L'espace public moteur de l'identité métropolitaine? Regards croisés Paris-Lyon

Intervention sur le sujet de la politique d'espaces publics de Lyon, le 9 mars 2017 à la Cité de l'Architecture et du Patrimoine de Paris. Dans le cadre d'un débat sur l'identité métropolitaine avec Pierre Mansat et Antoine Fleury.

Lyon les espaces publics Lyon les espaces publics

Le Grand Lyon

Henry Chabert, récemment décédé et auquel je souhaite rendre un hommage tout particulier, aurait du être ici, à ma place, pour parler de la politique d’espaces publics de Lyon. En 1989 en effet, récemment élu Vice Président du Grand Lyon et Adjoint à l’Urbanisme de la Ville, il avait voulu, suite à un voyage que nous avions fait à Barcelone, qu’une telle politique soit engagée et m’en avait confié l’organisation en tant que conseiller technique pour les deux collectivités.

Les enjeux à cette époque n’étaient pas minces, alors que, depuis 30 ans, la plupart des projets publics concernaient les infrastructures ou des approches fonctionnelles de l’espace urbain : comment se garer, circuler, quant aux bâtiments des grands ensembles, ils étaient posés sur les espaces extérieurs vides comme des sucres sur une table. La place des gens dans l’espace public était absente et les administrations elles-mêmes étaient organisées pour développer des approches fonctionnelles, en aucune manière pour intégrer les usages et usagers. 

Ce fut en effet une révolution dont le résultat a conduit à aménager plus de 300 espaces publics en 10 ans, changeant le rapport des grands lyonnais avec leurs villes et faisant de Lyon, pour un temps, un des sites européens à visiter quand on voulait engager une démarche sur l’espace public.

Un tel résultat n’est pas tombé du ciel et la seule volonté n’était naturellement pas suffisante. Certaines des conditions pour une réussite de cette politique à la bonne échelle étaient de toucher à tous les territoires et à tous les sujets de l’urbain, y compris les transports, de bousculer des pratiques bien ancrées, de dépasser les chapelles… A ce stade, je voudrais évoquer deux parmi les instruments que nous avons du mettre en place : une gouvernance spécifique d’une part et d’autre part des compétences adaptées. 

La gouvernance ?

Il a fallu l’adapter aux enjeux et aux objectifs d’apporter de la qualité urbaine partout, dans la ville centre comme dans les communes ou les grands ensembles, de faire que chaque projet conduit par les collectivités ou ses satellites soit porteur d’urbanité et non pensé dans sa seule logique fonctionnelle.

Pour ce faire nous avons créé un Comité de Pilotage Espaces publics, présidé par Henry Chabert et qui se réunissait tous les 15 jours en présence des principaux élus thématiques (voirie, espaces verts…) et des maires des communes concernés. Ce comité prenait connaissance des programmes et des projets, il arbitrait, décidait. Compte-tenu du temps court dont il disposait pour chaque projet, il fallait en préparer finement le déroulement (les illustrations, les problématiques, les arbitrages à effectuer…), tâche qui m’incombait. Je m’appuyais pour cela sur le Groupe Ressource Espaces publics, lieu technique devant lequel chaque porteur de projet avec son maître d’œuvre devait passer et que j’animais avec Jean-Louis Azéma, alors Directeur du Service Espaces publics du Grand Lyon. La rigueur de cette organisation a été essentielle pour qu’un grand nombre d’opérations soient traitées avec soin, à l’échelle réellement du Grand Lyon, tout en portant attention aux usages locaux dans leur diversité et leurs contradictions aussi. L’exercice politique et technique auquel Henry Chabert et moi-même dûmes nous prêter était de vérifier que le moins possible de projets passent entre les mails du filet de ces comités. Il ne s’agissait pas là d’affirmer un pouvoir mais de rendre possible que tout ce qui transformait chaque jour la ville (lignes de transports, la gestion des espaces verts, de la voirie…) soit l’occasion de créer de l’urbanité, de la valeur en quelque sorte, au-delà de sa seule fonctionnalité.  

Une gouvernance adaptée est nécessaire mais elle n’est en rien suffisante. Il faut parler du mode de production des projets eux-mêmes et donc de….

 

La compétence, deuxième sujet que je voudrais préciser.

La pratique de la maîtrise d’ouvrage d’espaces publics n’existait pas à l’époque : il a fallu la construire. Comment aller à le recherche des usages, réaliser des programmes, faire prendre des décisions, organiser la concertation, passer des commandes à des bureaux d’études, à des concepteurs…Il fut très vite décidé et appliqué que chaque site aurait une maîtrise d’ouvrage unique avec un Chef de Projet unique, ce qui était nouveau, et une maîtrise d’œuvre unique.

Et c’est à partir de la conduite elle-même de projets concrets que nous avons construit ces compétences. Henry Chabert avait en effet demandé que dés la première année 10 espaces soient terminés. Ce ne fut pas possible mais 24 étaient en cours et 150 seront réalisés en 5 ans.

Il a fallu pour cela transformer le rôle de l’administration des collectivités, qu’il s’adapte pour être en mesure de répondre à la nouvelle demande politique. Un Service Espaces publics fut mis en place, chargé de la conduite des principaux projets, du secrétariat des Comités techniques et politiques et d’une diffusion de la culture commune dans les services et au dehors. Il avait aussi pour tâche d’élaborer les principes généraux et les éléments d’unité comme les matériaux ou le mobilier urbain, de consolider les techniques de  mise en œuvre ou par exemple de concertation, de formaliser les méthodes. A noter que nous sommes partis des projets pour élaborer le vocabulaire des espaces du Grand Lyon  et non le contraire qui aurait consisté à attendre de l’avoir conçu pour lancer des projets.

Concernant la maîtrise d’œuvre, il a fallu là encore construire des moyens de conception. Compte tenu du peu de compétences publiques existant à cette époque sur le sujet, nous avons choisi de faire appel à des paysagistes privés, les seuls intéressés à cette époque par l’espace public. Puis peu à peu nous avons renforcées et diversifiées ces compétences, construisant une vraie capacité locale et régionale qui continue à accompagner l’évolution du Grand Lyon. Au bout de quelques années en effet une quarantaine de maîtres d’œuvre intervenaient sur le territoire, appuyés sur une véritable démarche de connaissance du milieu professionnel.

Alors identité métropolitaine ?

Bien sûr nous avons mis le même vocabulaire dans le centre et dans les grands ensembles, apporté le même soin, la même qualité partout dans l’agglomération. En parallèle, lors du Défilé de la Biennale de la Danse, les écoles de danse mises en place dans les banlieues viennent donner le spectacle sur le lieu central de la Métropole, la rue de la République. Est-ce à dire que cela constitue une unité ? Certainement pas et ce ne serait pas souhaitable, l’histoire sociale, politique, urbaine de chaque commune étant singulière et leurs habitants respectifs y étant la plupart du temps attachés. Une identité ? Peut-être dans le champ formel car on retrouve une certaine écriture commune. Peut-être aussi parce que l’approche soignée de l’espace et de ses usages a été plutôt générale. Mais convenons que l’identité du Grand Lyon n’a pas attendu 1989 pour exister et d’ailleurs qu’elle évolue en continu depuis. D’ailleurs est-il si important que cela qu’une identité métropolitaine soit affichée, et sur quels domaines ?

Alors l’espace public comme levier de développement urbain ?

Assurément parce qu’autant les centres que les quartiers ou les grands ensembles ont ainsi été améliorés, parce que les transports ont été un levier de qualification des espaces, parce que la vie urbaine s’en est trouvée plus agréable, plus vive, le territoire plus attractif et fonctionnant mieux à bien des égards, que le paysage, le patrimoine ont été mis en valeur, qu’une attention plus forte aux modes de vie a été apportée dans les nouveaux territoires comme à la Cité internationale…Mais ce développement a aussi concerné les rapports entretenus entre les collectivités et leurs administrés.

Alors, plus que la recherche d’une identité introuvable ou la création d’une identité ex nihilo, quand le Grand Lyon s’est attaché à qualifier ses espaces, il s’est agi d’une politique délibérée, à ce moment là et donc datée, dans ce territoire là et donc située, dans un certain contexte politique, urbain et institutionnel.

 

Ailleurs

Naturellement ma vie professionnelle s’est poursuivie en France et à l’étranger : Saint-Etienne, Lille, Copenhague, Naples et d’autres villes et agglomérations encore. Et même quelques-unes en banlieues parisiennes.  

A Copenhague :

j’ai travaillé de 2003 à 2008. La demande était de développer la qualité des espaces urbains pour les piétons alors que, jusqu’à présent, elle était plutôt tenue pour secondaire, l’approche des déplacements en vélo étant particulièrement soignée, comme l’architecture d’ailleurs. Là encore il s’est agi de développer des méthodes (les programmes, les commandes, le vocabulaire, la concertation…), une organisation (le Project Forum), des compétences en maîtrise d’ouvrage, une organisation de la conception. Le résultat évidemment non achevé est moins la création d’une identité que la mise en place une approche urbaine qui améliore la vie locale dans les quartiers comme Amager et sert le développement général en mettant en synergie grâce à l’espace public les activités, les déplacements, l’habitat, etc. Un levier pour connecter tel quartier avec tel autre, pour relier les deux rives du port, pour attirer les habitants à Orestadt… dynamiser le territoire.

A Bordeaux

où je travaille depuis 2012, la demande est politique et que les projets d’espaces publics conduits par la Métropole respectent mieux les qualités préexistantes, qu’ils répondent bien aux usages dans leur diversité et leur modernité, qu’ils soient plus économes aussi. Nous l’avons traduite, avec les différents services métropolitains, en élaborant les « nouvelles modalités d’aménagement des espaces publics », qui donnent les principes à suivre pour atteindre les objectifs. Ce document léger est appliqué depuis maintenant 4 ans par les quatre pôles territoriaux de la Métropole et plus de 160 projets sont à ce jour conduits de cette façon. En appui, les responsables de projets sont accompagnés dans leur tâche par une Mission Espace Public et par moi-même. Là-encore, l’objectif d’une identité possible est moins recherché que celui de travailler à la fois localement et à l’échelle de la Métropole. Le processus de production des espaces dans les 4 pôles territoriaux a donc évolué, cherchant une force de frappe et une compétence métropolitaine capable de s’adapter aussi aux attentes locales issues des communes.

A Montpellier

A Montpellier la demande du Maire est, en parallèle de la construction de nouveaux secteurs, de réparer la ville et les quartiers. Pour ce faire, nous avons mis en place de véritables projets stratégiques: les Plans d’Actions de Quartiers. Ils consistent à coordonner les actions publiques sur un territoire et, de manière concertée avec les habitants et acteurs locaux, à concentrer les moyens dans des lieux reconnus comme stratégiques pour la vie du quartier : les écoles, les places de proximité, les lieux d’attente des transports, les rues commerçantes…Ensuite, les opérations sont coordonnées et conduites dans un temps court de manière à apporter rapidement des améliorations notamment par l’espace public. Trois PAQ sont en cours et d’ici 4 ans, une dizaine de secteurs auront ainsi été traités, donnant l’occasion aussi de resserrer le lien entre les collectivités et les publics. Autre réalité urbaine, sociale, politique et donc autre réponse…

Et en banlieue parisienne ?

A Saint-Denis, le centre a été rénové en 6 ans à partir de l’espace public. En tant qu’urbaniste du centre-ville, j’ai eu à concevoir, avec les services de la Ville et de Plaine Commune, le projet urbain cadre qui a généré 43 projets portant sur tous les sujets de l’urbain : la rénovation de la halle, des places, des rues, la réorganisation des transports, l’action culturelle…Les services des collectivités, coordonnés par Luc Bouvet, Directeur général, ont été très impliqués, à la fois pour conduire les diverses initiatives et pour assurer un contact étroit avec les habitants, les usagers, les partenaires. Un centre-ville est en effet un milieu très complexe qui demande une attention, une écoute particulière. De ce fait, les élus communaux et notamment Patrick Braouezec et Didier Paillard ont été très présents, donnant les perspectives, réalisant les arbitrages. En fait toute action sur un tel territoire demande un engagement politique local important, une ingénierie adaptée à l’écoute de la complexité sociale et urbaine, une gouvernance capable de coordonner la multiplicité des acteurs et des logiques.

A Montreuil,

Autre contexte, autre demande, il s’agissait de donner de la qualité rapidement et avec des budgets faibles aux espaces maltraités des quartiers de la Ville. Ainsi sont nés, venant de la volonté de la Mairie, les « Petits Espaces Publics Autrement », les PEPA. Le but était de réaliser une vingtaine de projets en un temps court, s’appuyant sur la demande locale pour  déterminer les lieux prioritaires puis adapter les projets aux attentes. Le rapport aux acteurs était assuré par les Directions de Quartiers, une maîtrise d’ouvrage fut construite en interne, la conception des propositions étant assurée par des paysagistes extérieurs. Une gouvernance précise fut organisée, s’appuyant sur un Comité de Pilotage. Elle suivait des plannings très précis anticipant les moments de concertation, d’étude ou de décision. En un peu plus d’un an, treize projets ont été réalisés et des méthodes de travail et de gouvernance ont été mises en place qui aujourd’hui perdurent et nourrissent les compétences de la Ville.

 

En conclusion

On voit qu’il ne s’agit pas tant de la recherche d’une identité construite ex nihilo que de la réponse à un contexte urbain, culturel, politique ou institutionnel à un moment donné.

Chaque fois il y a projet, stratégie en ce sens qu’au regard de la situation, des attentes, des valeurs, des enjeux…on organise d’une certaine façon le mode de production de l’espace public. Bien entendu il ne s’agit pas d’une opération unique mais de la recherche d’intervenir à l’échelle d’un territoire, d’une ville, d’une métropole.

Qu’en est-il de l’échelle de la Métropole parisienne ? Chercher l’unité ou construire une identité est certainement illusoire, vain et contre-productif. Illusoire car cela nécessiterait une organisation de la production des espaces très centralisée et puissante, mobilisant moyens humains et financiers pour cela. Une super administration gérant tout peut s’occuper des lieux de dimension métropolitaine justement. Est-elle en mesure de répondre au local, aux attentes, aux enjeux ?

Vain, car il n’est pas dit qu’au regard de la complexité de la Métropole, des institutions et des territoires qui la constituent un résultat significatif soit obtenu compte-tenu au vu des changements notamment  politiques et techniques que cela supposerait. Trouver la bonne échelle à laquelle appliquer une certaine  centralisation est peut-être une piste.  

Contre-productif enfin car la richesse même de ces territoires est dans leur multiplicité et leur singularité. Perdre la capacité à être à l’écoute des lieux, de leur diversité serait une vraie perte. Vouloir d’une manière ou d’une autre les unifier n’a pas grand sens alors que lutter contre les déséquilibre en a et c’est une des pistes d’un rôle métropolitain possible.

Du coup, plutôt que de parler d’identité, d’homogénéité, il est autrement plus intéressant d’évoquer le souci de la qualité partout, la volonté commune d’avancer sur le sujet de l’espace public comme moteur d’une qualité métropolitaine et locale. Et du coup, les scénarios pour l’avenir doivent préciser les objectifs attendus et peut-être promouvoir une approche différente selon les sujets et les territoires et s’adapter à eux.

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