Le 20 décembre 2023, les pays membres de l’UE se sont accordés, au sein du Conseil européen, sur la réforme des règles budgétaires de la zone euro. Le 10 février 2024, un accord a été obtenu avec le Parlement européen. Cette réforme, annoncée depuis 2018, avait donné lieu à une intense activité académique, institutionnelle et politique[1]. En novembre 2022, la Commission européenne avait proposé de remplacer les règles existantes par une seule : chaque pays devait contrôler la trajectoire de ses dépenses publiques de façon à faire baisser le niveau de sa dette publique, selon une trajectoire négociée avec la Commission. Cependant, sous la pression de l’Allemagne et des pays d’Europe du Nord, des contraintes budgétaires numériques ont été réinstaurées. Ainsi, la réforme « changerait tout pour que rien ne change ». Le risque est grand que dès 2024, les règles réformées imposent des politiques budgétaires restrictives, au détriment de l’activité et d’objectifs plus importants (transition écologique, réindustrialisation, développement du modèle social européen).
Avant la crise Covid
La mise en place de la monnaie unique s’est accompagnée de l’instauration de règles contraignantes sur la politique budgétaire des États membres (EM) de la zone euro. Au cours du temps, ces règles ont été complexifiées, renforcées, assouplies… Ainsi, les déficits publics des EM ne devaient pas dépasser 3% du PIB, leurs dettes publiques ne devaient pas dépasser 60% du PIB. Les EM devaient se donner un objectif de moyen terme : un déficit structurel inférieur à 0,5 % du PIB, si leur dette publique était supérieure à 60 % du PIB, à 1 % du PIB si elle était inférieure. La convergence vers cet objectif devait s’effectuer à un rythme supérieur à 0,5 % de PIB par an, mesuré par la baisse du déficit structurel primaire, tel que calculé par la Commission. Les pays ayant une dette supérieure à 60 % du PIB devaient la faire baisser au rythme d’un vingtième par an de l’écart avec ce ratio. Le taux de croissance des dépenses publiques primaires (corrigées des variations structurelles des recettes publiques) ne devait pas dépasser le taux de croissance du PIB potentiel (tel qu’estimé par la Commission). Les pays devaient mettre en place des comités budgétaires nationaux indépendants (CBN), chargés de veiller au respect de ces règles. Sortir de ces règles donnait lieu à une Procédure de Déficit Excessif (PDE), qui pouvait théoriquement aboutir à une amende.
Pour les uns, en particulier l’Allemagne et les pays du nord de l’Europe, ces règles étaient indispensables pour éviter que certains pays profitent de la protection donnée par la monnaie unique pour pratiquer des politiques budgétaires inflationnistes ou insoutenables, au détriment de leurs partenaires ou de la stabilité de la zone euro. Pour d’autres, ces règles imposaient des contraintes incompatibles avec les nécessités de la stabilisation macroéconomique et des besoins d’investissement public ; elles sont responsables de la faiblesse de la reprise dans la zone euro après la crise financière de 2008[2].
En 2018, la Commission s’était engagée à proposer une réforme du cadre de gouvernance économique de l’UE en 2020. S’est alors engagé un vaste concours Lépine pour proposer de nouvelles règles plus satisfaisantes (Voir Mathieu et Sterdyniak, 2021). Un certain consensus avait émergé : les règles devaient avant tout garantir la soutenabilité de la dette publique ; chaque EM devait prendre un engagement sur l’évolution de ses dépenses publiques primaires (hors dépenses d’indemnisation du chômage, nettes des mesures structurelles de recettes publiques) ; cet engagement, contrôlé par la Commission, devait garantir la baisse de leur ratio de dette. Cependant, les projets différaient sur des points cruciaux (prise en compte ou non des investissements ; convergence plus ou moins rapide vers un objectif plus ou moins élevé de dette publique). Ce consensus maintenait plusieurs points contestables : la priorité de la baisse du ratio de dette ; un engagement sur l’évolution des finances publiques qui ne tenait pas compte de la situation conjoncturelle ; le contrôle technocratique par la Commission.
En raison de la pandémie, puis de l’agression russe contre l’Ukraine, les règles budgétaires ont été suspendues pendant quatre ans (de 2020 à 2023) ; leur réforme reportée à 2024. Les EM ont accumulé des déficits et des dettes publics importants ; en 2023, 8 des 20 pays de la zone euro ont des déficits publics dépassant 3% du PIB ; 7 seulement ont un déficit structurel inférieur à 1% du PIB ; 12 ont des dettes dépassant 60% du PIB, dont 6 les 100%. L’expérience des années 2011-13 montre qu’il serait contre-productif de leur demander de rentrer rapidement dans les clous. L’incertitude est grande sur la production potentielle, ce qui rend encore plus problématique la mise en œuvre des règles budgétaires. Par ailleurs, la transition écologique et numérique, la réindustrialisation rendent nécessaire une forte hausse des dépenses publiques, en particulier des investissements. Le vieillissement de la population et les ambitions sociales de l’UE rendent souhaitable une hausse des dépenses sociales (High Level Group, 2023).
Des négociations difficiles
Le 19 octobre 2021, la Commission européenne (2021) a lancé le processus de consultation sur la réforme de la gouvernance économique européenne. L’Allemagne et une coalition des pays dits « frugaux » (menée par l’Autriche et comprenant les Pays-Bas, la Finlande, la Slovaquie, les pays baltes ainsi que, bizarrement, le Danemark, la Suède, la République tchèque, non membres de la zone euro), réclamaient le retour de règles strictes, effectivement appliquées, imposant la baisse des dettes publiques vers 60% du PIB. Les règles actuelles sont « nécessaires et raisonnables… des finances publiques saines sont un pilier central de l’appartenance à l'UE et un fondement de l’UEM …réduire les dettes excessives doit rester un objectif commun… il faut assurer la soutenabilité des dettes publiques en prévision de chocs futurs » (Blümel et al, 2021).
Des pays comme l’Espagne, la France, l’Italie souhaitaient des règles souples, permettant des politiques contracycliques, n’imposant pas de politiques d’austérité en 2024. La contrainte de dette publique devrait être assouplie, par exemple en faisant passer la limite à 100 % (la moyenne actuelle dans la zone euro) et en donnant plus de temps aux pays à fort niveau de dette pour revenir à ce niveau. Surtout certaines dépenses devraient ôtées des règles budgétaires : les investissements augmentant la croissance potentielle (y compris les dépenses d’éducation et de recherche), les dépenses s’inscrivant dans la transition écologique, et même les dépenses militaires pour la France (rejointe par les pays de l’Est après l’agression russe contre l’Ukraine).
Le 9 novembre 2022, la Commission avait publié son projet de réforme (Commission européenne, CE, 2022). Appuyé sur les débats académiques, ce projet proposait de remplacer les règles existantes par une seule, différenciée selon les pays : chaque pays devra contrôler la trajectoire de ses dépenses publiques de façon à faire baisser le niveau de sa dette publique selon une trajectoire négociée avec la Commission. Ce projet s’est heurté à l’opposition de l’Allemagne et des pays frugaux[3], qui craignaient que des négociations bilatérales entre un EM et la Commission, aboutissent à des efforts budgétaires insuffisants et que l‘objectif de dette publique inférieure à 60% du PIB soit oublié. Ils ont réclamé que la surveillance soit multilatérale et que le principe d’un égal traitement des tous les EM soit réaffirmé. Ils ont obtenu que des garde-fous numériques figurent toujours dans les règles. Le 20 décembre, le Conseil européen a approuvé une nouvelle version, qui réduit les pouvoirs de la Commission au profit des EM et du Conseil et qui allège les contraintes sur la période 2024-2027 (Council of the European Union, CUE, 2023 a, b, c). Le Parlement européen a fait ajouter des clauses accentuant la prise en compte des objectifs environnementaux et sociaux dans l’évaluation des programmes nationaux, mais sans modifier l’équilibre d’ensemble du projet. Le Conseil et le Parlement sont arrivé à un accord le 10 février (CUE, 2024).
Le texte se donne des objectifs ambitieux et contradictoires. Il souligne « l’importance de réduire les ratios d’endettement et les déficits à des niveaux prudents de manière progressive, réaliste, soutenue et favorable à la croissance, en garantissant une marge de manœuvre pour des politiques anticycliques et en s’attaquant aux déséquilibres macroéconomiques, tout en accordant l'attention nécessaire aux objectifs sociaux et d'emploi. En même temps, le cadre de gouvernance économique de l’Union devrait être adapté pour contribuer à relever les défis à moyen et long terme auxquels l’Union est confrontée, notamment parvenir à une transition numérique et verte équitable, y compris la loi sur le climat, garantir la sécurité énergétique, soutenir une stratégie ouverte d’autonomie, faire face au changement démographique, renforcer la résilience sociale et économique et une convergence durable, mettre en œuvre d’une boussole stratégique pour la sécurité et la défense, autant d’éléments qui nécessitent des réformes et des niveaux d’investissement élevés et soutenus dans les années à venir » (CUE, 2024).
La réforme, tout changer pour ne rien changer ?
Le projet maintient la limite de 3% du PIB pour le déficit public et l’objectif de 60% du PIB pour la dette publique, la Commission le justifiant par l’argument qu’ils figurent dans le Traité de Maastricht, qu’ils ne peuvent être mis en cause sans une réforme constitutionnelle. (CE, 2022).
Une trajectoire technique ?
La Commission ferait, pour chaque EM, une analyse de la soutenabilité de la dette publique (Debt sustainability analysis, DSA, voir encadré 1 de CE, 2022)[4]. En effectuant une projection de la dette publique sur une période d’ajustement couverte par un programme de moyen terme (4 ou 7 ans), puis en la prolongeant, à fiscalité inchangée, mais en tenant compte des hausses de dépenses nettes liées au vieillissement de la population, la Commission vérifierait que la dette publique de l’EM diminue et converge vers un niveau prudent et que le déficit public passera et sera maintenu en dessous de 3% du PIB. Autour de la trajectoire de référence, la Commission effectuerait des tests de résistance (stress tests) et des analyses stochastiques pour vérifier la plausibilité du maintien du déficit public en dessous du seuil de 3% et de la baisse du ratio de dette[5]. « A la fin de la période de référence, la dette devra être sur une trajectoire descendante ou resté à un niveau prudent, même dans le cas de scénario défavorable » (CUE, 2024). La Commission définira ainsi une trajectoire de référence de la dette publique qui sera ensuite traduite en trajectoire de dépenses publiques nettes. Dans la version adoptée par le Conseil (CUE, 2023, a), cette trajectoire ne serait contraignante que pour les EM dont la dette publique est supérieure à 60% du PIB ou le déficit public supérieur à 3% du PIB. Elle serait fournie aux autres EM à titre d’information.
Sous le nom de soutenabilité de la dette, la Commission désigne en fait une exigence injustifiée de baisse continuelle de la dette vers les 60% du PIB. Elle ne tient pas compte des facteurs économiques qui justifient une hausse du déficit public ou de la dette publique. Le passé montre qu’il est légitime que la limite de 3% de déficit soit dépassée lors de certains chocs, que structurellement le niveau des dettes publiques augmente dans tous les pays développés. A l’avenir, un niveau de dette publique plus élevé peut être nécessaire pour financer la transition écologique ; il peut être soutenable si l’épargne des ménages reste élevée. En cas de choc important (comme en 2020), les dettes publiques augmentent, mais elles restent soutenables grâce au soutien de la BCE. Une hausse future des dépenses sociales (retraite, dépendance, santé) n’est pas en soi problématique si une hausse des cotisations est programmée.
Ces projections reposent toujours sur une estimation de la croissance potentielle de l’EM considéré. Celle-ci reste contestable et arbitraire (comme en témoignent les estimations dans European Commission, 2023, en particulier pour la France). Supposons que la croissance potentielle en valeur soit estimée être de 3% l’an. Avec une dette initiale de 100 % du PIB, la baisse du ratio de dette demande de faire passer le déficit en dessous de 3%, mais le solde primaire peut être à l’équilibre si le taux d’intérêt est durablement égal au taux de croissance en valeur, peut être déficitaire (excédentaire) de 2 points de PIB si le taux d’intérêt est inférieur (supérieur) de 2 points au taux de croissance. Faut-il imposer un objectif d’un excédent budgétaire primaire de 2 points de PIB pour se prémunir du cas le moins favorable ? La stabilité à 100 % du ratio de dette sera-t-elle jugée soutenable ou les instances européennes imposeront-elle toujours un objectif de baisse vers les 60% ? Ce qui aboutirait à réclamer un excédent primaire d’au moins 2 points de PIB pendant 20 ans (et même de 3 ou 4 pour se garantir une marge de sécurité).
Faut-il pratiquer aujourd’hui une politique restrictive pour garantir la baisse du ratio de dette dans tous les risques envisagés dans les stress tests, sans tenir compte de la situation présente du pays ? La logique du processus aboutit obligatoirement à préconiser des politiques restrictives. On voit mal un pays membre définir sa stratégie budgétaire en fonction de tels calculs arbitraires dont le résultat lui serait annoncé par la Commission.
Un Plan budgétaire et structurel ?
Après un débat technique avec la Commission, portant éventuellement sur la trajectoire de référence, chaque pays devrait adopter et annoncer un plan budgétaire et structurel de moyen terme, à horizon de quatre ans, regroupant les actuels programmes de stabilité et programmes nationaux de réformes. Pour les pays dont la dette dépasse 60% du PIB ou le déficit les 3%, Ce plan devra garantir que le ratio de dette suive la trajectoire d’ajustement agréée avec la Commission, une trajectoire descendante, continue et plausible vers un niveau prudent ; que le déficit public passera ou sera maintenu sous les 3% du PIB (et éventuellement que les déséquilibres macroéconomiques seront corrigés), d’abord sur une période de 4 ans avec les politiques envisagées, période prolongée sous l’hypothèse de politiques inchangées. Les efforts budgétaires devront être linéaires (ne pas être reportés en fin de période). Le plan sera décliné sous la forme d’un plafond annuel pour les dépenses publiques nettes.
L’avantage de la réforme, selon ses partisans, est qu’elle permettrait un traitement différencié des EM, la contrainte de réduction de la dette est maintenue, mais elle est crédibilisée en étant ajustée à la position de départ du pays. Ses opposants keynésiens (nous y compris) estiment que cette contrainte n’a guère de fondements économiques, qu’elle ne tient pas compte de la situation macroéconomique. Ses opposants néolibéraux craignent que l’objectif de convergence de la dette vers 60% du PIB soit oublié. En fait, le dispositif est ambigu ; faute d’un chiffrage précis de l’objectif de dette publique et de la vitesse de convergence, il peut être rigoureux ou laxiste (Bouthevillain et Debu, 2023).
Il est précisé que "le plan budgétaire et structurel à moyen terme devra définir la trajectoire budgétaire ainsi que les investissements publics prioritaires et les réformes qui, ensemble, garantissent une réduction soutenue et progressive de la dette et une croissance durable et inclusive, en évitant une politique budgétaire procyclique ". Le texte fait l’impasse sur la question de fond : qu’est-ce que des réformes qui garantissent une croissance durable et inclusive ? Celles qui renforcent ou celles qui affaiblissent le Modèle social européen ? La Commission oublie que l’objectif essentiel devrait être la transition écologique et non la croissance, de sorte que les réformes nécessaires devraient avoir pour but de lutter contre le changement climatique, au prix éventuellement d’une certaine baisse de la croissance (voir, par exemple, Pisani-Ferry et Mahfouz, 2023).
Heureusement, le Parlement a fait rajouter : « Les plans devraient également prévoir des réformes et des investissements plus larges, notamment en ce qui concerne les priorités communes de l'Union, à savoir la transition verte, y compris le Pacte Vert européen et la transition vers la neutralité climatique d'ici à 2050, la loi européenne sur le climat et sa traduction au niveau national par les plans nationaux pour l'énergie et le climat, la transition numérique, y compris le programme politique de la décennie numérique à l'horizon 2030, la résilience sociale et économique et la mise en œuvre du Pilier Européen des Droits Sociaux, y compris les objectifs en matière d'emploi, de compétences et de réduction de la pauvreté d'ici à 2030, la sécurité énergétique et le renforcement des capacités de défense, le cas échéant, y compris la feuille de route stratégique pour la sécurité et la défense ou les actes ultérieurs de l'Union relatifs à ces priorités". Cet ajout peut être évalué de deux façons : on peut se féliciter de voir les objectifs européens intégrés à l’examen des règles budgétaires ; on peut déplorer de voir s’élargir le champ de cette procédure technocratique et peu soucieuse des principes de subsidiarité.
La Commission serait plus indulgente pour les pays qui se plient à ses consignes : « Afin d'assurer une réduction plus progressive de la dette, la période d'ajustement peut être prolongée de trois ans au maximum si l'État membre étaye son plan budgétaire et structurel à moyen terme par un ensemble de réformes et d'investissements qui renforcent la croissance et la résilience, soutiennent la viabilité budgétaire et répondent aux priorités communes de l'Union, tiennent compte des recommandations adressées à l'État membre dans le cadre du semestre européen, y compris, le cas échéant, des recommandations émises dans le cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques » Pour ceux-ci, le programme de réduction de la dette pourrait porter sur 7 ans au lieu de 4.
Un seul indicateur ?
Tenant compte du débat académique, les divers indicateurs seraient remplacés par un seul : chaque pays devra contrôler la trajectoire de ses « dépenses publiques primaires nettes financées au niveau national[6], c’est-à-dire les dépenses, déductions faites des mesures structurelles en matière de recettes[7], des dépenses d’intérêt et des dépenses conjoncturelles de chômage ». L’indicateur est exprimé en termes de dépenses publiques (et non de solde budgétaire), pour inciter les pays à réduire leur dette par la baisse des dépenses plutôt que par la hausse des impôts. Le nouvel indicateur aurait le mérite d’éviter de faire jouer un rôle direct à l’estimation de la production potentielle et du solde structurel, des variables construites et difficiles à évaluer. Son évolution serait contrôlée par le gouvernement[8]. Les EM pourraient laisser jouer les stabilisateurs automatiques du côté des recettes et des prestations chômage.
Les EM ne pourraient pas entreprendre des politiques discrétionnaires. La crise sanitaire a pourtant montré que les dépenses conjoncturelles nécessaires allaient bien au-delà des dépenses directes de prestations chômage. Des politiques publiques discrétionnaires peuvent être nécessaires, si la demande privée est faible ou s’il faut réorienter les investissements vers la transition écologique.
Le texte précise : « Le Conseil, sur recommandation de la Commission, adoptera une recommandation fixant la trajectoire des dépenses nettes de l'État membre concerné. Le Conseil, sur recommandation de la Commission, pourra demander à l'État membre concerné de présenter un plan révisé. La Commission surveillera la mise en œuvre du plan structurel budgétaire national à moyen terme et, en particulier, l'évolution des dépenses nettes Le Conseil est censé, en règle générale, suivre les recommandations et propositions de la Commission ou expliquer publiquement sa position ». La Commission aurait ainsi un contrôle direct de la politique budgétaire des pays. Pourtant, selon les Traités européens, chaque pays doit rester maître de sa politique budgétaire, même si une certaine coordination est nécessaire. Pour la France, le principe constitutionnel d’annuité interdit un engagement contraignant sur quatre ans.
Un nouveau gouvernement pourra soumettre un plan révisé couvrant une nouvelle période de 4 ou 5 ans en fonction de la durée normale de la législature nationale. Mais, le texte précise (CUE, 2023, a) : « Compte tenu de l'ajustement passé de l'État membre concerné ou de son absence, la nouvelle trajectoire technique ne permettra pas de reporter l'effort d'ajustement budgétaire et ne conduira pas, en règle générale, à un effort d'ajustement budgétaire moindre. »
Une surveillance renforcée.
La surveillance serait renforcée par rapport à la situation actuelle. Les États membres devraient présenter des rapports d’étape annuels. La PDE ne serait pas changée pour la règle des 3 %. Elle serait renforcée pour les pays qui s’éloigneraient des trajectoires projetées de la dette ou des dépenses publiques nettes, qui n’entreprendraient pas les réformes ou les investissements annoncés. Il est précisé que la Commission tiendra compte « d) des progrès réalisés dans la mise en œuvre de réformes et d'investissements, y compris, en particulier, de politiques destinées à prévenir et à corriger les déséquilibres macroéconomiques et de politiques visant à mettre en œuvre la stratégie commune de l'Union pour la croissance et l'emploi ; e) de l'augmentation des investissements publics dans le domaine de la défense » (CUE, 2024). En cas de PDE non suivie d’effet, le montant de l’amende est abaissé à 0,05% du PIB, tous les 6 mois, cette baisse devant assurer la crédibilité de la sanction. L’amende ne sera plus remboursée au pays fautif, mais entrera dans les ressources communautaires.
Des clauses dérogatoires permettant de s’écarter du Plan national en raison des circonstances exceptionnelles (soit globales, soit nationales), avec l’autorisation du Conseil, sont maintenues, mais il est précisé que ces écarts « ne doivent pas compromettre la soutenabilité budgétaire à moyen terme ». C’est une formulation vague comme la montré la hausse des ratios de dette de 2019 à 2022.
Le rôle du Comité Budgétaire Européen serait renforcé, mais il resterait purement consultatif. La Commission a renoncé dans l’immédiat à ses projets de capacité budgétaire européenne, de Trésor européen ou de ministre des finances de la zone euro, qui aurait contrôlé étroitement les politiques budgétaires nationales (comme proposé par Buti et Messori, 2022). Elle ne propose pas ouvertement que l’UE prenne en charge une plus grande part des dépenses publiques liées à la transition énergétique, écologique ou numériques dans la suite de la FRR (comme préconisé par Recovery Watch, 2023).
De même, le rôle des Comités Budgétaires Nationaux serait renforcé ; ils seront chargés d’apprécier les prévisions macroéconomiques et budgétaire du gouvernement, d’évaluer la soutenabilité de la dette, d’évaluer l’impact des politiques publiques sur la viabilité de la dette et sur la croissance durable et inclusive, de contrôler leur conformité au cadre budgétaire de l’Union (CUE, 2024). Leur avis serait joint à l’envoi à la Commission du plan budgétaire et structurel national. Par contre, il n’est pas prévu que le CBN puisse mettre en cause la pertinence économique de la politique réclamée par l’UE. Mais quelle est la légitimité des CBN, en France, par exemple, où le Haut Conseil des finances publiques est aux mains de la Cour des Comptes ? La politique économique est-elle un enjeu démocratique ou une affaire de magistrats ou d’experts désignés ?
Ni la Commission, ni le Conseil n’ont voulu ouvrir la boîte de Pandore d’un traitement spécifique des investissements publics[9]. Plusieurs économistes avaient plaidé pour que les investissements publics validés par la Commission comme s’inscrivant dans la transition écologique soient ôtés des contraintes de déficit publics (par exemple, Darvas et al., 2023). Selon l’accord, seuls les investissements financés par l’UE ou cofinancées par l’UE et l’EM ne seront pas pris en compte dans le déficit contrôlé. Cette exception mise à part, les investissements (y compris les investissements verts) ne seront pas soustraits du déficit public contrôlé, leur cumul ne sera pas soustrait de la dette publique à réduire. Certes, la Commission souhaite que les EM développent leurs investissements impulsant la croissance, s’inscrivant dans la transition écologique et numérique ou renforçant les capacités de défense, mais elle refuse qu’ils permettent d’alléger les contraintes numériques. Elle refuse de prendre en compte l’urgence pour l’Europe de la transition écologique et de politiques industrielles vigoureuses. Toutefois, ces investissements seront pris en compte dans l’évaluation des Plan budgétaire et structurelle et dans la mise en place des PDE.
Le parlement national, les partenaires sociaux, les collectivités locales et diverses organisations devraient être consultés lors de l’élaboration du Plan budgétaire et structurel. Ainsi, selon la Commission, les règles européennes devraient bénéficier d’une plus forte appropriation nationale. C’est peu probable, compte-tenu de leur complexité et de leur manque de pertinence économique : la baisse du ratio de dette publique n’est pas considérée comme une priorité dans la plupart des EM.
La surveillance des déséquilibres macroéconomiques serait renforcée. Elle tiendrait davantage compte de la situation globale de l’UE. Certains pays pourraient être mis en cause si leurs déséquilibres nuisent à l’ensemble de la zone euro. Des variables liées à la transition écologique ou énergétique seraient prises en compte. Les pays soumis à une PDM (Procédure de déséquilibre macroéconomique) devront indiquer comment ils comptent la corriger dans leur plan de moyen terme. Mais, il ne semble pas que cette surveillance devrait amener à préconiser des politiques plus expansionnistes aux pays trop excédentaires, dont les excédents publics nuisent aux autres EM de la zone. On voit mal comment les négociations bilatérales entre la Commission et chacun des EM prendrait en compte la situation globale de la zone.
Les garde-fous numériques.
L’Allemagne et les pays frugaux ont obtenu des garde-fous numériques.
- Les EM dont la dette publique est supérieure à 90% du PIB (comprise entre 60 et 90%) devront la réduire d’au moins 1 point de PIB par an (0,5 point par an), en moyenne sur la période d’ajustement.
- Les pays dont le déficit est supérieur à 3% du PIB devront faire baisser leur déficit structurel de 0,5 point par an. Seules, les dépenses de défense permettraient une certaine indulgence. Cependant, de 2024 à 2027, c’est la baisse du déficit structurel primaire qui sera considérée, ce qui devrait permettre à la France d’être dans les clous.
- Les EM devront se fixer un objectif de déficit structurel inférieur à 1,5% du PIB ; ils devront réduire leur déficit structurel primaire d’au moins 0,4 point de PIB par an pour s’en rapprocher (0,25 point pour les pays bénéficiant d’une période d’ajustement de 7 ans).
- Un compte de contrôle serait établi pour chaque EM cumulant les écarts entre les dépenses nettes effectives et celles prévues dans la trajectoire budgétaire ; une PDE sera déclenchée si l’écart dépasse 0,3 % du PIB une année ou 0,6 % en cumulé.
Ces garde-fous détruisent la logique de la réforme proposée par la Commission. Ils réintroduisent la notion de déficit structurel et de variation du déficit structurel, dont le calcul est incertain. La contrainte porte parfois sur le déficit structurel primaire, parfois sur le déficit structurel, ce qui complique encore le dispositif.
Un pays dont la dette publique est de 100% du PIB et la croissance nominale de l’ordre de 3% devra avoir un déficit inférieur à 2% du PIB pour réduire sa dette d’un point de PIB par an. En supposant que le taux d’intérêt moyen sur la dette soit égal au taux de croissance et que la hausse éventuelle des dépenses sociales soit financée par la hausse des cotisations, la baisse du ratio de dette au rythme de 1 point de PIB par an nécessite un solde budgétaire primaire excédentaire de 1 point de PIB. L’effort ex ante à réaliser par rapport à la situation de 2023 serait de 5 points de PIB pour la France, 4,8 points de PIB pour la Belgique, de 4,3 points pour l’Italie, de 4,1 points pour l’Espagne.
L’objectif de déficit structurel de 1,5% du PIB est certes plus satisfaisant que le précédent objectif de 0,5%, mais il impliquerait à terme une dette publique de 50% du PIB pour un pays dont la croissance est de 3% l’an. Un pays dont la dette publique est de 100 % du PIB a besoin d’un déficit public de 3 % du PIB. Il n’est pas nécessaire d’aller en dessous.
L’expérience montre qu’un pays peut avoir besoin d’une hausse de ses dépenses non prévus pour des raisons conjoncturelles, structurelles (la hausse du prix de l’émergie) ou sociales (la crise des Gilets jaunes). Devrat-il encourir une PDE ?
Un chiffrage
Darvas et al. (2023) procèdent à une simulation précise des règles proposées par la Commission. La France, dont le solde structurel primaire serait déficitaire de 2,4 points de PIB en 2024 devrait atteindre, pour assurer la baisse de sa dette à long terme dans la projection centrale, un excédent de 0,5 point en 2028 [10]; de 1,3 point compte-tenu de l’incertitude sur le niveau des taux d’intérêt, de 2,5 points pour garantir la baisse de sa dette en 2028 par rapport à 2024. L’ajustement total nécessaire pour la France serait donc de 4,8 points en 4 ans contre 4,3 pour la Belgique, 4 pour l’Italie, 2,5 pour l’Espagne, de l’ordre de 1 point pour l’Autriche, l’Allemagne, le Portugal, nul pour la Grèce et le Portugal qui ont déjà fait les ajustements requis. En 2028, le solde budgétaire primaire requis irait de 3,2 points de PIB pour l’Italie, 2,7 points pour le Portugal, 2,3 points pour la France, 1,8 point pour la Belgique, 1,7 point pour le Portugal, à 1 point pour l’Allemagne. L’impact de ces politiques restrictives sur le PIB n’est pas décrit dans l’article ; avec le multiplicateur de 0,75, la croissance française baisserait de 0,9 point par an pendant 4 ans. Ce document montre que les procédures envisagées sont compliquées et ne peuvent guère faire l’objet d’une quelconque appropriation nationale, qu’elles aboutissent à imposer des politiques restrictives ne tenant pas compte de la situation économique, ceci au nom d’un objectif, garantir la baisse des dettes publiques, dont l’importance doit être comparée à celui de plein-emploi ou de financement de la transition écologique.
La France et l’Allemagne, deux situations contrastées.
La projection figurant dans le Programme de stabilité français 2023-2027 ne permet pas une baisse sensible du ratio de dette publique avant 2027. La France, qui dépasse le plafond de 3% de déficit public, serait soumise à une PDE, dès 2024. Cependant, le programme comporte déjà une baisse importante du déficit structurel primaire, 0,525 point de PIB, en moyenne par an, de sorte que, si le programme est réalisé, le solde structurel primaire serait en équilibre en 2027. L’effort budgétaire nécessaire aurait été fait. Mais, un tel effort est-il crédible ? est-il compatible avec la croissance prévue, 1,7% l’an ?
Le ratio de dette publique ne diminuerait que de 1,8 point de PIB sur la période 2023-2027, au lieu des 4 que demanderaient les nouvelles règles budgétaires. Avec l’hypothèse d’un multiplicateur de 0,75, un effort budgétaire supplémentaire de 0,73 point de PIB chaque année serait nécessaire pour satisfaire cette exigence. Il induirait 0,55% de croissance annuelle en moins.
En Allemagne, selon le frein à l’endettement, figurant dans la Constitution, le déficit public ne doit pas dépasser 0,35% du PIB. Cette disposition a été suspendue pour circonstances exceptionnelles en 2020-2022, de sorte qu’en 2022, le déficit public a atteint 2,5% du PIB. En faisant glisser des fonds exceptionnels pour la lutte contre le Covid dans un « fonds pour la transformation pour le climat », puis en créant de nouveaux fonds pour l’armée ou pour la compensation du choc énergétique, le gouvernement pensait pouvoir tourner la Constitution et avoir un déficit de 2,2 % du PIB en 2023, puis de 1,6 % en 2024. Le coup d’arrêt donné par la Cour constitutionnelle de Karlsruhe le 15 novembre 2023 devrait obliger le gouvernement à réduire fortement les dépenses pour la transition écologique (le déficit public serait limité à 1,9% du PIB en 2023 et à 0,9% en 2024), ce qui est une mauvaise nouvelle pour le climat et l’activité en Europe.
Pour conclure
La réforme des règles budgétaires se conclut par un échec. Le dispositif proposé initialement permettait à chaque pays de négocier sa politique budgétaire avec la Commission. Cependant, Il a été compliqué par le projet de la Commission de renforcer sa position en passant par un instrument technique contestable, l’analyse de soutenabilité de la dette. La Commission restait dans la problématique de contrôle technocratique des politiques budgétaires avec l’objectif arbitraire de faire baisser le niveau des dettes publiques et l’objectif politique d’imposer des réformes à des EM réticents. Son projet n’assurait pas une vraie coordination des politiques économiques des EM de la zone euro tenant compte de la situation économique de chaque pays et de l’ensemble de la zone ; il ne permettait pas les efforts d’investissement public nécessaires pour la transition écologique. L’Allemagne et les pays frugaux ont refusé de faire confiance à la Commission. Ils ont imposé le retour de règles numériques portant sur la baisse du ratio de dette, le solde effectif, l’effort budgétaire de sorte qu’au final le système est encore plus compliqué et rigide. « Beaucoup de bruit pour rien ». La mise en œuvre de ces dispositifs se traduira par des négociations opaques entre les technocraties européennes et nationales qui convergeront sur la nécessité d’imposer aux peuples des réformes structurelles néolibérales et la baisse des dépenses sociales. Le risque est grand que dès 2024, les règles réformées imposent des politiques budgétaires restrictives dans l’UE, au détriment de l’activité et d’objectifs plus importants (transition écologique, réindustrialisation, droits sociaux).
Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak
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[1] Cet article prolonge Mathieu C. et H. Sterdyniak (2021) : « Vers une réforme des règles budgétaires dans la zone euro ? », OFCE WP n°202126, novembre.
[2] Le contraste est grand entre les États-Unis (déficit public 8% du PIB mais taux de croissance du PIB par tête de 2007 à 2023 : 19,6%) et la zone euro (déficit public 3,2% du PIB, mais taux de croissance du PIB par tête de 2007 à 2023 : 9,2%).
[3] Voir le German technical non-paper following up on selected issues identified by the ECOFIN conclusions ou le texte signé par l’Allemagne, la République tchèque, l’Autriche, la Bulgarie, le Danemark, la Croatie, la Slovénie, les trois États baltes et le Luxembourg
[4] La méthode est définie dans le Debt Sustainability Monitor (European Commission, 2023, voir une critique dans Heimberger, 2023). Elle repose sur des hypothèses contestables : un certain taux de croissance potentielle, un écart de production initial qui se résorbe progressivement, une inflation qui converge vers 2%, les taux d’intérêt anticipés par les marchés, des dépenses nettes liées au vieillissement de la population telles qu’annoncées par l’EM, avec innovation heureuse, un multiplicateur budgétaire de 0,75. Ainsi, pour la France, la croissance potentielle ne serait que de 0,5% l’an de 2025 à 2033 (page 188). La méthode pourrait être remise en cause par un comité d’experts selon CUE (2023, b).
[5] Aggravation permanente de 0,5 points de PIB du déficit budgétaire, hausse permanente de 1 point du taux d’intérêt, attaque spéculative, variabilité du taux de croissance et du taux d’intérêt.
[6]Les dépenses cofinancées avec l’UE ou celles financées par L’UE ne sont pas prises en compte, ce qui n’a aucun sens du point de vue économique, mais vise à inciter les pays à communautariser leurs dépenses. Eurostat serait chargé de les mesurer.
[7] Cette notion est ambiguë. L’indexation (la non-indexation) des barèmes est-elle une mesure structurelle ?
[8] Ce n’est pas tout à fait vrai car il existe des dépenses de guichet (santé, prestations familiales). L’indicateur incite à un contrôle par l’État des dépenses des collectivités locales et des organismes de Sécurité sociale.
[9] Selon la règle d’or des finances publiques, les investissements publics peuvent être financés par le déficit public. L’objectif de moyen terme doit être que le déficit public structurel (corrigé de la dépréciation de la dette induite par l’inflation) soit égal à l’investissement public net (voir Mathieu et Sterdyniak, 2012). En considérant qu’une dette de 90% du PIB est soutenable, en reprenant l’objectif de 2% pour l’inflation, et en fixant un objectif d’investissement public de 1,2% du PIB, l’objectif de déficit pourrait être de 3%.
[10] Ce chiffre est relativement faible car la France a fait inscrire que ses dépenses nettes de retraite diminueront en pourcentage du PIB après 2030.