Bolivie : le scénario des élections nationales de mai 2020

Comment le dispositif électoral actuel favorise le Mouvement pour le socialisme (MAS) et désavantage les votants des grands centres urbains

Le dispositif des prochaines élections nationales boliviennes décidées le 24 novembre dernier par le parlement[1] est progressivement mis en œuvre. Il faut porter cette avancée démocratique au crédit du gouvernement transitoire, et à une aile conciliatrice du Mouvement pour le socialisme (MAS) qui a pris la direction de l’assemblée nationale après les démissions de ses anciens dirigeants – dans la foulée de celle d’Evo Morales –, bien secondés par un ensemble de garants nationaux et internationaux. Cet accord a servi pour que le l’Organe politique électoral (OEP), le quatrième pouvoir, selon la Constitution bolivienne, chargé de l’organisation du scrutin, soit rapidement opérationnel.

Depuis lors, un ensemble d’opérations ont suivi dont l’enregistrement des tickets présidentiels et des candidatures aux élections législatives. Les listes électorales ont été complétées et révisées, l’appareil informatique se met en place, des accords avec diverses instances internationales de contrôle et d’appui  technique (ONU, UE, Suède, Royaume Uni [2]…) sont signés…

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Bref ! tout s’ordonne et coordonne pour des élections dont le premier tour est prévu pour le 3 mai prochain et le second tour éventuel pour le 14 juin.

Les médias se font principalement l’écho de deux problèmes. En premier lieu celui de la dispersion des candidatures de l’opposition au MAS. En effet, ce ne sont pas moins de sept tickets présidentiels  qui se présentent face au duo du MAS : Arce, Choquehuanca.  S’il y a des chances pour que les votes se concentrent sur quelques-unes seulement de ces candidatures et que le candidat de l’opposition au MAS le mieux placé l’emporte au second tour, quel que soit son adversaire, il n’en va pas de même pour la répartition des sièges à l’assemblée où, à  l’inverse, le MAS pourrait bien demeurer majoritaire tant à la chambre qu’au Sénat.

L’omniprésence d’Evo Morales qui, depuis l’Argentine, continue de diriger son parti et à peser sur le déroulement de la joute électorale est un second sujet de discussion. Il est en effet parvenu à imposer le ticket présidentiel de son choix et un ensemble de candidats radicaux pour siéger dans les deux assemblées. L’aile modérée du MAS se trouve, de fait, sinon marginalisée du moins occultée, même si elle n’a pas dit son dernier mot puisque plusieurs dizaines de ces candidats ont été invalidés par le Tribunal électoral, dont Evo Morales en personne qui briguait un siège de sénateur dans le département de Cochabamba. Dans son cas, l’invalidation a été justifiée par le fait que les candidats doivent avoir résidé dans la circonscription dans laquelle ils postulent pendant les deux années qui précèdent leur candidature (article 149 de la Constitution).  Rappelons au passage qu’après avoir pris la fuite en novembre dernier, il avait demandé et obtenu le droit d’asile au Mexique.

Très pris par le compte rendu de l’actualité politique quotidienne, les médias sont beaucoup moins portés à commenter le mode d’élection du duo présidentiel et des parlementaires dans les deux chambres, le Sénat et la chambre des députés. Étrangement, la classe politique et les principaux candidats de l’opposition n’ont pas non plus, jusqu’à maintenant, porté le débat sur cette question. Ils sont pourtant largement désavantagés par la Ley del Régimen Electoral 026 du 30 juin 2010, toujours en vigueur,  destinée à favoriser la continuité au pouvoir d’Evo Morales et des siens.

Selon cette loi (article 52), le président et le vice-président seront proclamés élus s’ils obtiennent plus de 50% des votes valides ou un minimum de 40% des votes valides dans le cas où la différence avec le candidat arrivé en second dépasserait 10%.  Cette dernière disposition est une sorte de prime que les partisans du MAS s’étaient accordés en obligeant les partis d’opposition à la fois réprimés et dispersés à se regrouper s’ils voulaient avoir une petite chance, non pas de l’emporter au premier tour mais au moins de disputer un second tour. C’est sans doute ce qui se serait produit lors de l’élection d’octobre dernier si une fraude massive n’avait pas altéré le résultat du vote.

Pour ce qui est du sénat rien n’a été changé relativement aux dispositions de la loi électorale précédente, c’est un critère territorial qui inspire la répartition des sièges: la représentation est identique dans chaque département ; tous élisent quatre sénateurs, quel que soit leur nombre  d’habitants, du moins peuplé, le Pando, 110 436 habitants en 2012 (année du dernier recensement), au plus peuplé, celui de La Paz : 2 719 344  habitants.

Mais à la chambre des députés, où devrait prévaloir le principe selon lequel  le vote de chaque citoyen a un poids égal, on est loin de l’objectif. L’assemblée compte 130 députés répartis en trois catégories. Soixante sont élus au suffrage plurinominal  sur la base de listes partisanes départementales. Les sièges sont attribués proportionnellement au nombre de voix obtenues par le binôme président, vice-président dans l'ensemble du pays – comme c’est aussi le cas pour les sénateurs.

Soixante-trois autres sont élus au suffrage uninominal dans des circonscriptions du même nom[3]. Le vote par circonscriptions uninominales conçu pour rapprocher l’élu de son électorat, date de 1996. Sa mise en place fut concertée avec l’ensemble des partis politiques et mis en musique par une commission technique[4] dont les travaux s’étalèrent sur plusieurs mois.   

Ce ne fut pas le cas de la loi électorale de 2010 qui ajouta sept députés indigènes élus dans des circonscriptions spéciales. Les votants de ces circonscriptions (incluses dans les limites des départements) ont le choix de voter soit pour le candidat indigène soit pour le candidat uninominal.

Selon la loi de 2010 la répartition finale des sièges par département était la suivante[5] :

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Cette distribution était fondée sur les résultats du recensement de l’an 2000. Elle a été modifiée en fonction des résultats du recensement de 2012.  Et la nouvelle répartition qui vaut pour les élections à venir est celle de la loi Nº 421 du 07 octobre 2013.

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L’augmentation du nombre des députations plurinominales marquait une double volonté : placer un maximum de candidats ayant la faveur du pouvoir exécutif sans qu’ils soient soumis aux contraintes d’un vote personnel, et profiter au mieux de la dynamique créée autour de la figure présidentielle d’Evo Morales.

Pour ce qui est des circonscriptions uninominales, la diminution de leur nombre  et l’évolution de la part relative de la population de chaque département a impliqué qu’elles soient redessinées.  

Voyons d’abord  la question de la distribution des sièges par département. En 2012, la population des départements de Santa Cruz et de La Paz était à peu près équivalente. Mais depuis lors le nombre des habitants du département oriental a largement dépassé celui de La Paz : en 2020 il compte 3,3 millions d’habitants ; celui de La Paz 2,9 millions et celui de Cochabamba 1,9 millions[6].

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En conséquence, la répartition des sièges de députés devrait être réajustée à nouveau au bénéfice de Santa Cruz et cela ne pourrait se faire qu’au détriment de La Paz, Potosi et Chuquisaca dont la part relative de la population nationale ne cesse de décroître. Cependant, suivant la loi électorale de 2010, ce réajustement nécessaire, n’aura lieu qu’au vu des résultats du prochain recensement prévu pour 2022 (article 56). Si l’on se réfère au rééquilibrage de 2013, il promet une belle bataille.

De plus, les départements de la périphérie sont surreprésentés relativement à ceux de l’axe central comprenant La Paz, Cochabamba et Santa Cruz dont les métropoles sont aussi  les plus grandes agglomérations urbaines du pays. En 2020, selon les estimations de l’Instituto nacional de estadisticas (INE), ces trois départements accueillent 71,6% de la population nationale. Cependant, le nombre de sièges de députés qui leur est alloué (76) équivaut à 58,5% du total.

Dans la situation actuelle, selon les calculs d’Yvan Finot, un vote du Pando équivaut à 3,5 votes de La Paz, et dans le Beni un vote vaut 84% de plus qu’un vote dans l’axe central La Paz, Cochabamba, Santa Cruz ; dans le département de Chuquisaca, il équivaut  à 66% de ce dernier, dans celui de Potosi 63%, dans ceux d’Oruro et de Tarija 57%[7].

Aux élections d’octobre dernier, l’écart le plus extrême séparait la circonscription uninominale 11 du département de La Paz, située dans la ville  El Alto, où il y avait 189 848 électeurs potentiels et la circonscription 63 du Pando qui n’en comptait que 24 206, soit presque 8 fois moins. Et toutes les circonscriptions des départements de Potosi, du Beni et du Pando comprenaient moins de 100 000 électeurs.

Ce déséquilibre des représentations départementales en laisse entrevoir un second : celui de la surreprésentation du monde rural. En 2013, les villes de La Paz, Oruro, et Cochabamba ont perdu chacune une circonscription uninominale réaffectée à une zone plus rurale de ces départements. Seule la ville de Santa Cruz a gagné un siège.  

Selon un calcul de Carlos Börht, dans une étude qui date de 2014, il y aurait une surreprésentation des circonscriptions provinciales de l’ordre de 13%[8].  Si cet écart apparaît comme relativement faible, c’est parce que dans son calcul les agglomérations de 2000 habitants et plus sont considérées comme des villes – selon la codification officielle de l’INE. Il serait plus élevé si on considérait comme villes des agglomérations plus peuplées ou si on prenait en compte le critère de la densité de la population dans les circonscriptions. Sans entrer dans le détail des calculs, je me contenterai de donner quelques exemples pour mieux  montrer les écarts. Le plus parlant est peut-être celui du département de La Paz dans lequel on peut facilement opposer le cœur urbain La Paz-El Alto (circonscriptions 6 à 13) à la périphérie provinciale (14 à 19), même si quelques villes moyennes y sont incorporées. 168 700 inscrits en moyenne ont été nécessaires en octobre dernier pour élire un député dans le cœur de la conurbation La Paz-El Alto, tandis que  92 000 ont suffi dans les circonscriptions périphériques. Dans le département de Cochabamba, il fallait deux fois plus d’électeurs inscrits pour élire un député dans la circonscription 22 du centre-ville (183 358) que dans la 25, la plus rurale (92 870). On constate les mêmes écarts dans la plupart des départements : dans celui de Chuquisaca entre les circonscriptions C1 et C5 ; dans celui d’Oruro entre la C29 et la C32 ;  dans celui de Potosi entre la C33 et la C35…).

Mais le MAS a surtout accru la distance villes/campagnes en créant les sept circonscriptions spéciales indigènes au sein desquelles un nombre réduit d’électeurs, appartenant obligatoirement  au monde rural (article 61), élisent leurs représentants à la chambre des députés. Le nombre des populations représentées est différent selon les départements : il y en a 18 dans celui du Beni et seulement deux dans ceux de Cochabamba et d'Oruro. Ce choix résulte du parti pris constitutionnel de faire de la Bolivie un État plurinational. C’est ainsi qu’en octobre dernier le département d’Oruro a élu un député indigène sur la base de 1322 inscrits sur la liste électorale et celui de Cochabamba sur celle de 2339 inscrits (2049 ont voté et il y a eu 832 bulletins blancs). Les départements dans lesquels il y a eu le plus d’inscrits sont ceux de La Paz (54 811) et de Santa Cruz (48 284). En 2014, il n'avait fallu que 32 248 votes valides pour élire les sept députés de ces circonscriptions, soit en moyenne un peu plus de 4600 électeurs par siège.

Lors des premières élections nationales de l’après 2005 les habitants de ces circonscriptions ont élu des députés favorables au MAS.  Un résultat on ne peut plus logique puisqu'ils devaient à ce parti de pouvoir élire un représentant . Cependant, après la répression de 2011 contre les marcheurs indigènes opposés à la construction de la route Villa Tunari- San Ignacio Moxos, séparant en deux le territoire indigène Isiboro Sécure (TIPNIS) un vent de fronde s’est levé dans l’ensemble des organisations indigènes de l’Orient bolivien. Le pouvoir a riposté par la répression des leaders rétifs et a divisé leurs organisations en créant des syndicats parallèles. De plus, à compter des élections de 2014, le tribunal électoral a imposé que les candidats de ces circonscriptions appartiennent à une formation politique. Aux élections de 2014 l’opposition a néanmoins réussi à faire élire un député indigène sur les sept, dans le département d'Oruro ( populations Chipaya et Murato). Mais en octobre dernier, la répression, les prébendes et la fraude a conduit tous ces représentants dans l’escarcelle du MAS.

Le choix d’offrir  des sièges parlementaire à des représentants de groupes linguistiques de taille relativement réduite peut sans doute se défendre. Mais les manipulations dont ces députés ont été victimes de la part des gouvernements d’Evo Morales et le fait que les populations indigènes orientales ont non seulement été négligées par le gouvernement du MAS mais encore asservies ou persécutées par ses suiveurs, montre qu’il s’agît d’une mesure démagogique. Les cocaleros du Chaparé ont été et continuent d’être les bourreaux des populations Yuki et Yuracaré représentées dans la circonscription spéciale du département de Cochabamba. Et les colons sponsorisés par le MAS mettent à mal les populations minoritaires de la Chiquitania et de l’Amazonie. Jamais les gouvernements successifs d'Evo Morales n'ont réellement pris en compte ces populations menacées dont la survie et le bien-être dépendent avant tout de l'urgente mise en place de politiques adaptées et sérieuses concertées avec elles.

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Finalement, il peut très bien résulter de cette répartition inéquitable que le MAS – actuellement en tête dans les sondages – gagne la majorité absolue des sièges de députés dans la prochaine assemblée nationale. Si tel est le cas, il sera très difficile, pour ne pas dire impossible de changer les règles du jeu électoral dans les années à venir.

Le MAS n’est cependant pas entièrement responsable de ces déséquilibres. Avant 2005 les départements de la périphérie se trouvaient déjà favorisés par la répartition territoriale des sièges du sénat et par le fait qu’il fallait moins d’électeurs pour élire les députés de ces départements que dans ceux de l’axe central. Mais il a volontairement accru la distance villes/campagnes en créant les circonscriptions spéciales et par le nouveau découpage des circonscriptions uninominales. 

Cette disproportion le favorise parce qu’il capitalise de plus nombreux votants dans les zones rurales pour différentes raisons : principalement le contrôle scrupuleux de réseaux clientélistes par des prébendes et des intimidations et l’identification au leader indianiste et à son discours ethnico-racial qui ne cesse d’opposer populations indiennes et blanches. Mais il va à l’encontre de deux grandes tendances démographiques : la migration des populations des hauteurs vers les Basses Terres, principalement en direction du département de Santa Cruz, mais aussi du Pando et à une moindre échelle vers Tarija ; et en second lieu l’urbanisation progressive du pays dont le revers est le dépeuplement des campagnes, principalement celles de l’altiplano et des vallées (Potosi, Oruro, La Paz, et Chuquisaca).

                               Principaux flux de migrations interdépartementales (UDAPE, recensement de 2012)

 

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En d’autres termes, le MAS d’Evo Morales, en voulant à tout prix maintenir son hégémonie a figé la représentation électorale du pays. Ce faisant, il a volontairement ignoré une évolution qui n’est pas seulement démographique mais qui se traduit dans les modes de vie, les mœurs, les attentes, les valeurs... et freiné son expression politique. Si bien que loin d’être, comme il le prétendait, un gouvernement progressiste, il s’est au contraire montré sur ce plan  profondément conservateur. Et ce n’est évidemment pas un hasard si la contestation qui a miné son gouvernement depuis le référendum de février 2016 a été principalement portée par une jeunesse urbaine qui a arboré le drapeau bolivien comme emblème, et que ses porte-paroles les plus visibles ont surgi dans le département de Santa Cruz ; celui qui reçoit la plus forte proportion de migrants de l’intérieur du pays depuis des décennies et qui est son principal  moteur économique (1/3 du PIB national).  

 

 

[1] Loi 1266 du 24 novembre 2019. Ley de régimen excepcional y transitorio para la realización de las Elecciones Generales 2020.

[2] https://www.eldiario.net/noticias/2020/2020_02/nt200209/politica.php?n=22&-tse-recibe-us-9-millones-en-ayuda-tecnica-para-elecciones

[3] http://fuentedirecta.oep.org.bo/noticia/elecciones-generales-conozca-los-mapas-de-las-63-circunscripciones-uninominales-donde-se-elegira-diputaciones/plurinominales

[4] Elle était présidée par Jorge Lazarte, alors membre de la Cour nationale électorale, un sociologue, ardent défenseur de la démocratie, qui vient de décéder.

[5] Je remercie Manuel de la Fuente dont l’aide m’a été précieuse pour m’y retrouver dans les statistiques électorales. 

[6] http://eju.tv/2019/09/bolivia-supera-los-115-millones-de-habitantes-segun-los-datos-del-ine/  Le tableau est le résultat d’un  calcul personnel sur la base d’une projection de l’Instituto Nacional de Estadística (INE) https://www.ine.gob.bo/index.php/notas-de-prensa-y-monitoreo/itemlist/tag/Poblaci%C3%B3n

[7] https://www.paginasiete.bo/opinion/2020/1/18/en-bolivia-cada-voto-no-vale-igual-243812.html

[8] https://library.fes.de/pdf-files/bueros/bolivien/11308.pdf  Carlos Böhrt I.*El Censo Nacional de Población y el sistema de representación política en los niveles nacional y departamentalUn estudio introductorio*

 

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