau pour masquer la baisse organisée du niveau des retraites.

Le projet de réforme s’accompagne de critiques du système actuel, de ses 42 régimes, de ses injustices. Il faut cependant rappeler que ce système fournit un niveau de pension parmi les plus élevés des pays de l’OCDE, qu’il assure aux retraités un niveau de vie équivalent à celui des personnes d’âge actif, cela à un âge satisfaisant, que dans de nombreux pays (Danemark, Finlande, Pays-Bas, Royaume-Uni,...) un système de retraite publique peu généreux s’accompagne de nombreux régimes complémentaires de branche ou d’entreprise. Les défauts du système proviennent pour la plupart de l’incohérence des réformes précédentes. Ainsi, la réforme Balladur de 1993, en désindexant l’évolution des retraites de celle des salaires, a fait dépendre l’équilibre du régime général du taux de croissance des salaires réels; ainsi, la réforme des pensions de réversion de 2003 a introduit une condition de ressources pour le seul régime général ; ainsi, toujours en 2003, le gouvernement s’est incliné devant les instances européennes et a réduit à deux trimestres par enfant la majoration de la durée d’assurances (MDA) pour les mères travaillant dans la fonction publique au lieu de huit pour celles travaillant dans le secteur privé. Il n’est pas nécessaire de passer à un système par point pour corriger ces injustices.

Le rapport compare le régime préconisé avec les projections du Conseil d’Orientation des Retraites[2](COR), qui anticipent une stabilisation, voire même une légère baisse, de la part des dépenses de retraites dans le PIB (de 13,8 % en 2018 en 2050 à 13,4% dans le scénario à 1,3 % de croissance annuelle de la productivité du travail), cela malgré une hausse de 26,5% du ratio « nombre de retraités sur nombre d’actifs ».  Dans ces projections, basée sur le maintien de la gestion actuelle du système, cette stabilisation serait obtenue grâce à une forte baisse du niveau relatif des retraites, le ratio pension moyenne/salaire moyen passant de 64,4 à 50,9% (-21%). Le rapport Delevoye se donnant le même objectif (ne pas augmenter la part des retraites dans le PIB), il doit obligatoirement aboutir au même résultat : faire baisser fortement le niveau relatif des retraites.  

Reculer l’âge de départ à la retraite

Dans le système actuel, l’âge ouvrant le droit à la retraite est fixé à 62 ans. Pour obtenir le taux plein, la durée de cotisation requise est aujourd’hui de 41,5 années, elle passera à 42 ans en 2023 (à partir de la génération 1961), puis à 43 ans en 2035 (à partir de la génération 1973). Avec une durée de cotisation requise de 42 ans, le taux plein est atteint à 62 ans pour une personne ayant cotisé sans interruption depuis l’âge de 20 ans, mais à 65 ans pour une personne ayant commencé à cotiser à 23 ans. Ce dispositif compense un peu la différence d’espérance de vie selon la catégorie socio-professionnelle (CSP), puisque les cadres commencent à travailler plus tardivement que les ouvriers, mais il nuit aux jeunes ayant des difficultés à trouver un emploi et aux femmes à carrière interrompue. Le taux plein est toutefois acquis à 67 ans. Une année manquante (par rapport à la durée de cotisation requise) fait baisser le niveau de la retraite du régime général d’environ 7,25%, en raison de la décote de 5% et de la proratisation) ; pour les régimes complémentaires, il n’y a pas de décote, mais moins de points accumulés, de sorte que la perte de pension pour une année manquante, est de l’ordre de 5,8% (soit de 11,3 % pour deux ans manquantes). Comme les jeunes commencent actuellement en moyenne à accumuler des trimestres à 23 ans, l’âge de taux plein devrait passer progressivement à 66 ans (23+43).

Pour respecter les déclarations du Président de la République, l’âge ouvrant le droit à la retraite resterait à 62 ans, mais un âge du taux plein de 64 ans serait explicitement introduit, avec 5% de pénalité par année manquante, de sorte que pour une personne ayant commencé à cotiser à 20 ans un départ à 62 ans plutôt qu’à 64 ans coûtera 14,1% de la retraite[3], un peu plus qu’actuellement. Compte-tenu de la baisse prévue des taux de remplacement, cela imposera en fait aux salariés de partir à la retraite à 64 ans pour avoir une pension satisfaisante. Par rapport à la situation actuelle, les perdants seront les salariés ayant commencé à cotiser entre 19 et 22 ans, les gagnants ceux ayant commencé à cotiser après 23 ans, mais aussi certaines femmes à carrière courte (qui seront, en sens inverse, frappées par la suppression de la MDA, voir plus loin). La réforme revient sur l’acquis de 2003 dont se prévalait la CFDT, d’une prise en compte de la durée de carrière dans les droits à la retraite.

Il est déjà prévu que l’âge du taux plein augmentera progressivement en fonction de l’évolution de l’espérance de vie ; il serait de 65 ans à partir de la génération 1975 (en 2037) de 66 ans, à partir de la génération 1987 (en 2049).

Le système sera foncièrement injuste, puisque surcote et décote ne tiendront pas compte des différences d’espérance de vie et de capacités à rester en emploi selon la carrière et la profession. A 62 ans, un ouvrier subira une décote de 10% ; à 66 ans, un cadre bénéficiera d’une surcote de 10%, alors qu’on peut estimer qu’ils ont, à ces âges respectifs, la même espérance de vie et la même capacité à rester en emploi.

Le choix de l’âge de départ à la retraite devient une affaire individuelle. D’une part, le système n’est plus censé fournir une retraite satisfaisante à 62 ans, mais à l’âge du taux plein, soit 64 ans aujourd’hui. D’autre part, rien n’est prévu pour inciter ou contraindre les entreprises à maintenir leurs salariés en activité jusqu’à un âge socialement déterminé. Il y a une lourde contradiction entre une politique donnant plus de souplesse aux entreprises pour gérer leur main d’œuvre et la stratégie de report de l’âge de la retraite.

Quel niveau de retraite ?

Le taux de cotisation des salariés sera de 28,12 %, dont 25,31 points plafonnés à 120 000 euros par an (3 fois le plafond de la Sécurité sociale) donneront des droits tandis que 2,81 points (assis sur la totalité du salaire) ne donneront pas de droits mais financeront des prestations de solidarité. Que ces 2,81 points de solidarité s’appliquent aux plus hauts salaires sans leur ouvrir des droits est certes bienvenu ; c’est dommage qu’ils ne s’appliquent pas aux revenus du capital.  Actuellement, les taux de cotisation minima sont de 27,77 % sous le plafond, (mais le taux de cotisation moyen est déjà de 28,31%), de 26,64% entre 1 et 8 plafonds, de 2,3 % n’ouvrant aucun droit au-delà. La limite de 3 plafonds de la Sécurité sociale est nettement inférieure au plafond actuel de l’Agirc (8 fois le plafond), ce qui dégage un espace pour la capitalisation (voir plus loin).

La stabilité préconisée du taux de cotisation signifie, qu’au fur et à mesure que la durée de vie augmente, il faudra que l’âge de la retraite augmente (par la hausse de l’âge du taux plein) ou que le niveau de la retraite baisse.

 Le nouveau système sera un système à points. Au départ, 100 euros de cotisation donneront droit à 10 points. La valeur du point, son prix d’achat, serait indexée sur la croissance du revenu moyen. A 64 ans, le taux de rendement serait de 5,5%, donc une valeur de service du point de 0,55 euros. Mais, un départ à 62 ans se paiera d’une décote de 10%, à 63 ans de 5% tandis qu’un départ à 65 ans sera récompensé d’une surcote de 5%, à 66 ans de 10%.

Le taux de 5,5% est de fait arbitraire. Il peut représenter le remboursement des cotisations en 18 ans (car 1/0,055=18,2). L’espérance de vie à 64 ans est actuellement de 22 ans ; mais l’espérance de vie à 20 ans est de 83 ans (soit 19 ans après 64 ans) et la pension est indexée sur les prix et non sur les salaires (ce qui diminue d’environ 10 % sa valeur actualisée), de sorte qu’une valeur de 5,8% serait justifiée (1,10/19).

Une personne qui aura cotisé 42 ans sur un salaire brut de 2000 euros, augmentant comme le salaire moyen, aura droit à une pension de 2000*42*25,31*5,5=1169 euros, soit un taux de remplacement brut[4]de 58,45%, net de 68,4%[5].

Un départ à 62 ans fera que le taux de rendement ne sera plus que de 4,95 %. La pension serait alors de 2000*40*25,31*4,95 = 1002 euros (soit une perte de 14,3%)[6], un taux de remplacement brut de de 50,1%, net de 58,6%.

Mais, la plupart des salariés ont dans l’ensemble de leur carrière des hausses de salaire plus fortes que celle du salaire moyen qui est pris en compte pour valoriser le point de retraite, de sorte que leur salaire de fin de carrière est supérieur au salaire moyen de leur carrière revalorisé avec le salaire moyen de l’ensemble des salariés. Avec une hausse moyenne de salaire de 0,5% par an de plus que le salaire moyen, le salaire de fin de carrière est supérieur de 11% au salaire moyen revalorisé, de sorte que le taux de remplacement brut pour un départ à 64 ans n’est plus que de 52,6% (58,45/1,11), le taux net n’est plus que de 61,6%.

On peut comparer ces chiffres avec ceux que donne le dernier rapport du COR pour un salarié non-cadre, soit un taux de remplacement net de 80,5 % pour la génération 1940, de 73,2% pour la génération 1950, de 73% pour la génération 1960 (celle qui prendra sa retraite en 2022-2025), puis en prévision de 69,9% pour la génération 1970, de 67,5% pour la génération 1980, de 66,4% pour la génération 1990.

Pour un salarié sous-plafond dont le salaire évalue comme le salaire moyen le taux de remplacement brut est actuellement de 63,35% pour un départ à 62 ans (voir encadré 1). Il passerait à 58,45% pour un départ à 64 ans, à 50,1% pour un départ à 62 ans.  Pour la partie au-dessus du plafond, le taux de remplacement brut est aujourd’hui de 52,7% ; lui aussi passerait à 58,45% pour un départ à 64 ans, à 50,1% pour un départ à 62 ans, de sorte que les salariés sous plafond y perdraient tandis que les salariés au dessus du plafond pourraient y gagner.

Ainsi, la réforme anticipe et accentue la baisse du taux de remplacement prévue par le rapport du COR,sous l’hypothèse de maintien dans le système actuel de la non-indexation des salaires pris en compte et des pensions sur les prix.

Le système à points préconisé ne fournit aucune garantie aux salariés sur le niveau de leur retraite. Il ne comporte pas d’objectif ou de garantie en termes de taux de remplacement.

Contrairement à ce qui avait été annoncé, les retraites déjà liquidées ne seront indexées que sur les prix. Le niveau de vie relatif des retraités continuerait donc à se dégrader tout au long de leur retraite. L’équilibre financier du système continuerait à dépendre du taux de croissance des salaires.

Notons que le rapport ne propose pas un système rigide en comptes notionnels où le prix d’achat du point comme les retraites déjà liquidées évoluent obligatoirement comme le salaire moyen et où le taux de rendement est déterminé de sorte que, pour chaque retraité, la valeur actuarielle des pensions à recevoir est égale aux cotisations accumulées, compte tenu de son âge de départ à la retraite et de l’espérance de vie de sa cohorte. Le système sera beaucoup plus souple, sans la moindre garantie donc pour les salariés.

La pénalité de 5% par année manquante fera que, pour l’équilibre financier du système, il est équivalent qu’une personne prenne sa retraite à 62 ans (avec 10% de pénalité sur sa pension, mais 2 années à verser en plus) ou à 64 ans. De même, la surcote de 5% par année supplémentaire fait théoriquement qu’il est équivalent qu’une personne prenne sa retraite à 64 ans ou à 66 ans (avec 10% de bonus sur sa pension, mais 2 années à verser en moins).  Pour les promoteurs du projet, les salariés seront ainsi incités à prolonger leur carrière ; c’est un choix individuel qui décidera du report de l’âge de la retraite. Ce raisonnement oublie que de nombreux salariés n’auront pas la choix (étant déjà hors de l’emploi avant la retraite). Il oublie que le maintien en emploi dépend aussi de l’état de santé, de sorte que ceux qui se maintiendront en emploi jusqu’à 66 ans seront des cadres en bonne santé et à longue espérance de vie (favorisé donc par la surcote) ; ceux qui partiront à 62 ans subiront souvent une double peine (retraite courte et faible pension).  Selon nous, un système où l’âge de départ à la retraite est socialement géré est préférable ; l’entreprise sait qu’elle doit maintenir ses salariés en emploi jusqu’à cet âge, en veillant à leur santé au travail, en faisant évoluer leurs compétences, en organisant leurs carrières. Ceux qui ne peuvent travailler jusqu’à cet âge, pour des raisons de santé, ne doivent pas obligatoirement en être trop pénalisé financièrement. Ceux qui veulent travailler plus longtemps doivent pouvoir le faire, mais cela ne doit pas obligatoirement leur donner des droits supplémentaires à retraite, si celle-ci est déjà satisfaisant pour un départ à âge normal.

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Système par annuité, système par point

Les systèmes par annuité sont en principe des systèmes à prestations définies. Un salarié, ayant effectué une carrière complète, a droit à une pension qui représente une certaine proportion de son dernier salaire (ou de son salaire moyen). L’ajustement se fait par les ressources, donc par la hausse des taux de cotisation. Le salarié a une garantie sur le niveau de sa retraite relativement à son salaire.

Dans les systèmes à points, les cotisations achètent des points. Au moment de la retraite, un point donne droit à un certain montant de pension, c’est la valeur de service du point. Le ratio entre la valeur de service du point et son prix d’achat est nommé taux de rendement. Le système est souvent géré en cotisations définies. C’est la valeur de service de point, qui sert de variable d’ajustement. Le salarié n’a aucune garantie sur le niveau de sa retraite.

Actuellement, les fonctionnaires (et les salariés des régimes spéciaux) bénéficient d’un système par annuité ; pour une carrière complète, la retraite représente 75% du dernier traitement indiciaire ; c’est le gel du point d’indice de la fonction publique, compensé en partie par la hausse des primes, qui permet de faire baisser le niveau des retraites.

 Le Régime général est lui aussi un système par annuités ; la retraite représente théoriquement 50% du salaire moyen des 25 dernières années ; mais, depuis 1993, les salaires pris en compte ne sont indexés que sur les prix et non plus sur le salaire moyen dans l’économie, de sorte qu’avec une croissance de 1% du pouvoir d’achat du salaire moyen de l’économie, la retraite ne représente que 44,15% du salaire moyen.

Les régimes complémentaires (en particulier Arrco et Agirc) sont déjà des régimes par points. Ce système peut assurer un taux de remplacement fixe si la valeur du point d’achat et la valeur de service du point sont indexées sur le salaire moyen. En fait, au cours du temps, la baisse du niveau relatif des retraites a été assurée par la baisse du taux de rendement, avec la non-indexation de la valeur de service du point et la hausse du prix d’achat du point. Ainsi, en 2019, la   valeur d’achat du point est de 17,0571 euros et la valeur de service de 1,2588 euros, ce qui donne un taux de rendement affiché de 7,38%. Mais, pour la tranche T1 (T2) de salaire, les cotisations sont de 10,02% (24,29%), dont seulement 6,2% (17%) donnent droit à des points, de sorte que le taux de rendement effectif est de 4,57 % (5,16%). En supposant que la valeur d’achat du point soit indexée sur les salaires, un salarié qui prendrait sa retraite après 42 années de cotisations aurait doit à une pension de 1000*42*6,2*7,38=192 euros pour 1000 euros de salaire de la tranche T1 (sous le plafond), soit de 63,35 euros (y compris la retraite du régime général) ; de 1000*42*17*7,38 =52,7 euros pour 1000 euros pour la tranche T2 (de 1 à 8 plafonds).

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L’âge du taux plein augmentera au cours du temps, donc le taux de rendement diminuera pour un départ à un âge donné. Pour que le système ne se détériore pas trop, il faudrait que la valeur du point et la valeur de service du point à l’âge du taux plein soient en permanence indexées sur l’évolution du salaire moyen, mais le texte se contente de promettre, page 18, que la valeur du point ne pourra pas baisser. Heureusement ! On attendrait qu’il garantisse que la valeur du point suivra toujours le salaire moyen. En fait, page 23, le rapport propose « de privilégier une règle d’évolution de la valeur du point intégrant celle du revenu moyen par tête », puis il annonce que « la bascule vers une règle d’indexation plus favorable qu’auparavant ne pourra se faire immédiatement » puis, que « pendant une période de transition, l’indexation sera déterminée par pondération entre l’évolution des prix et l’évolution des revenus moyens par tête ». Rien ne garantit donc, que les taux de remplacement seront stables, même avec un recul de l’âge effectif de départ correspondant à la hausse de l’âge du taux plein.Les taux de remplacement baisseront et pourront donc être encore plus bas que ce que nous avons calculé. Notons de plus que bizarrement, l’indexation se ferait au mieux sur le revenu moyen par tête et non sur le salaire moyen, ce qui signifie que les retraites seraient plus soumises aux aléas de la conjoncture.

Le texte affirme ensuite que « Le rendement définitif ne pourra être acté qu’en 2024 en fonction des hypothèses économiques qui prévaudront alors ». Rien ne garantit donc que ce sera le taux de 5,5% qui sera retenu. On le voit, le niveau des retraites sera une variable d’ajustement.

Le rapport propose que, d’ici 2025, « des mesures nécessaires au retour à l’équilibre soient prises dans la loi instaurant le nouveau dispositif ». Or, cette notion d’équilibre est arbitraire : le système des retraites bénéficie actuellement de transferts du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), de la Caisse d’allocations familiales (CAF), de transferts de ressources fiscales (à la suite des exonérations de cotisations sociales), de subventions d’équilibre de l’État (pour certaines régimes) et de taux de cotisations employeurs plus élevés pour la fonction publique. Ceux-ci seront-ils maintenus ?

Selon nous, le système des retraites doit rester un système à prestations définies, c’est-à-dire que les droits des salariés et des retraites doivent être garantis et que l’équilibre doit être assuré par la hausse des ressources.Le système doit garantir un niveau de retraite satisfaisant, assurant la parité de niveau de vie avec les actifs, à l’issue d’une carrière normale, à un âge socialement garanti, de sorte que les salariés n’aient pas de difficulté à rester en emploi jusqu’à cet âge.

La retraite publique n’est pas un placement financier. Il est plus important de fournir des garanties précises sur le taux de remplacement et son évolution que de prétendre assurer une stricte contributivité. Il n’est pas nécessaire qu’une personne touche 14 euros de plus par an à partir de 64 ans parce qu’elle a travaillé 100 heures au SMIC à 18 ans comme baby-sitter (cf. le rapport, page 17) d’autant que ce type d’emploi est rarement déclaré. Là encore, c’est un tour de bonneteau pour masquer la baisse des taux de remplacement et l’incertitude sur leurs niveaux et leurs évolutions. Par contre, il est regrettable que tous les accidents de carrière se répercutent sur le niveau de la retraite, ce qui est évité quand la retraite ne dépend que des 25 meilleures années[7].

Le cas de la fonction publique

Actuellement, les fonctionnaires ont droit à une retraite représentant 75% de leur dernier traitement indiciaire. Un fonctionnaire de catégorie A+ peut avoir des primes qui représentent 40 % de ce traitement ; son taux de remplacement brut sur l’ensemble de son salaire est alors de 53,6% ; le passage à un taux de remplacement brut sur l’ensemble de son salaire à 52,6% (comme calculé plus haut) aurait peu d’impact pour lui. Un enseignant dont les primes représentent 5% du salaire indiciaire verrait son taux de remplacement brut passer de 71,5% à 52,6%, soit une perte de l’ordre de 26% de sa retraite.

En fait, il faudrait que la réforme s’accompagne d’une baisse des primes des fonctionnaires à forts niveaux de primes (au contraire, le rapport propose, page 35, que les cotisations sur les primes des fonctionnaires soient à court terme prises en charge par l’État et non par les bénéficiaires) et en sens inverse d’une revalorisation des traitements des fonctionnaires à bas niveaux de primes, en particulier des enseignants. Comme aucune annonce précise n’a été faite, il est permis de s’interroger sur la stratégie du gouvernement : veut-il créer pour les enseignants de nouvelles primes « au mérite » qui compenseraient partiellement les effets de la réforme, et présenteraient l’avantage de s’assurer d’une plus grande docilité d’une partie du corps enseignant ?

Un système moins redistributif

Dans le système actuel, le taux de remplacement décroit selon le niveau de salaire. Dans la fonction publique, cela est obtenu de façon détournée puisque le taux de prime augmente avec le salaire. Dans le secteur privé, en supposant la stabilité des taux de rendement au niveau de 2019, le taux de remplacement brut est de l’ordre de 63,4 % au total ; de 52,7 % à l’Agirc au-dessus du plafond. Ainsi, le système assure de fait un taux de remplacement plus élevé en dessous qu’au-dessus du plafond, sans que cela ait été pensé. Cet écart compense en partie en quelque sorte le différentiel d’espérance de vie selon la profession.

S’y ajoute aussi le minimum contributif. Selon la loi de 2003, pour une carrière au SMIC, le total minimum contributif majoré + retraite ARRCO devrait être de 85% du SMIC net, soit de 1023 euros, en ne tenant pas compte de la prime d’activité, mais de 1174 euros en en tenant compte. Il est en fait nettement plus bas, à 977 euros. Le minimum vieillesse (ASPA) est lui de 868 euros etdoit passer à 903 euros en 2020. Il y avait un risque que la pension pour une carrière au SMIC (indexée sur les prix) passe en dessous de l’ASPA.

Dans la réforme préconisée, le taux de remplacement sera a priorile même quel que soit le niveau des salaires, ce qui sera relativement favorable aux salaires supérieurs au plafond de la Sécurité sociale. Il aurait fallu surévaluer les cotisations sur les salaires en-dessous de plafond, en leur attribuant plus de points et sous-évaluer les cotisations au-dessus du plafond en considérant que le salaire est un indicateur de l’espérance de vie.

Le rapport Delevoye préconise que soit un minimum de retraite de 85% du SMIC net, reprenant donc la promesse non tenue de la loi de 2003. Ce minimum contributif serait acquis à l’âge du taux pivot pour une carrière complète de 43 ans ; le concept de durée de carrière réapparait ici, bien qu’il soit contraire à la logique du système à points ; ces 43 ans augmenteraient selon l’espérance de vie. Une année serait acquise, dès que serait enregistrée une cotisation sur un revenu correspondant à 600 SMIC horaire, ce qui s’éloigne peu du système actuel (un trimestre cotisé pour 150 SMIC horaire), mais pourrait être un peu plus souple, en permettant des attributions en fraction d’année. Cette pension minimum serait supérieure au montant actuel pour les personnes n’ayant pas cotisé à un régime complémentaire. Ceci devrait réduire le nombre des très petites retraites (en particulier des agriculteurs et des femmes ayant travaillé à temps partiel). Ce minimum devrait concerner toutes les personnes dont le salaire moyen a été inférieur à 1750 euros. Toutefois, le niveau de 85% du SMIC n’a de sens que si le SMIC suit le salaire moyen et que sa progression n’est pas réduite sous prétexte d’augmenter la prime d’activité. La garantie ne tient que pour le moment de départ à la retraite : ce minimum de retraite n’étant indexé que sur l’inflation pour les personnes ayant liquidé leur retraite, il dérivera par rapport au SMIC. Au bout de 20 ans, une personne de 84 ans n’aura plus qu’une retraite de 70% du SMIC (si la hausse de pouvoir d’achat du SMIC est de 1% l’an). Notons qu’une personne ayant travaillé toute sa vie à mi-temps au SMIC aura droit à une retraite supérieure à son revenu d’activité (85% du SMIC à plein temps au lieu de 50%) ; c’est généreux, mais cela passera-t-il les fourches caudines de Bercy[8]?

Du coté des indépendants

Les indépendants cotiseraient à 28,12% jusqu’à 40 000 euros de revenus par an, puis à 12,94 % (les 10,13% de cotisation des salariés plus les 2,81% de cotisation n’ouvrant pas de droit) jusqu’à 100 000 euros, puis à 2,81% au-delà. Par ailleurs, une cotisation minimale sur une assiette correspondant à 600 heures au SMIC par an leur ouvrira le droit à la retraite minimale. Pour les professions libérales, la transition se fera en 15, voire 20 ans.

C’est un compromis qui assure aux non-salariés la même retraite que les salariés jusqu’au niveau du plafond de la Sécurité sociale, mais 40% de la retraite des salariés de 40 000 à 100 000 euros. Il est dommage qu’on ne leur ouvre pas la possibilité de cotiser à 28,12% au-delà du plafond. Le rapport a reculé devant la perspective de faire un vrai système universel, qui aurait impliqué une hausse des cotisations pour les indépendants.

Le rapport préconise que l’État prenne en charge les réductions de cotisations dont bénéficient aujourd’hui les auteurs, les artistes du spectacle, les marins et les journalistes. Les cotisations des médecins continueront à être pris en charge en partie par l’assurance maladie. Le rapport propose d’autoriser les avocats (qui ont un régime à faible taux de cotisation et pensions généreuses grâce à la forte croissance de leur nombre) à conserver un régime autonome.  Reste à voir si d’autres professions ne demanderont pas elles aussi cette possibilité.  

Les régimes de retraites actuels ont des réserves de l’ordre de 143 milliards d’euros, dont 71 milliards pour l’Agirc-Arrco, que le système universel pourrait récupérer puisqu’il s’engage à honorer les engagements de retraite des régimes actuels. Reste qu’il faudra négocier, régime par régime, puisque ceux-ci, en particulier les régimes professionnels (personnel navigant, pharmaciens, …), vont prétendre avoir des réserves excédentaires qu’ils voudront conserver soit pour financer des réductions temporaires de cotisation pour leurs adhérents, soit pour leur fournir des compléments de retraite, ce d’autant plus que le système universelne serait pas très généreux pour les non-salariés.

Et la capitalisation ?

Certes, la réforme réaffirme le principe de la retraite publique par répartition. Il ouvre cependant certain champ pour la capitalisation : les salaires au-dessus de 120 000 euros par an, les revenus des indépendants au-dessus de 40 000 euros par an. Pour la tranche de salaire supérieure à 10 000 euros par mois, et jusqu’à 270 000 euros (8 fois le plafond de la sécurité sociale), les cotisations sociales disparaissent, ce qui constituent une réduction de cotisations de 10 points pour les salariés, de 24 points pour les employeurs. Dans la mesure où ce sont les cadres eux-mêmes qui ont demandé que l’AGIRC les couvre jusqu’à 8 fois le plafond, il est probable qu’ils demanderont que ces sommes soient investies dans des fonds de retraite par capitalisation.

Le rapport Delevoye annonce d’ailleurs, que « les employeurs et les salariés qui le souhaitent pourront compléter le niveau de retraite par la mise en place de dispositifs collectifs d’épargne retraite », reconnaissant ainsi que les retraites publiques. Il serait contraire au principe d’équité que ces dispositifs, qui ne seraient mis en place en fait que pour les seuls salariés bien payés des grandes entreprises du secteur privé, bénéficient d’avantages fiscaux.

De même, les caisses de non-salariés pourront développer des compléments par capitalisation pour les revenus supérieurs à 40 000  euros.

De plus, le système préconisé incite au développement de la capitalisation puisqu’il ne garantit pas un niveau satisfaisant pour le taux de remplacement, ce qui ne réduit pas l’incertitude pour les salariés sur le niveau de leur retraite et peut les amener, soit à privilégier l’épargne individuelle, soit surtout à réclamer, dans les plus grandes entreprises, le renforcement des dispositifs de retraite supplémentaire.

Des avantages familiaux nettement réduits

La majoration de durée d’assurance pour les femmes (actuellement de deux années par enfant élevé dans le secteur privé) serait supprimée (sans que cela soit explicitement écrit dans le rapport). Les femmes à carrière incomplète pourront prendre leur retraite à taux plein à 64 ans au lieu de 67 ans actuellement, mais elles perdent la majoration pour enfant élevé. Une femme ayant eu trois enfants et ayant commencé à cotiser à 20 ans peut aujourd’hui partir à taux plein à 62 ans si elle a interrompu sa carrière pendant moins de 6 ans ; après la réforme elle devra attendre 64 ans. Un départ à 62 ans lui coutera 14,3% de sa pension. Par contre, elle doit aujourd’hui attendre 67 ans si elle a interrompu sa carrière pendant plus de 11 ans, après la réforme, elle pourra partir à 64 ans.

La majoration de pension pour enfant élevé passe à 5% par enfant, dès le premier enfant, au lieu de 10% pour 3 enfants et plus. Mais la majoration sera donnée à l’un des deux parents au lieu de bénéficier aux deux, de sorte que certaines familles nombreuses seront perdantes. Surtout, la préconisation est entachée d’un grave défaut de conception. Soit Pierre et Marie qui ont eu 3 enfants, Pierre a droit à 2000 euros de retraite par mois, Marie à 1000 euros. Actuellement, Pierre a droit à 200 euros de majoration, Marie à 100 (ce qui est injuste puisque c’est la carrière de Marie qui a souffert de l’élevage des enfants). Maintenant, ils devront choisir, aux 4 ans de chaque enfant, à quels parents cette majoration sera attribuée. Soit, choisir entre une majoration de 300 pour Pierre et une majoration de 150 euros pour Marie, choisir entre l’argent (si la majoration est attribuée au père dont la retraite anticipée est la plus forte) et la justice (si la majoration est attribuée à la mère, dont la carrière a souffert). C’est injuste et absurde. Que deviendra la majoration attribuée, par hypothèse à Pierre, si celui-ci décède prématurément ou s’il quitte Marie ? Les parents devront-ils fait un arbitrage quand chaque enfant atteint ses 4 ans tendant compte des espérances de vie et de niveau de la pension de chacun des parents ? La bonne réforme serait d’attribuer 100 euros (forfaitaire) par enfant à la mère (sauf choix contraire), de sorte que Marie aurait eu 300 euros par mois. Comptons sur les parlementaires (et surtout la mobilisation citoyenne) pour la faire adopter.

Le calcul des pensions de réversion était différent selon les trois grands régimes (régime général, régimes complémentaires, régimes du public), avec une condition de ressources pour le seul régime général et une condition d’âge pour les régimes privés (55 ans) et pas pour les régimes du public. Sur ce point, le rapport préconise une réforme satisfaisante :la pension de réversion garantirait au conjoint survivant (la femme dans la grande majorité des cas) 70% des ressources antérieures du couple, de manière à maintenir son niveau de vie. Cette proposition a l’avantage d’être basée sur le principe même de la retraite sociale (assurer le maintien du niveau de vie), de ne pas introduire de conditions de ressources (puisque la pension de réversion est une prestation d’assurance et non une prestation d’assistance).  Elle augmente la pension de réversion des femmes sans droit propre ou avec des droits propres inférieurs à 47% de ceux de leur époux ; elle réduit la pension de réversion dans certains cas où le conjoint survivant avait des droits proches ou supérieurs à ceux du conjoint décédé et où la pension de réversion lui assurait un niveau de vie supérieur à celui d’avant le décès, ce qui n’est pas nécessaire. Par contre, la pension de réversion ne serait versée qu’à partir de 62 ans ; la verser plutôt, à 60 ans par exemple,  serait plus satisfaisant.

La prise en compte de la pénibilité

Les dispositifs de carrière longue seraient heureusement maintenus. Ils permettront un départ à la retraite à 60 ans pour ceux qui ont commencé à travailler avant 20 ans, avec une valeur de service du point correspondant à un départ à 64 ans. Il faut toutefois avoir travaillé au moins 4 trimestres avant 20 ans et avoir cotisé 168 trimestres.

Le système de retraite doit tenir compte des métiers pénibles, de ceux qui réduisent l’espérance de vie ou l’espérance de vie en bonne santé, de ceux qu’il est difficile (et parfois impossible) de conserver après un certain âge. Cette prise en compte doit être la même dans le secteur privé et dans le secteur public.

Le rapport Delevoye est décevant sur ce point. Il propose l’extension du Compte Professionnel de Prévention (C2P)[9]et de la retraite pour incapacité permanente, aux fonctionnaires et aux régimes spéciaux, mais ceux-ci sont très restrictifs et le C2P ne monte en puissance que lentement. Le rapport promet cependant l’ouverture d’une nouvelle négociation sur les seuils d’exposition aux facteurs de risques.  Certains fonctionnaires continueront à pouvoir partir plus tôt (policiers, pompiers, surveillants pénitentiaires, contrôleurs aériens, militaires).

De toute évidence, il manque un dispositif général permettant un départ précoce pour les métiers qu’il est difficile de faire après un certain âge, comme routiers ou aides-soignantes.  L’harmonisation se fait par la mise en cause des avantages du secteur public ; il aurait dû se faire par leur ciblage/extension quand ceux-ci sont justifiés. Il manque aussi un dispositif général pour les personnes qui ne peuvent espérer retrouver un emploi en raison de leur état de santé, de la situation de l’emploi dans leur région ou dans leur profession. Selon des critères médico-sociaux, elles devraient pouvoir partir à la retraite au taux plein.

Quelle transition ?

La réforme s’appliquera en 2025 pour les assurés nés en 1963 ou après. Toutefois, le rapport prévoit une transition en quinze ans pour les régimes qui sont très éloignés du régime actuel.

La transposition des droits acquis ne pose pas de difficultés dans les régimes à points dans la mesure où les droits acquis dans un système peuvent facilement être repris dans le nouveau système.  Par contre, la promesse de maintien des droits acquis sera délicate à tenir pour les salariés du régime général et pour les fonctionnaires. Le rapport, page 27, oublie de tenir compte du fait que ces droits s’appliquent sur des salaires futurs.

Considérons Nadine qui a commencé à travailler à 21 ans dans la Fonction publique. En 2025, après 22 ans de carrière, elle a un salaire de 2000 euros, mais elle peut raisonnablement espérer finir sa carrière à 65 ans, avec un salaire de 2500 euros et donc une retraite de 1875 euros. Faut-il considérer qu’à mi-carrière, ses droits acquis ne sont que de 0,75*2000/2 =750 euros ? Ou faut-il lui reconnaître qu’ils sont de 1875/2=937,5 euros ?

Dans le Régime général, Marc, qui a lui aussi commencé à travailler à 21 ans, a acquis à 43 ans des droits sur une pension calculée sur les 25 meilleures années. Mais comment les estimer, si ces 25 années sont pour l’essentiel dans les années à venir. Calculer les droits acquis sur les 13 meilleures années de Marc à 43 ans, comme proposé dans le rapport page 27, aboutirait à les sous-estimer fortement.

Quelle gouvernance ?

Le rapport prévoit une Caisse nationale de retraite, gérée paritairement par les représentants des syndicats et du patronat, qui fera tous les 5 ans des projections à 40 ans, qui pourra proposer d’infléchir l’évolution des retraites, de la valeur du point, de l’âge du taux plein, des taux de cotisation, mais les décisions seront prises par le gouvernement et le parlement dans le cadre de la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS). Une assemblée générale des parties prenantes sera réunie une fois par an. Enfin, le COR et le CSR (comité de suivi des retraites) seront remplacés par un comité d’expertise indépendant, qui fera des rapports (il ne semble pas que les syndicats y seront représentés) ; ce comité pilotera un conseil de 30 citoyens représentatifs, qui rédigera un avis.

Par contre, le big-bang de fusion de tous les organismes de retraite est repoussé à l’horizon 2030 : des caisses spécifiques seraient maintenues pour certaines professions (agriculture, professions libérales, artistes-auteurs, etc.).

En fait, les syndicats et le patronat n’auront plus directement de pouvoir de décisions comme c’était le cas dans les régimes complémentaires. L’expérience du CSR a été très décevante, puisque les citoyens, tirés au sort, informés par les seuls hauts-fonctionnaires, n’ont fait que reprendre les préconisations de la technocratie, réduire rapidement le prétendu déficit prévu du système de retraite sans s’inquiéter de la baisse prévue du niveau relatif des retraites.

Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) deviendrait un Fonds de Solidarité Vieillesse universel (FSVu), qui financerait les minimas de retraite, l’attribution de points au titre des périodes d’inactivité subies, les dispositifs généraux de départs anticipés et les droits familiaux. Il serait financé par des ressources fiscales, par des transferts de la branche chômage et de la branche famille (qui continuerait donc à être ponctionnée). L’utilisation des 2,81 points de cotisation n’ouvrant pas de droits n’est pas précisée.

Le rapport propose la création d’un Fonds de réserve universel pour assurer la pérennité du système et « faire face aux aléas démographiques et économiques », en oubliant que ce n’est que la garantie sociale et politique qui assure cette pérennité. Il serait financé par « tous les excédents de la branche retraite », mais ceux-ci existeront-ils un jour ? Le fonds participerait au financement de l’économie française : espérons que celle-ci aura d’autres sources de financement.

Le rapport propose d’introduire une règle d’or : le solde du régime devrait être équilibré sur une période de 5 ans. Toutefois, il ne précise pas comment serait prise en compte la situation macroéconomique, ni comment l’équilibre sera obtenu (baisse des pensions, hausse des cotisations ou subvention publique qui se justifie si la cause du déficit est la situation conjoncturelle).

Le risque est grand que le système devienne un système à cotisations définies. Les taux de cotisations et donc les ressources seront fixes et l’équilibre sera obtenu par la baisse de la valeur de service du point, donc par la baisse des retraites. Les salariés et les retraités n’ont plus aucune garantie sur le niveau des retraites et sur l’évolution du rapport retraite/salaire. Pour nous, le système de retraites doit rester un système à prestations définies ; des taux de remplacement, différenciés selon le niveau de salaire, doivent être définis et respectés ; si nécessaire, si la cause du déficit est structurelle, les cotisations doivent être augmentées.

Tout changer pour ne rien changer

Comme les retraites déjà liquidées ne seront indexées que sur les prix et que l’indexation de la valeur du point sur les salaires n’aura lieu qu’après une période transitoire, l’équilibre du système continuera à déprendre du taux de croissance de la productivité du travail, contrairement à ce que laisse entendre le rapport.

Foncièrement, selon le rapport lui-même la réforme ne modifie pas la part des retraites dans le PIB par rapport à la projection du COR, ni les taux d’emploi prévisibles. Ceci signifie que, comme dans la projection du COR, l’équilibre financier resterait obtenu par une forte baisse du ratio pension/retraite par rapport à la situation actuelle. Ceci est masqué dans le rapport qui ne présente pas l’évolution du ratio pension moyenne/salaire moyen.

Pour égarer le lecteur, le texte montre que les taux de remplacement ne baissent pas par rapport à la projection du COR (mais ils baissent en fait par rapport à la situation actuelle). Il suppose, que sans la réforme, le minimum contributif majoré resterait fixe en pouvoir d’achat (ce qui lui permet de prétendre que la réforme est favorable aux basses pensions et réduit les inégalités) et que la durée de cotisation requise passerait à 44 ans pour la génération 1987, ce qui masque l’effet de l’introduction et de l’allongement de l’âge ouvrant le droit au taux plein dans la réforme proposée. Le lecteur attentif remarque cependant que le taux de remplacement net se dégrade fortement entre la génération 1980 et la génération 1990, même pour celles et ceux qui partent à 66 ans. La transparence du débat démocratique demanderait que soit présentés ce que seront les taux de remplacement nets pour les personnes qui feraient toute leur carrière sous le nouveau régime.

Un revirement ?

Bizarrement, le 26 août 2019, Emmanuel Macron a feint de s’apercevoir que la réforme devrait s’accompagner d’une revalorisation des traitements des fonctionnaires à bas niveaux de primes, mais la reforme préconisée pèserait aussi fortement sur tous les salariés de salaire moyen (inférieur au plafond de la sécurité sociale et qui ne bénéficieraient pas du minimum de pension).

Il a découvert aussi qu’il faudrait tenir compte non seulement de l’âge, mais aussi, comme dans le système actuel, de la durée de carrière (ce qui avait été oublié dans son programme présidentiel). Ainsi, la logique de la réforme préconisée par Jean-Paul Delevoye est brisée. En sens inverse, tenir plus compte de la durée de carrière risque de nuire aux femmes à carrières incomplètes et, à l’avenir, aux jeunes qui auront eu des difficultés à s’insérer dans l’emploi.

Une solution simple qui ne serait qu’une légère retouche à la réforme préconisée, serait de considérer que l’âge pris en compte serait le minimum entre l’âge légal ou de la durée de cotisation plus 22 ans. Ainsi, une personne  ayant commencé à travailler à 18 ans pourrait partir à 60 ans (avec les conditions d’un départ à 64 ans) ; une personne ayant commencé à travailler à 20 ans pourrait partir à 62 ans (avec les conditions d’un départ à 64 ans). Cependant, cela réintroduirait la notion de durée de cotisation, qui n’existe pas en principe dans un régime par points. Cela ne modifierait pas les deux points essentiels de la réforme : donner au gouvernement la possibilité d’équilibrer le système, à ressources fixes, par la baisse du niveau des retraites ; imposer le report de l’âge de départ par la hausse progressive de l’âge (ou de la durée d’assurance requise) requise du taux plein.

 

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La société française doit choisir entre une stricte contributivité et le maintien du caractère social et salarial du niveau de la retraite. Elle doit choisir entre une justice fictive et la prise en compte des différences d’espérance de vie et de capacité à rester en emploi selon la carrière. Elle doit choisir entre la stabilité des taux de cotisation accompagnée d’une paupérisation des retraités et une certaine hausse des taux de cotisation qui permettait le maintien de la parité des niveaux de vie entre actifs et retraités. Les choix faits par le rapport Delevoye doivent être mis en cause. Il existe des alternatives.

 

[1]« Pour un système universel de retraite », Préconisations de Jean-Paul Delevoye, Haut-Commissaire à la Réforme des retraites, juillet 2019.

 

[2]« Évolutions et perspectives des retraites en France », Rapport annuel du COR, juin 2019

[3]Contrairement au calcul erroné présenté page 49 du rapport, il y aura bien, comme dans le système actuel, une double pénalité, l’une par les 5% de décote par année manquante, l’autre du fait de la moindre acquisition de points, ce que le rapport feint d’oublier.

[4]  Le taux de remplacement est le rapport entre la première pension et le dernier salaire. Il peut être calculé en brut ou en net (après cotisations et CSG).

[5]Avec un taux de prélèvement de 20,85% pour les salariés, de 7,4% pour les retraités à ce niveau de pension

[6]Le calcul présenté dans le rapport, page 19, suppose que le salarié prénommé David a commencé à travailler à 19 ans à 1,5 fois le SMIC et qu’il est toujours resté à ce niveau. C’est peu représentatif.

[7]Notons que, contrairement à ce que laisse entendre la communication faite sur le rapport, la prise en compte des périodes de maladie, de chômage ou de maternité, ne serait pas une avancée ; elle existe déjà dans le système actuel.  Les périodes de chômage seront plus pénalisées dans le système préconisé puisque les points seraient attribués selon l’indemnisation reçue alors qu’ils le sont actuellement selon le salaire de référence.

[8]Signalons que les simulations présentées, page 123 et 127 sont erronées car elles oublient que la pension minimale serait proratisée selon la durée de cotisation.

[9]Emmanuel Macron « n'aime pas le terme » de pénibilité et a fait supprimer ce terme car il « induit que le travail est une douleur ». Depuis octobre 2017, le « compte personnel de prévention de la pénibilité » s’intitule donc « compte professionnel de prévention ». Outre le changement terminologique, le compte est désormais géré par la CNAM (et non plus par la CNAV), son financement a été modifié et quatre facteurs de risque (sur dix) ne sont plus pris en compte (manutention de charges lourdes, postures pénibles, vibrations mécaniques et agents chimiques dangereux).

 

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