Les devoirs du fonctionnaire : réserve ou silence dans le rang ?

L’obéissance hiérarchique constitue un principe de la fonction publique ; mais elle peut entrer en tension avec la fidélité aux valeurs de la République. Le fonctionnaire ne peut-il que rester dans le cadre ou en sortir, ou bien dans quelles circonstances l’exigence éthique peut-elle être plus forte que les devoirs prescrits au fonctionnaire par son statut ?

Un billet de Marie Piquemal dans Libération du 26 septembre pose clairement une question de fond : Qui a le droit de parler au sein de l’éducation nationale ?[1]

La question n’est pas nouvelle, mais, elle resurgit à un moment particulier où les personnels de direction, dans la diversité syndicale qui est la leur, manifestent une exaspération commune à l’égard de leur hiérarchie, ministérielle et académique[2].

A l’origine de ce billet, la réaction du rectorat de Paris à l’égard des propos tenus par le proviseur d’un lycée parisien, qui, sans recourir au couvert de l’anonymat, expose devant des journalistes la réalité du recrutement de son établissement, avec 83% d’élèves boursiers parmi les nouveaux élèves de seconde, ce qui constitue un démenti de la réalité à l’objectif de mixité sociale affiché depuis la refondation de l’école à partir de 2012. Il avait été prévu que ce proviseur tienne dans Libération un journal au long cours de la présente année scolaire. Il n’y aura qu’un article, le rectorat ayant « rappelé à Monsieur le proviseur le devoir de réserve qui s’applique à l’ensemble des fonctionnaires».

Qu’est-ce donc que ce devoir de réserve ? Selon le site service-public.fr, « Les fonctionnaires et agents non titulaires sont soumis au devoir de réserve. Cette obligation concerne le mode d'expression des opinions et non leur contenu. Elle s'applique plus ou moins sévèrement selon le contexte et la place de l'agent dans la hiérarchie. Les fonctionnaires et agents non titulaires sont également soumis à la discrétion et au secret professionnels[3]».

La marge d’appréciation semblant plutôt large, il faut donc se reporter à l’article 26 de la loi portant droits et obligations des fonctionnaires du 13 juillet 1983, dite loi Le Pors[4]. « Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal. Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d'accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l'autorité dont ils dépendent». On constate d'abord qu'il n'est pas fait référence dans cet article ni dans aucun autre de cette loi à un "devoir de réserve".La formulation de l'article 26 est claire : la discrétion professionnelle «pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions » s’impose à tous, et un fonctionnaire ne peut en être délié que par décision expresse de l’autorité dont il dépend, en l’occurrence, pour un proviseur, son recteur.

Il n’y aurait donc rien à redire au rappel à la règle du rectorat à l’égard de ce chef d’établissement, sinon que conformément à la loi, il eût mieux valu en appeler à la "discrétion professionnelle" plutôt qu'au "devoir de réserve".

Cependant, la loi Le Pors a également légiféré au sujet du devoir d’obéissance du fonctionnaire, dans son article 28. Il est donc intéressant de s’y reporter : « Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.

Il n'est dégagé d'aucune des responsabilités qui lui incombent par la responsabilité propre de ses subordonnés[5]. »

Tout est dit dans la formulation qui évoque l’exemption du devoir d’obéissance : « sauf dans le cas où l'ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. » On pourrait objecter au rectorat de Paris que la mixité sociale des établissements publics locaux d’enseignement est un intérêt public, et que se taire sur une situation si manifestement contradictoire reviendrait à compromettre cet intérêt public. Mais le rectorat de Paris aurait beau jeu de répondre que l’article met deux conditions (soulignées par le choix de la conjonction et) à la levée du devoir d’obéissance : l’ordre donné doit être « manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Outre le fait qu’on pourrait discuter la gravité de cette atteinte à l’intérêt public, on ne peut pas dire que le rappel de l’obligation de discrétion soit illégal. Par conséquent, le proviseur n’a d’autre choix que de s’en tenir à cette obligation.

On observera avec intérêt que la loin° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires[6], qui a toiletté la loi Le Pors, n’a pas introduit parmi les obligations déontologiques le "devoir de réserve" ni  modifié en rien cet article 28 qui constitue pour l’autorité gouvernementale une double assurance contre l’éventuelle désobéissance d’un fonctionnaire. La loi semble donc conforter la formule de Michel Debré : « le fonctionnaire est un homme de silence : il sert, il travaille, il se tait [7]».

La loi et l’usage du 21e  siècle semblent donc conforter une conception autoritaire de la la relation de l’Etat avec ses fonctionnaires. Et cette conception entre de plus en plus en tension avec un régime de gouvernance où le service du bien commun, de la République peut prendre le pas sur le service de l’Etat. Par delà la déontologie, on touche ici à une question éthique.

Cette tension est clairement soulignée par Pierre Bayard, dans Aurais-je été résistant ou bourreau ? publié en janvier 2013 aux Éditions de Minuit dans la collection Paradoxe. Il développe le concept de « bifurcation ». « Chaque vie est une succession de bifurcations,  plus ou moins nettement visibles, qui dessinent devant nous une multitude d’itinéraires virtuels conduisant à des existences parallèles que nous ne connaîtrons pas, où nous aurions vécu d’autres expériences, fait d’autres rencontres, aimé ou haï d’autres gens »[8]. Il souligne que pour un fonctionnaire, la bifurcation n’existe pas, déontologiquement, puisque "les décisions d’un fonctionnaire ne peuvent se faire qu’à l’intérieur du cadre légal et il n’a pas à choisir entre rester dans ce cadre ou en  sortir"(...) « Mais, ajoute-t-il à propos d’un haut fonctionnaire désobéissant à sa hiérarchie en temps de guerre "son intervention dans le réel consiste à réinventer un nouveau cadre pour sa réflexion et son action, cadre à l’intérieur duquel cette bifurcation surgit"[9].

Le vice président du Conseil d’Etat est revenu sur cette question dans un discours prononcé devant le Président de la République  le 21 février 2013 : « Il n’y a pas d’État sans fonction publique, ni de fonction publique sans éthique. L’exigence éthique surplombe les techniques et méthodes de l’administration : les leçons de l’histoire nous exhortent à ne pas l’oublier aujourd’hui. Dans leur rapport au politique, à la loi, à l’autorité hiérarchique, les fonctionnaires ont une responsabilité et des devoirs particuliers qui doivent se nourrir de nos expériences, même les plus douloureuses. L’obéissance hiérarchique, qui est un principe cardinal, ne saurait échapper aux questionnements: obéir, ce n’est pas se soumettre, ni renoncer à penser, ni devoir se taire ; ce principe s’assortit même, dans des cas exceptionnels, du devoir de désobéir. »[10]

On en saurait trop se rappeler, au Ministère comme dans les rectorats,  cette formule du vice président du Conseil d’Etat qui insiste sur la nécessité de ne pas faire échapper l’obéissance aux questionnements : « obéir, ce n’est pas se soumettre ni renoncer à penser, ni devoir se taire ».


[1] http://www.liberation.fr/france/2016/09/26/qui-a-le-droit-de-parler-au-sein-de-l-education-nationale_1511332

[2] Voir notamment le communiqué du SNPEDEN-UNSA du 21 septembre :

http://www.snpden.net/sites/default/files/files/Comm3 - Qu'on nous laisse enfin travailler !.pdf

et les vendredis de la colère de ID-FO :

http://www.ietd.com/actualites/autres-actualites/jesoutienslesdirectionsdetablissementscolaire/

[3] https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F530

[4] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do?idArticle=LEGIARTI000006366539&cidTexte=LEGITEXT000006068812

[5] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexteArticle.do;jsessionid=3BFFA89694CE3B29640F633BE09B4C4E.tpdila18v_1?idArticle=LEGIARTI000006366541&cidTexte=LEGITEXT000006068812&dateTexte=20160929

[6] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=3BFFA89694CE3B29640F633BE09B4C4E.tpdila18v_1?cidTexte=JORFTEXT000032433852&dateTexte=20160422

[7]Debré, Michel, la mort de l’Etat républicain, Paris, Gallimard, 1947.

[8] Pierre Bayard, Aurais-je été résistant ou bourreau ?, Minuit, 2013, p 49

[9] Ibidem, p.108-109

[10] Faire des choix ? Les fonctionnaires dans l’Europe des dictatures, 1933-1948, La Sorbonne, jeudi 21 février 2013, allocution d’ouverture, par Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État.

 

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