Pour une réglementation financière stricte, équitable et lisible par tous

Les dirigeants politiques s'intéressent peu à la finance. Lorsque la prochaine crise éclatera, ils ne pourront plus accuser les banques ! Cette fois, c'est à eux que les citoyens demanderont des comptes. La tribune ci-dessous montre comment se fait l'allocation des financements par les banques depuis une réforme désastreuse de juin 2004 et pourquoi la réforme du 7 décembre dernier ne change rien.

Le 7 décembre dernier, le groupe des gouverneurs de banque centrale et des responsables du contrôle bancaire réuni sous la présidence de Mario Draghi, a publié un accord portant sur le dernier chapitre des règles de « Bâle III » destinées à renforcer la solidité financière des banques. Banquiers centraux, gouvernements et dirigeants de banques se sont aussitôt félicités de l’accord alors que les négociations semblaient dans l’impasse il y a encore peu de temps.
Cette belle unanimité et cet enthousiasme ont quelque chose de troublant… Ne serait-ce pas le signe que l’on s’est finalement mis d’accord sur une réforme a minima destinée à ne contrarier personne ?
Pour évaluer la portée réelle de l’accord, il faut remettre les choses en perspective. En 1988, quelques années après plusieurs crises de dettes souveraines (Mexique, Asie…), les gouvernements et les régulateurs avaient pris une excellente initiative : exiger que les banques disposent d’un minimum de fonds propres pour faire face à d’éventuelles pertes et éviter ainsi qu’il ne soit fait appel au contribuable. Ces accords furent baptisés « Bâle I ». Ce système avait le mérite de la simplicité et de la clarté : les banques devaient disposer de 8 % de fonds propres en face des crédits accordés à leurs clients.
Au début des années 2000, les régulateurs donnèrent les premiers coups de canif dans cette réglementation en tolérant que des « quasi-fonds propres », c’est-à-dire de faux fonds propres, figurent au bilan des banques. Mais surtout, le 26 juin 2004, les gouverneurs des banques centrales et les régulateurs, réunis à Bâle sous la présidence de Jean-Claude Trichet, décidèrent de révolutionner le système en place en prenant une double décision : permettre aux banques de pondérer leurs crédits en fonction de la note attribuée par les agences de notation, et autoriser les banques à calculer elles-mêmes leurs risques en utilisant des « modèles internes ».
A titre d’exemple, les banques purent ainsi accorder, du jour au lendemain, quatre à cinq fois plus de crédit à une multinationale très bien notée qu’à une autre multinationale un peu moins bien notée. Ces accords de « Bâle II », mis en application en 2006, furent une révolution dans la vie des banques et dans l’allocation des financements. Malheureusement, aucun dirigeant politique, aucun économiste, ne s’y intéressa vraiment.
Les effets de la réforme de 2004 ont été considérables.
Elle a accéléré la création monétaire par les banques commerciales puisque les ratios devenaient beaucoup moins exigeants avec la pondération des risques.
Elle a rendu opaques les ratios réglementaires puisque le système était proche de l’autorégulation.
Elle a biaisé l’allocation des financements puisqu’un crédit à une multinationale ou à un « hedge fund » exigeait beaucoup moins de fonds propres qu’un crédit à une PME.
Elle a considérablement accru le pouvoir des agences de notation puisque celles-ci devenaient quasiment des régulateurs bancaires du fait de leur rôle dans la pondération des risques.
Elle a créé une disparité entre les banques puisque certaines d’entre elles faisaient preuve « d’ingéniosité » dans l’utilisation des modèles internes…
Depuis dix ans, les régulateurs tentent de revenir sur ces décisions malheureuses.
La supervision a été renforcée dès le lendemain de la crise de 2007-2008, en Europe avec le contrôle de la Banque centrale européenne et aux Etats-Unis avec le contrôle des banques d’affaires par la Réserve fédérale. Les ratios réglementaires de fonds propres des banques ont également été revus fortement à la hausse (Bâle III). Ces ratios restent cependant encore loin du niveau des ratios des années 1990 puisqu’ils sont calculés avec des risques pondérés et non pas avec des risques bruts.
Courageusement, les experts du Comité de Bâle ont voulu aller plus loin dans les réformes. Constatant que les « modèles internes » des banques donnaient souvent lieu à une minoration des risques, ils ont proposé d’imposer un modèle standard. Mais devant la levée de boucliers des banques et des banquiers centraux, notamment en France et en Allemagne, ils ont dû renoncer.
Le Comité de Bâle s’est alors replié sur une proposition dite d’« output floor », c’est-à-dire sur la mise en place d’un plancher de fonds propres calculé avec la méthode standard. Le Comité a proposé un plancher de 80 % mais devant le refus de l’Allemagne et de la France, il a dû accepter un plancher de 72,5 %. Encore ce plancher ne sera-t-il applicable qu’en… 2027 ! En 2022, il sera seulement de 50 % !
Le Comité de Bâle a proposé par ailleurs que l’on revienne sur une des grandes failles de la réglementation : la pondération très faible des risques souverains. Mais cette initiative s’est heurtée à un refus catégorique. Une dérogation a même été maintenue pour la zone euro, avec la comptabilisation pour zéro des risques souverains des pays appartenant à la zone ! Les banques italiennes et espagnoles continueront donc à acheter massivement des dettes nationales, s’exposant à des pertes en cas de remontée des taux…
L’accord du 7 décembre donne ainsi satisfaction à tout le monde : aux banques et aux banques centrales pour les exigences de fonds propres et l’utilisation des modèles internes, et aux gouvernements pour le placement de la dette souveraine. Mais il ne corrige que très peu les erreurs de 2004.
S’ils s’intéressaient un peu à ce système qui préside tout de même à l’allocation des financements dans le monde, les dirigeants politiques pourraient exiger que soit mise en place une vraie réforme.
Celle-ci pourrait comporter trois éléments : le remplacement des modèles internes, véritables boîtes noires de la finance, par un modèle standard à la main des régulateurs ; l’application de pondérations moins discriminantes pour éviter le biais en faveur des plus puissants et des activités financières au détriment de l’économie productive et de la transition énergétique ; l’arrêt d’une comptabilisation pour zéro de la dette souveraine.
La réglementation financière est efficace lorsqu’elle est stricte, équitable et lisible par tous. Il est malheureusement peu probable que les 160 pages de l’accord du 7 décembre permettent de renforcer la stabilité financière et le financement de l’économie réelle.

JM N

Tribune publiée par lemonde.fr le 12 décembre 2017

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