Le «Non» de Sergio Mattarella

Le récent refus du président de la République italienne, Sergio Mattarella, de nommer un ministre au convictions eurosceptiques connues a suscité l'ire de certains de ses opposants qui n'ont pas hésité à réclamer sa mise en accusation. Du point de vue constitutionnel, ce refus était pourtant tout à fait justifié.

Point de vue

 

Jean-Jacques Pardini

Agrégé des Facultés de droit

Directeur adjoint du CDPC Jean-Claude Escarras - UMR 7318 DICE

Doyen honoraire de la faculté de droit de Toulon

Université de Toulon

 « (…) Le rôle de garantie du président de la République n’a jamais subi, ni ne peut subir, de contraintes (…). L’incertitude quant à notre position sur l’euro a alarmé les investisseurs et les épargnants, italiens et étrangers (…). Il est de mon devoir, en procédant à la mission – que me confie la Constitution – de nommer les ministres, d’être attentif à la protection des économies des Italiens ». Par ces mots, prononcés dans son discours, le 27 mai dernier[1], le président de la République italien, Sergio Mattarella, justifiait le veto qu’il opposait à la nomination de Paolo Savona aux fonctions de ministre de l’Economie – mettant fin, ainsi, à la première tentative de Giuseppe Conte de former un gouvernement Cinque Stelle (MSS) et La Lega. Que les déclarations du locataire du Quirinale aient enflammé les esprits ne doit pas surprendre, chacun entonnant le refrain de ses propres conceptions du rôle du président de la République. Pour certains, Sergio Mattarella n’aurait fait que préserver « l’unité nationale » qu’il représente aux termes de l’article 87 alinéa 1 de la Constitution ; pour d’autres, criant haro sur le chef de l’Etat, il aurait manqué à son obligation, inscrite à l’article 91, de « respecter la Constitution », ce qui devait justifier, dès lors, une procédure d’impeachment (prévue à l’article 90 de la Constitution).

A supposer qu’il existe une « vérité constitutionnelle », le juriste se trouve dans l’obligation de l’identifier et, par l’argumentation, d’en justifier l’essence. Sa boussole est le texte constitutionnel mais pas seulement. C’est bien connu, les précédents peuvent être de quelque secours, la pratique aussi.

1 - Sur le plan du prescrit constitutionnel, c’est le concept d’« unité nationale » qui doit d’abord retenir l’attention. Par la synthèse qu’elle opère, la formule laisse entrevoir une « somme » de compromis que le président de la République doit s’efforcer de trouver dans son activité quotidienne. L’exercice d’équilibriste auquel il doit s’astreindre pour y parvenir ne peut résulter que d’un savant dosage des différents intérêts en jeu (forces politiques/sociales, gouvernement/opposition, majorité/minorité). Des intérêts qui, dans une société « ouverte », donc rationnelle, sont en forte concurrence quand ils ne s’opposent pas. On le sait, la conflictualité des sociétés modernes doit nécessairement être subsumée sous des concepts suffisamment opératoires pour permettre une forme d’apaisement. Un apaisement que le « gardien de la Constitution », en la matière, peut approcher en traçant la route. L’« unité nationale » que le président de la République italienne représente aux termes de l’article 87 alinéa 1 de la Constitution est un concept qui permet de dépasser les conflits, d’harmoniser les points de vue, de démêler l’écheveau embrouillé de l’ordinaire politique. Par la magistrature d’influence qu’il exerce, le chef de l’Etat est le seul qui soit en mesure d’atteindre ce résultat. L’identité interne et externe de l’Italie est assurément au cœur des intérêts qu’il doit protéger. C’est ainsi qu’il faut comprendre et approuver le refus du président Mattarella de nommer un homme aux convictions eurosceptiques connues. Après tout qui d’autre que le chef de l’Etat pouvait garantir le respect des articles 11, 81, 97, 117 et 119 de la Charte constitutionnelle, traduisant les engagements européens de l’Italie ? 

Par ailleurs, et ensuite, l’article 92 alinéa 2 de la Constitution prévoit que « le président de la République nomme le président du Conseil des ministres et, sur proposition de celui-ci, les ministres ». Un argument simple de texte consiste à avancer l’idée selon laquelle la proposition d’un ministre peut tout aussi bien être acceptée que refusée. D’autant que la position de prééminence du chef de l’Etat – en fonction – ne fait aucun doute face à un personnage seulement incaricato qui, tout à ses discussions, attend le décret (éventuel) le nommant à ses fonctions… décret pris, précisément, par le président de la République.   

2 - Sur le plan des précédents et de la pratique, le rôle décisif du président de la République italien, quant à la formation des gouvernements, a été signalé bien avant mai 2018. C’est ainsi que l’on parle, au-delà des Alpes, de « cabinet présidentiel » (ou « institutionnel ») pour désigner les gouvernements « discrétionnairement » approuvés par le chef de l’Etat. Parfois, d’ailleurs, les « interférences » présidentielles se sont traduites par l’explicitation de contraintes programmatiques à l’adresse des incaricati (cf. les présidences Saragat, Cossiga, Scalfaro) quand elles ne concernaient pas le choix des ministres (cf. les présidences Pertini, Cossiga,  Scalfaro, Ciampi et Napolitano). Certes, les constitutionnalistes italiens continuent de débattre sur le point de savoir si cet « activisme » – politique – est réellement conforme au rôle d’organe super partes, de « pouvoir neutre » (donc non responsable politiquement) que la Constitution confie au chef de l’Etat. Mais l’on sait bien que les normes non écrites sont, selon la belle formule de Sir Ivor Jennings, « comme la chair qui habille les os desséchés du droit », en permettant bien des adaptations des textes constitutionnels.               

3 - Alors Sergio Mattarella pouvait-il s’opposer à une proposition de nomination d’un ministre émanant de la coalition fraîchement élue ? S’il est acquis que le président de la République doit préserver l’unité nationale dans ses manifestations plurielles selon une dialectique subtile, pouvait-il aller, sans trembler, jusqu’à l’épreuve de force ? Répondre par la négative à cette question implique que l’on puisse imaginer a priori ce qui, selon la Constitution, relève du licite et de l’illicite comme si, les constituants ayant tout prévu, une frontière entre l’un et l’autre pouvait être tracée au cordeau. Tel n’est assurément pas le cas, de multiples nuances offrant des degrés différents empêchant, en la matière, l’idée même d’une précision chirurgicale. En réalité, ceux qui ont poussé des cris d'orfraie en considérant (trop vite) que le veto du chef de l'Etat était un acte dont le caractère illicite devait justifier la mise en accusation se sont tout simplement trompés. Inversant la perspective, ils n'ont pas vu (ou n'ont pas voulu voir) que l'on ne pouvait mettre sur le même plan fonction de garantie de l'unité nationale et activité gouvernementale, la première se situant en surplomb des contingences politiques, fussent-elles, comme en l'espèce, liées à la formation d'un gouvernement issu d'une majorité parlementaire. A tout le moins, ils eussent pu utiliser la procédure des conflits d’attribution entre les pouvoirs de l’Etat (article 134 de la Constitution) pour contester, devant la Cour constitutionnelle, la constitutionnalité du veto présidentiel pour en avoir le cœur net. Finalement, le seul élément novateur de cet épisode qui a fait grand bruit tient, précisément, à la publicité qui en a été faite.

 

 

                                                                                                                                                             12 juin 2018

 

 

[1] Discours sur la formation du nouveau gouvernement du 27 mai 2018.

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