Certains membres de l’oligarchie financière (Nicolas Dufourcq ou Jean-Pascal Beaufret), certains politiciens de droite (François Bayrou ou Stéphane Vojetta) dénoncent un déficit caché du système des retraites par répartition, qui dépasserait 60 milliards d’euros et serait responsable de la moitié de la croissance de la dette publique depuis 2017. Cela leur sert d’argument pour réclamer une forte baisse des retraites publiques. Nous montrons ici que, certes, le système des retraites est soutenu par des subventions publiques, mais que, même en en tenant compte, le déficit des retraites est inférieur à 20 milliards d’euros en 2024.
Remarques introductives.
- Considérons une personne qui travaille de 21 à 63 ans et décède à 84 ans. Elle souhaite que sa pension à la retraite soit des 2/3 de son salaire net en activité. Notons 100 son salaire brut. Son salaire net doit être de 75, son taux de cotisation de 25%, sa pension de 50. Un taux de cotisations de 25% sur le salaire extra-brut est donc légitime. En 2024, les pensions nettes versées aux retraités représentaient 383 milliards (13% du PIB) sur des revenus d’activité des ménages de 1610 milliards, soit 23,8%, ce qui est proche du 25% théorique.
- Considérons la retraite comme un placement fait à 42 ans et liquidé à 74 ans, donc de 32 ans. A taux de cotisation fixe, en répartition, les actifs cotisent pour 25 % de leurs salaires bruts et reçoivent 25% des salaires bruts de l’époque, 32 ans plus tard. La rentabilité réelle du placement retraite est donc égal au taux de croissance de la masse des salaires bruts, disons le PIB pour simplifier, soit de 1,5 % par an en volume de 1993 à 2025. Les prestations reçues sont de 1,63 fois les cotisations versées. Il n’est donc pas choquant que chaque actif reçoive plus à la retraite qu’il a cotisé. A l’avenir, la rentabilité sera sans doute plus faible en raison du ralentissement du progrès technique et de la croissance de la population active. Une fois faits les efforts possibles de report de l’âge de la retraite, la société aura le choix entre la baisse relative du niveau des pensions et le hausse des cotisations. Cette dernière augmenterait la rentabilité de la répartition.
- Peut-on imaginer, comme le font miroiter les partisans de la capitalisation, une rentabilité des retraites par capitalisation de 5% par an, quand le PIB augmenterait de 1,5 % par an. Cela voudrait dire qu’une génération qui a cotisé pour 13% du PIB recevrait 32 ans plus tard 38,5% du PIB. En fait, cette génération s’attendrait à revendre à la génération suivante pour ce montant fabuleux les actifs qu’elle aurait accumulés ; il n’est guère crédible que la génération suivante soit disposée à le payer.
- La retraite étant une prestation d’assurances sociales, dépendant des salaires reçus dans la carrière, il est logique qu’elle soit financée par des cotisations assisses sur les salaires. Cependant, les prestations non contributives comme l’ASPA, le minimum vieillesse, doivent être financée par la solidarité nationale, donc l’impôt. Le point est plus discutable pour les cotisations des chômeurs, des parents au foyer, des indemnités journalières maladie-maternité et pour le minimum contributif ; il faut choisir entre solidarité entre cotisants (par des cotisations) ou solidarité nationale (par la CSG).
Un bilan du financement en 2024
Les retraites devraient être financées par des cotisations des personnes couvertes. Cette proposition simple se complique car certains impôts sont traditionnellement affectés aux retraites pour exprimer une certaine solidarité ; la CSG finance des prestations de solidarité ; l’État prend en charge le déficit des régimes spéciaux ; il finance par l’impôt le régime des fonctionnaires mais il faut faire la part des cotisations normales et des sur cotisations qui représentent la prise en charge par l’État d’une partie du déséquilibre démographique ; enfin, l’État compense les exonérations de cotisations employeurs par des transferts d’impôts.
- L’ASPA est financée pour 4,9 milliards par le FSV, Fonds de Solidarité Vieillesse, lui-même financé par la CSG. Par ailleurs le FSV prend en charge 15,3 milliards de cotisations au titre du chômage ou de la maladie ; il présente un excédent de 1,1 milliard.
- En 2024, la CNAV, le Régime général du secteur privé, verse 157 milliards de prestation ; elle contribue à la compensation démographique pour 5,5 milliards (paysans, commerçants). Elle est financée pour 114 milliards par des cotisations retraite ; pour 15 milliards par le FSV pour les cotisations au titre de la maladie et du chômage. Elle est financée pour 11 milliards par des transferts de la CNAF, qui proviennent donc de cotisations famille ; ils financent les cotisations de l’AVPF, assurance vieillesse des parents au foyer, et les majoration des retraites pour enfants élevés. Elle reçoit 6,2 milliards de taxes spécifiques (la C3S, Contribution Sociale de Solidarité des Sociétés[1], pour 5,2 Mds, les contributions sur les avantages de retraites et de préretraites, 1 Mds). Elle reçoit 6 milliards de transferts de l’État qui compensent les exonérations de cotisations sociales (la taxe sur les salaires, 9,7 Mds, le forfait social, 6,3 Mds). Elle supporte 17 milliards d’allégements de cotisations compensées ; mais aussi 2,5 milliards d’allègements de cotisations non compensées (heures supplémentaires). En 2024, elle présente un déficit de 3,6 milliards.
- Le régime des exploitants agricoles verse 6,8 milliards de prestations pour 1,4 milliard de cotisations. Il est équilibré grâce à 2,7 milliards de transferts démographique et de 2,6 milliards de taxe sur les boissons. De même, leur régime complémentaire reçoit 0,6 milliards de droits sur les boissons.
- En 2024, l’AGRIC-ARRCO verse 98 milliards de prestations ; elle est excédentaire de 4,7 Mds€. Elle reçoit 8,3 milliards de l’État en compensation des exonérations de cotisations sociales, financées par la TVA pour 7,1 milliards (le milliard manquant ayant été pris en charge par la CNAV) et 4 milliards de l’Unedic qui finance les cotisations des chômeurs. Les régimes complémentaires des professions libérales ont un excédent de 2,5 milliards ; l’Ircantec (le regime complémentaires des non-titulaires de la fonction piblique), un excédent de 1,3 milliard.
- Le régime de la FPE a versé 60 milliards de prestations retraites, 3 milliards de prestations invalidité. Il a été financé par 14,5 milliards de cotisations (7,5 milliards de cotisations salariales et 7 milliards de cotisations patronales) et 48,5 milliards de contribution d’équilibre. Le taux de cotisation retraite des fonctionnaires est de 85,4 % (11,1 de cotisations salariés et 74,3 de cotisations employeurs) contre 27,8 % pour le privé. La différence ne provient pas d’une différence de niveau de retraites puisque, globalement, la pension des fonctionnaires est équivalente à celle des salariés du secteur privé[2]. Après correction pour l’invalidité (-5 %) et rapporté au traitement total (et non au seul traitement indiciaire, les primes représentant 25 % du traitement total), le taux de cotisation des fonctionnaires passe à 60,9 % ; la CNAV et l’Agirc-Arrco reçoivent des transferts de la banche famille, du FSV, de l’Unédic (38 milliards au total en 2024) qui correspondent à 5 points de cotisations. Enfin, le ratio cotisants/retraités est de 0,95 dans la fonction publique contre 1,5 dans le privé, ceci s’expliquant par la décentralisation, le recours croissant à des contractuels et par la prise en charge des retraités de la Poste et de France Telecom. Le taux de cotisation corrigé du public est donc ramené à 38,6 %, ce qui est un peu plus élevé du taux corrigé de 33 % dans le privé, ce qui peut s’expliquer par des différences dans l'évolution des carrières (moins de carrières hachées dans le public, plus de hausse des rémunérations avec l'ancienneté). Les 60 milliards de prestations retraites seraient réduit à 38 (60*0,95/1.5), si l’État avait la même structure démographique que le privé. L’État prend donc à sa charge le déséquilibre démographique pour 22 milliards, qui devraient être répartis sur l’ensemble des régimes de retraites par la compensation démographique. Avec une méthode différente, l’IPP aboutit à un résultat équivalent : 18 milliards en 2020. Ces 22 milliards sont attribués aux différents ministères. Il serait préférable que ces 22 milliards soit isolés et que le taux de cotisations employeurs du public soit de l’ordre de 40%. Par ailleurs, les cotisations salariales des fonctionnaires devraient porter aussi sur les primes et être plus élevées de 2,5 milliards.
- En 2024, la CNRACL, Caisse Nationale de Retraite des Agents des Collectivités Locales, verse 25 milliards de prestations retraites et 2,5 milliards de prestations invalidité. Elle reçoit 25 milliards de cotisations et a un déficit de 3 milliards. Son taux de cotisations employeurs (31,65 %) est supérieur au taux de cotisation du privé, mais elle CNRACL finance des prestations d’invalidité et ne reçoit aucun transfert de la CNAF ou de la FSV. Le régime souffre de la retraite précoce de certaines catégories d’agents (aides-soignantes) et de la plus longue durée de vie des bénéficiaires (à 70% des femmes).
- Le régime de la SNCF a un ratio « cotisants sur bénéficiaires » de 0,5. Elle verse 5,6 milliards de prestations. Son déficit de 3,2 milliards, est comblé par une subvention de l’État. Le régime des IEG a un ratio « cotisants sur bénéficiaires » de 0,73. Elle verse 5,9 milliards de prestations. Il est en équilibre grâce à une subvention de 1 milliards de la CNAV et grâce à la CTA (contribution tarifaire d’acheminement) de 1,9 milliard. Les autres régimes ont des déficits couverts par une subvention de l’État : RATP (0,9 milliard) ; Ouvriers de l’État (1,6 milliard) ; Marins (0,75 milliard) ; Mines (0,9 milliard). Le régime de la Banque de France est équilibré par une contribution de l’entreprise de 0,45 milliard. Par contre, les régimes des clercs de notaire ou des avocats sont en léger excédent. Au total, les subventions publiques représentent 7,4 milliards.
- En 2024, la Cades, Caisse d’Amortissement de la Dette Sociale, a remboursé pour 15 milliards de dette sociale dont 46% peut être attribué à la branche retraite, soit 6,9 milliards
- En 2023, les régimes de retraites supplémentaires par capitalisations ont reçu 19,2 milliards de cotisation et versé 8,4 milliards de prestation, soit un excédent de 10,8 milliards. Le RAFP, Régime additionnel de la Fonction Publique, a lui un solde excédentaire de 3,0 milliards. Soit au total un excédent de 13,8 milliards. Les primes aux régimes par capitalisation sont autant d’argent qui manque aux régimes par répartition.
- L’Unedic est aussi un régime d’assurances sociales. Il est intéressant dans ce cadre de voir sa situation financière. En 2024, l’Unedic a un solde équilibré. Mais elle doit financer France-Travail pour 4,8 milliards ; l’État a arbitrairement décidé de minorer de 2,6 milliards son remboursement des exonérations de cotisations sociales retraites. Soit un excédent de 7,4 milliards.
Conclusion
Le débat sur le financement des retraites par répartition porte sur deux questions qu’il ne faut pas confondre. Les critiques du système prétendent que le système n’est plus essentiellement financé par des cotisations. En fait, les 392 milliards de prestations retraites sont essentiellement financées par 314 milliards de cotisations, donc pour 80% ; 23 milliards d’exonérations de cotisations patronales sont compensés par des impôts (soit, 6%). S’y ajoutent 21,5 milliards de CSG (pour 5,5%), 11 milliards d’impôts divers (pour 3%) et 29,5 milliards de subventions (pour 7,5%)
Par ailleurs, en déduisant les subventions de l’excédent de 4 milliards affiché (y compris revenus financiers), l’ensemble des régimes par répartition ont un déficit de 25,5 milliards, 18,5 milliards en tenant compte des remboursements de la CADES (soit, 0,6% du PIB). Par ailleurs, l’Unedic contribue à réduire le déficit public de 7,5 milliards et les régimes par capitalisation ont un excédent de 14 milliards.
[1] C’est une taxe qui a été instaurée pour que les grandes entreprises contribuent à la caisse de retraite des indépendants, en déséquilibre du fait du développement des sociétés au détriment des indépendants.
[2] Voir DREES (2022) : Retraite : règles de la fonction publique et du privé Comparaison du calcul des droits à la retraite à l’aide du modèle Trajectoire.