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Billet de blog 16 juin 2020

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Conseil européen du 19 juin: de multiples questions en attente de réponses

Qui remboursera l’emprunt ? En attente d’un hypothétique accord sur de nouvelles taxes, les Etats doivent-ils accepter le doublement de leurs contributions au budget ? A quels critères répondent les subventions ? L'emprunt de 750 milliards peut-il être lancé sans révision des traités ? Les Etats doivent-ils accepter une procédure permettant à la Commission d’exercer de fortes pressions ?

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 Publié dans Le Monde daté des dimanche et lundi 14-15 juin 2020.

En annonçant un plan de relance de 500 milliards d’euros, puis la semaine suivante de 750 milliards, Ursula Von der Leyen, Angela Merkel et Emmanuel Macron ont donné l’impression que Noël était arrivé au printemps ! Une douce euphorie a envahi pendant quelques jours les marchés financiers. Ces 750 milliards seraient empruntés par l’Union européenne (UE) puis distribués de deux manières : à hauteur de 250 milliards sous forme de prêts et à hauteur de 500 milliards sous forme de subventions, notamment en faveur de l’Italie (81 milliards) et de l’Espagne (77 milliards).
Une première question se pose aussitôt : comment sera remboursé l’emprunt pour la partie affectée aux subventions ? Par une augmentation des contributions des Etats membres (72% des ressources du budget) ou par de nouvelles ressources propres à l’UE ? Plusieurs pistes sont évoquées : produits du marché des quotas de carbone, taxe carbone aux frontières de l’UE, taxe numérique, taxe sur les emballages en plastique non recyclables, taxe sur les grandes entreprises, taxe sur les transactions financières… Cet inventaire est impressionnant, mais est-il réaliste ? Les produits des enchères du marché de carbone sont actuellement affectés aux Etats pour la transition énergétique ; l’extension de ce marché aux transports aérien et maritime, comme la taxe carbone aux frontières, se heurte à l’hostilité de nombreux pays ; la taxe GAFA est bloquée par la menace de représailles américaines et les réticences allemandes ; la taxe sur les transactions financières a été abandonnée après plusieurs années de négociations. Pour le moment, le plan de relance est donc loin d’être financé.
La Commission propose de ce fait une présentation budgétaire où les ressources nouvelles destinées à rembourser l’emprunt sont incertaines. Leur progression devra pourtant être spectaculaire. De 0,89% du revenu national brut (RNB) des Etats membres, soit 152 milliards, elles devraient atteindre, en principe à titre temporaire, jusqu’à 2% du RNB. La Commission qualifie cette évolution de « marge de manœuvre élargie », marge qui servirait de garantie pour l’emprunt.
Mais en cas d’échec sur le front des taxes, les Etats membres seraient mis à contribution. Pour la France, qui doit recevoir 39 milliards de subvention et dont le taux de contribution va passer de 15% à 17% à la suite du départ britannique, l’opération deviendrait largement perdante.
A côté de cette incertitude financière, le plan comporte des incertitudes juridiques de trois ordres : la légalité des subventions, leur nature et leur destination, la base juridique de l’emprunt.
Le recours aux subventions, interdit par l’article 125 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), est autorisé par l’article 122 mais selon des conditions restrictives : « Lorsqu'un État membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l'Union à l'État membre concerné ». La pandémie peut a priori justifier, comme l’a suggéré Angela Merkel, d’apporter une aide directe aux Etats membres les plus durement touchés.
Mais seuls les dommages en lien avec la pandémie sont ici susceptibles d’être pris en compte. Or, le périmètre du plan de relance proposé va bien au-delà. La Pologne (38 milliards), la Roumanie (20 milliards) et d’autres pays de l’Est, plutôt épargnés par la pandémie, sont parmi les principaux bénéficiaires. On peut se demander si la Commission ne met pas à profit l’aubaine du plan de relance pour faire accepter ce qui lui est refusé dans le cadre du budget ordinaire.
La question juridique la plus importante concerne le recours à l’emprunt. L’UE n’a pas de compétence attribuée dans ce domaine. Deux articles du TFUE, les articles 310 et 311, sont très explicites : ils interdisent le recours à l’emprunt. Détail amusant, la Commission elle-même a écrit dans le budget 2020 « qu’un recours à l’emprunt pour couvrir un éventuel déficit budgétaire n’est pas compatible avec le système des ressources propres et n’est donc pas autorisé ».
La Commission peut-elle lancer cet emprunt sans modification préalable des Traités ? Les Etats sont-ils prêts à garantir le remboursement de l’emprunt dans l’attente d’un accord hypothétique sur les taxes ? Ne serait-il pas plus sage de conditionner le lancement de l’emprunt à un accord préalable sur les nouvelles ressources ? Ne serait-ce pas le meilleur moyen d’accélérer les négociations et de s’assurer que ce ne sont pas les Etats qui seront mis à contribution ?
Enfin, une question institutionnelle se pose. Les Etats peuvent-ils accepter que, comme cela est prévu, les subventions accordées soient l’objet du fameux « Semestre européen » ? Cette procédure de la Commission, très exigeante, ouvre la voie à de fortes pressions. La Commission pourrait être tentée, sous le regard bienveillant d’Angela Merkel, de mettre à profit la distribution des subventions pour instaurer un dialogue donnant-donnant et faire plier les Etats du Sud considérés comme peu enclins aux réformes. Or, le plan de relance doit être un plan de soutien, pas un piège.
Ne serait-il pas prudent de lever dès le départ ces ambigüités ? Ce n’est pas jouer les esprits chagrins que de poser de telles questions financières, juridiques et institutionnelles. Nos concitoyens sont en droit d’obtenir des réponses claires, surtout dans une période où le mur de la dette ne cesse de s’élever. Compte tenu des montants en jeu, la transparence doit être complète.

Jean-Michel Naulot

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