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Billet de blog 21 févr. 2013

La Santé, parent pauvre de la sécurité alimentaire

Quand une crise alimentaire éclate, et qu’elle présente un danger potentiel pour la santé humaine, le ministère de la Santé apparaît comme le mieux à même de rassurer les citoyens. Le paradoxe de la situation française est que le ministère qui semble le plus légitime et le plus rassurant pour calmer les inquiétudes des citoyens et des consommateurs est celui, qui, dans les faits est le moins bien armé pour le faire.

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Quand une crise alimentaire éclate, et qu’elle présente un danger potentiel pour la santé humaine, le ministère de la Santé apparaît comme le mieux à même de rassurer les citoyens. Le paradoxe de la situation française est que le ministère qui semble le plus légitime et le plus rassurant pour calmer les inquiétudes des citoyens et des consommateurs est celui, qui, dans les faits est le moins bien armé pour le faire. Celui dont les moyens ne sont pas à la hauteur de la tâche. Celui qui demeure subordonné aux deux poids lourds de l’alimentaire, le ministère de l’Agriculture via la DGAL (direction générale de l’alimentation) et celui de l’Economie et des finances, via la DGCCRF (Direction de la consommation de la concurrence et de la répression des fraudes).

            Dés le début du scandale des plats préparés avec du cheval à la place du boeuf, Marisol Touraine, ministre de la Santé s’est exprimé de façon à rassurer les Français en estimant que l’on avait « plus affaire à une fraude qu’à un scandale sanitaire ». De prime abord, on ne peut que partager l’opinion du ministre. Du cheval à la place du bœuf. Le cheval n’étant pas un poison connu, sauf pour les turfistes, il n’y a pas de danger à en consommer. Vu de la rue de Grenelle, l’argument de bon sens est imparable : Est il suffisant ? Sur le plan de la communication, sans doute.  Sur le fond ? Pas sûr.

            La déclaration de Marisol Touraine est rassurante à une condition : Que dans cette affaire, la violation des lois et règlements nationaux et européens se limite à vendre du cheval pour du bœuf et donc, que la fraude porte sur la nature du produit et pas sur sa qualité. Que l’on soit en présence d’un délit  de tromperie. Cela suppose que les fraudeurs ont eu le souci de respecter les normes sanitaires européennes, et de commercialiser des viandes propres à la consommation humaine. Un peu comme si un voleur de voiture vérifiait  si la carte grise d’un véhicule est en règle et s’il a bien passé le contrôle technique avant de l’utiliser pour braquer une banque.  Ce n’est sans doute pas le cas de figure le plus répandu, bien au contraire. Les scandales alimentaires précédents, ESB, hormones, dioxine, ont mis à jour des fraudes en cascades. Par analogie avec la chaîne du froid qui ne doit pas être interrompue, les enquêtes administratives et judiciaires ont plutôt révélé qu’il n’y avait pas rupture du comportement délictueux, mais plutôt une continuité tout à fait cohérente avec une logique de trafic. 

            Est ce le cas ? Pour l’instant nous n’en savons rien. Mauvais signe, en Grande Bretagne les analyses ont révélé la présence de phenylbutazone, un anti-inflammatoire utilisé pour les chevaux considéré comme cancérigène pour les humains.

             Avant de rassurer le bon peuple, le ministre de la santé, ou son cabinet, auraient pu prendre connaissance de plusieurs rapports de l’office européen alimentaire et vétérinaire, un organisme dépendant de la commission et contrôlant au sein des pays de l’Union l’application des directives européennes. A sa décharge, on peut se demander qui lit les rapports de l’OAF ? Pas grand monde, semble-t-il, dans les cabinets ministériels et guère plus chez les journalistes. Dommage. Les inspections de l’OAF fourmillent d’informations recueillies sur le terrain, notamment en Roumanie.

            Une mission effectuée du 25 au 29 mai 2009, avait pour objectif d’évaluer les mesures prises en application des dispositions relatives au commerce et au bien être des chevaux pendant le transport dans l’Union Européenne. Le résultat de l’évaluation n’est pas fameux, et les conclusions du rapport plutôt sévères : « la législation sur l’identification et le contrôle des mouvements des équidés est mal appliquée et qu’aucune mesure n’est prise pour la faire respecter.Les données officielles ne concordent pas avec la situation sur le terrain ».

            Or, à quoi sert d’identifier et de contrôler le mouvement des animaux d’élevage ? En premier lieu, à la traçabilité. Le passeport de l’animal en constitue le premier maillon. Nécessaire en temps normal, l’identification devient totalement indispensable quand on est confronté à une  épizootie, ou, comme dans le cas présent, pour tenter de pister dans les congélateurs de centaines de grandes surfaces un produit à potentiellement risque pour les consommateurs. Le rapport poursuit : « Il existe une législation stricte sur l’éradication de l’anémie infectieuse équine, mais elle n’est que partiellement appliquée (campagnes de dépistage, déclaration d’exploitations infectées) et ne fait pas l’objet de suffisamment de contrôles ou de mesures visant à la faire respecter. Les équidés ne sont ni tués ni abattus, en raison de l’absence de fonds de compensation ou du défaut de distribution de ces fonds, mais également du manque d’installations d’abattage. Ils ne sont pas marqués d’une manière telle qu’ils puissent être identifiés. Les restrictions de mouvement relatives aux exploitations infectées ne sont pas contrôlées. Les inspecteurs relèvent ici un comportement maintes fois constaté. L’abattage obligatoire d’animaux d’élevage dans le cadre de la lutte contre une maladie sans que ces animaux ne soient remboursés par l’Etat aux éleveurs provoque automatiquement un trafic de bêtes contaminées. Et que se passe-t-il alors ? « Les équidés entrent dans le circuit commercial de l’Union européenne par les centres de rassemblement, où ils font tous l’objet d’un dépistage de l’anémie infectieuse équine, mais pas tous en même temps, de sorte que des équidés aux statuts sanitaires différents se retrouvent mélangés. Cette constatation est d’autant plus alarmante que cette maladie est endémique, que les équidés infectés ne sont ni marqués ni abattus, que les restrictions de mouvement relatives aux exploitations infectées ne sont pas contrôlées et que l’identité et le statut sanitaire de la plupart des équidés qui arrivent dans le centre de rassemblement ne peuvent être établis ».

            En résumé, la législation européenne a beau être stricte, son application, elle, ne l’est pas. Le rapport date de 2009, et rien n’interdit de penser que, au cours des quatre années écoulées, des progrès aient été effectués. Mais, l’expérience de la vache folle ou de la fièvre aphteuse dans des pays comme la Grande Bretagne ou la France dotés de moyens administratifs et budgétaires supérieurs à ceux de la Roumanie ne rend pas forcément optimiste. Changer les choses demande du temps et surtout, une denrée de plus en plus rare pour les finances publiques, de l’argent…

            Une autre mission conduite du 28 juin au 5 juillet 2010 avait  pour but d’évaluer la surveillance des résidus et contaminants ainsi que l’utilisation des médicaments vétérinaires chez les animaux producteurs de denrées alimentaires. Comme la question de l’identification, le sujet concerne la santé humaine. Et, une nouvelle fois, les résultats ne sont pas brillants.

            Les inspecteurs ont ainsi constaté qu’ « En 2010, des exploitants agricoles et d’autres exploitants du secteur alimentaire ont été avertis que des échantillons allaient être prélevés car ils doivent supporter le coût des analyses. En cas de défaut de paiement, les échantillons ne sont pas analysés. Les exploitants agricoles utilisant des substances illégales peuvent ainsi éviter d’être découverts. Par ailleurs, étant donné que le champ d’application du PNCR (plan national contre les résidus) est publié par avance (comme cela a été le cas en 2008), les exploitants agricoles peuvent théoriquement utiliser en toute impunité des substances n'y figurant pas, en étant assurés qu’elles ne feront jamais l’objet d’un dépistage. L'absence de formation et d’équipements appropriés a quelquefois donné lieu à des pratiques susceptibles de nuire à la validité juridique et analytique des échantillons ».

            Concernant les chevaux, l’OAF notait que si «l’identification des équidés est en grande partie achevée et des passeports ont été délivrés dans la plupart des cas. (..)  les traitements ne sont pas toujours enregistrés comme il est requis. Des dispositions ont néanmoins été prises pour pouvoir exclure de la chaîne alimentaire les équidés dont les antécédents sont inconnus. Ce constat qui semble nuancé est en réalité  assez peu rassurant dans la mesure où dans tous ses rapports, l’OAF recommande aux autorités roumaine un renforcement des contrôles et constate les difficultés rencontrées par ces mêmes autorités pour y parvenir.

            Conclusion du rapport :  Des insuffisances compromettent  significativement la capacité des autorités roumaines à fournir des garanties quant au statut des animaux et produits animaux en matière de résidus. Ce problème est toutefois compensé en partie par le fait que les conditions régissant la distribution et l’utilisation de médicaments vétérinaires sont conformes aux exigences de l’UE et que tous les maillons de la chaîne, à l’exception des petites exploitations, font l’objet de fréquents contrôles officiels, qui peuvent déboucher sur l’application de sanctions en l’absence de mesures pour remédier aux manquements constatés ».

Ces différents rapports montrent, une fois de plus, qu’il y a loin de la coupe aux lèvres et d’une directive européenne à son application sur le terrain. Mais surtout, que si le bon sens permet d’affirmer, comme un principe général,  que remplacer du bœuf par du cheval ne présente pas de danger en soi, ce même bon sens ajoute : à condition bien sûr de savoir de quel cheval il s’agit. Il n’est pas sûr que cette condition ait été remplie…

            Si elle avait voulu se montrer tout à fait rassurante,  Marisol Touraine aurait dû dire : « selon les informations en ma possession, la viandes de cheval substituée à celle de bœuf était conformes à la législation européenne et donc ne présentait aucun risque sanitaire pour les consommateurs ». Or, ce n’est pas ce qu’elle a dit. Il y a de fortes chances qu’au moment où elle s’est exprimée, elle n’avait pas de certitude en la matière. Autrement dit, quand le ministre déclare : « je n’ai pas d’éléments pour dire qu’il y a un risque pour les consommateurs », on peut comprendre qu’elle n’en a pas non plus pour affirmer qu’il n’y en a pas.

            En fait, pour obtenir ce genre d’information de terrain, la santé dépend complètement des services de l’agriculture et des fraudes, et de leur bon vouloir. Deux ministères et leurs administrations qui, par histoire et culture, se préoccupent plus de la défense des intérêts des secteurs économiques relevant de leurs attributions, que de santé publique.

            Cette subordination du ministère de la Santé a été amplement décrite dans le rapport d’une commission d’enquête parlementaire de 1999 consacré à la transparence et à la sécurité dans la filière alimentaire en France. Les députés avaient fait le constat que : « deux ministères ne se voient pas reconnaître l’importance qui conviendrait, l’Environnement et la Santé, tandis que deux autres tantôt coopèrent, tantôt s'opposent l'Agriculture et l'Economieet les Finances ». De façon générale, la crise de la vache folle a parfaitement illustré ce déséquilibre des forces. Elle a certes commencé comme un problème affectant l’élevage bovin. Mais, même après les premiers cas de contamination humaine révélés en 1996, la crise et ses conséquences ont toujours été pilotées par le ministère de l’Agriculture. Et pas seulement en France, mais aussi au Royaune Uni, pays le plus touché, comme au sein des institutions européennes. Cette situation a eu de nombreuses conséquences sur la gestion de la crise, en particulier celle-ci : « Depuis que l'expertise européenne et la coordination de l'ESB relèvent du mandat de l’Agriculture, la DGS n'a pas d'accès direct à l'information pertinente » écrivaient des chercheurs du Laboratoire d’Economie et de Sociologie  Rurales de l’INRA dans un rapport consacré à  l’action publique en France pendant l’ESB. Dix ans plus tard, même si elle est passée de la vache au cheval roumain, c’est toujours la même question qui se pose: Peut-on être en même temps en charge des intérêts d’un secteur économique et défenseur de la santé publique ?   

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