La RGPP dans les faits

LA RGPP, ou révision générale des politiques publiques, une présentation de Philippe Merlant, journaliste.
LA RGPP, ou révision générale des politiques publiques, une présentation de Philippe Merlant, journaliste.

 

Vampires ! © Collectifs Vampires ! © Collectifs

Alors que la révision généralisée des politiques publiques place tous les services de l’État sous le carcan de plusieurs centaines de décisions tentaculaires qui continuent de les étouffer avant les échéances cantonnales et régionales de 2014, la majorité des citoyens n’entendent pas parler de RGPP.

 

1. Les origines de la RGPP

Dès les années 1980, avec les débuts de l’idéologie néo-libérale, se développe l’idée d’appliquer au public les principes du privé pour le rendre plus efficace. Les gouvernements de gauche comme de droite appliquant cette politique n’arrivent pas à enrayer l’augmentation du nombre de fonctionnaires : entre 1980 et 2007, ce nombre augmente de 36 %, essentiellement dans la fonction publique territoriale.

En 2001, sera votée la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances) qui met en place un mode de calcul et d’évaluation du budget de l’État avec indicateurs dans une logique de performance. On commence à parler de « culture du résultat ». La LOLF réorganise tout et découpe le budget de l’État en 34 missions, dont dépendent 132 programmes, qui organisent eux-mêmes 580 actions. La mise en place de ces indicateurs d’évaluation va amener à changer les manières de travailler des services publics : par exemple, un des indicateurs de la police est le nombre de gardes à vues, ce qui amène les policiers à chercher plus du côté des petits délinquants, faciles à cerner, que vers des trafics plus importants, pour lesquels les enquêtes sont beaucoup plus difficiles et longues. De même, en matière de santé publique, l’obligation qui est faite de remplir des indicateurs pousse à redécouper les phénomènes d’addiction (alcool, drogues, cigarettes, jeux, médicaments…) au lieu de tenter une approche globale de l’addiction.

Vouloir tout mesurer est une stupidité.

 

Cette obsession du chiffre modifie le travail des fonctionnaires : « Dans les services vétérinaires, on a atteint plus de 200 indicateurs à contrôler – Comment voulez-vous piloter quelque chose avec 120 compteurs ? », explique un ancien directeur départemental de ces services.

 

L’idée forte de Sarkozy-Fillon avec la RGPP, c’est de « tout mener en même temps » (les statuts, l’organisation, les budgets, le management…) et à toute vitesse. C’est la première fois depuis la Révolution que la France engage un tel chantier.

 

2. Le discours : vérités et mensonges

Jean-Michel Drevon, de la FSU (qui nous parlera du New Public Management), explique à propos de la RGPP : « Il faut reconnaître à Sarkozy et Fillon le mérite de la cohérence et de l’affichage des objectifs. Le mensonge, c’est de dire qu’on aura de meilleurs services publics et que les fonctionnaires travailleront dans de meilleures conditions. »

 

En 2007, le thème est peu présent dans la campagne de Sarkozy. Là-dessus, le candidat de l’UMP fait preuve d’une grande discrétion. Mais ce grand chantier est ouvert dès juillet 2007 sous le slogan « Faire mieux avec moins ».

C’est le Premier ministre, François Fillon, qui lance officiellement la RGPP le 10 juillet 2007. Voici quelques extraits de son discours :

« Auparavant, il était d’usage de procéder étape par étape, ce qui n’était que faussement rassurant puisque cela obligeait en fait à perturber régulièrement l’équilibre du système pour progresser. Tout traiter en même temps est au contraire un gage de succès, même si cela exige une concentration d’efforts et une mobilisation exceptionnelles. »

« Pour moi, il n’y a pas une France du public face à une France du privé, mais une seule France qui marche du même pas, avec les mêmes valeurs, les mêmes ambitions, les mêmes objectifs. »

« Cette exemplarité va de pair avec une demande d’autorité de l’État qui s’est exprimée fortement lors des élections. »

« Ces démarches [précédentes] ont eu le mérite d’acclimater l’administration à la nécessité de se réformer. »

« Pour la première fois, nous allons dépasser la logique des moyens et nous interroger sur les fins de toute action publique. Pour la première fois, nous mettrons un terme à l’idée selon laquelle la puissance d’un ministère se mesure à la croissance de ses crédits. Pour la première fois, nous allons nous poser la question de la légitimité de toutes nos dépenses publiques. »

« Si nous nous bornons à ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux comme nous l’avons promis, si nous nous bornons à une réforme comptable et arithmétique sans voir au-delà, nous risquons de désorganiser nos services publics et d’accroître le mal-être de nos fonctionnaires. »

 

Et c’est pourtant exactement ce qu’ils vont faire.

• D’abord en faisant déraper progressivement les objectifs de la RGPP.

Dans le document officiel de lancement, six objectifs sont fixés à la RGPP :

« Responsabiliser par la culture du résultat » ne vient qu’en cinquième ; et

« Rétablir l’équilibre des comptes publics et garantir le bon usage de chaque euro » en sixième et dernier.

 

Pourtant, dès le 10 octobre 2007, François Fillon annonce : « La réforme de l’État supposera que chacun d’entre nous accepte qu’il y ait moins de services, moins de personnel, moins d’État sur son territoire ».

En septembre 2008, on annonce déjà qu’« il s’agit d’ancrer une véritable culture du résultat ». En 2009, Fillon affirme qu’« il n ‘y aura pas de retour en arrière ».

Le troisième rapport d’État de la RGPP, présenté par Éric Woerth, ministre du Budget, en décembre 2009 se félicite de la suppression de 100 000 postes de fonctionnaires de 2007 à 2010 (en revanche, les déficits publics ont bondi avec la crise !). Et souligne :

« L’objectif global de non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans la Fonction publique d’Etat sera conservé pour le prochain budget triennal ». Progressivement, cette règle du non-remplacement qui n’était présentée que comme un des outils de la RGPP en est devenu l’objectif central.

 

• Ensuite, en oubliant complètement les questions posées au départ : tout remettre à plat, qu’est-ce qu’on fait, qui le fait, comment, à quel prix ?

En fait la RGPP n’a rien d’une révision globale. « On n’a jamais eu une réunion sur la qualité de service pour l’usager », affirme un ancien cadre d’une DDA (Direction départementale de l’agriculture). D’ailleurs, quand celles-ci ont été fusionnées avec les DDE (Directions départementales de l’équipement), aucune évaluation n’a été faite des sept départements où la fusion avait fait l’objet d’un test : on a tout de suite généralisé à tous les départements.

 

• Enfin, en rendant la RGPP complètement illisible, incompréhensible pour le citoyen de base. 374 mesures sont adoptées entre décembre 2007 et juin 2008 par le CMPP (conseil de modernisation des politiques publiques). On y trouve aussi bien la réorganisation de la semaine scolaire, les bracelets électroniques pour les détenus en fin de peine, les nouvelles plaques d’immatriculation (mais aussi les impôts en ligne, la nouvelle organisation des centres de rétention ou le rattachement des gendarmes au ministère de l’Intérieur)… C’est un véritable catalogue à la Prévert. À l’inverse, certaines réorganisations font l’objet de lois et décrets autonomes, qui ne sont pas mis dans le pot commun de la RGPP : les réformes dans l’Éducation nationale, par exemple.

La réforme des collectivités territoriales (qui fusionne les conseillers généraux et conseillers régionaux et rend obligatoire l’adhésion d’une commune à un syndicat intercommunal) est également à part de la RGPP. Mais le discours qui légitime cette réforme est exactement le même. Comme l’explique Sarkozy le 20 octobre 2009 en annonçant cette réforme à Saint-Dizier :

« C’est un déni de démocratie que de ne pas permettre aux électeurs de savoir qui fait quoi, qui dépense quoi, qui est responsable de quoi, ni aux élus d’être jugés sur des politiques dont ils ont réellement la maîtrise. Et quand tout le monde s’occupe de tout, soit personne ne s’occupe de rien, soit on gaspille par une logique de concurrence, de saupoudrage et de guichet. »

 

3. La RGPP dans les faits

• La RGPP, c’est d’abord la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, règle appliquée de manière mécanique dans toute la Fonction publique (5 millions de fonctionnaires), puis étendue à plus de 640 organismes « opérateurs de l’État » (Météo France, musées…) qui regroupent 370 000 agents. À Beaubourg, où plus de la moitié des agents ont plus de 50 ans, 26 emplois devaient être supprimés en 2010, et le personnel s’est mis en grève pendant près d’un mois… sans obtenir grand chose ! Même la Cour des comptes a dénoncé dans un rapport cette règle appliquée de manière systématique, « dictée par des considérations budgétaires de court terme » et sans « réflexion prospective d’ensemble sur l’évolution des missions et des besoins ».

 

• Conséquence pernicieuse de cette démarche stupide : pour faire coller cette règle automatique avec la réalité des besoins, il va falloir inciter les fonctionnaires à la mobilité. Ce qui donne une justification supplémentaire à la loi sur la mobilité dans la fonction publique, votée en août 2009 et « indispensable pour permettre de passer d’un ministère à l’autre », explique-ton à Matignon. Si l’on reconnaît que, suite à la fusion des structures, « des directeurs qui n’ont pas démérité ne vont pas garder un tel poste », donc que « les possibilités globales sont réduites », c’est pour ajouter que « les possibilités individuelles vont s’élargir ». Cette loi stipule tout de même qu’un fonctionnaire peut être mis en disponibilité d’office s’il a refusé trois offres d’emploi correspondant à son grade.

 

• Par ailleurs, les services décentralisés de l’État dans les départements et les régions sont fusionnés les uns avec les autres et passent tous sous l’autorité du Préfet de département et du préfet de Région. L’ensemble des secteurs de l’État passe ainsi sous l’autorité directe du Ministère de l’Intérieur. C’est une sorte d’« État policier » qui se met en place. Ce n’est pas un affaiblissement de l’État, mais une augmentation de son pouvoir de contrôle.

 

• Tout cela se fait généralement dans l’improvisation la plus totale, notamment pour la réforme de l’organisation territoriale de l’État fixée au 1er janvier 2010 (concernant 250 000 fonctionnaires). À 15 jours de l’échéance, les agents des futures directions fusionnées ne savaient pas quel serait l’organigramme, ni leur fonction exacte. Qu’importe, on continue. L’essentiel, c’est de respecter le calendrier. Ne pas caler. Tout irait-il trop vite ?

En septembre 2009, une directrice départementale de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) s’est jetée du troisième étage des locaux parisiens de cette administration en pleine restructuration, prononçant juste avant de perdre conscience : « La RGPP m’a tuée ».

Dans un témoignage à son syndicat, un mois et demi après sa tentative de suicide, cette directrice, connue comme une « fonctionnaire zélée » et s’affirmant « partisane de la RGPP » : « J’ai failli mourir de la surdité d’une institution qui n’entendait pas que tout allait trop vite » ; et encore : « L’accélération des transformations en un temps trop court mettait à mal la mission éducative de l’institution ».

 

• Enfin, on ne cesse de mettre en avant les « sureffectifs » en expliquant aux chefs qu’il faut se débrouiller avec ça. Tout semble se réduire « à l’aune des impératifs financiers et des suppressions de postes », selon Michel, ex-secrétaire général de la DDEA, intégrée au 1er janvier dans la Direction départementale du territoire (DDT) : dès sa création, le sureffectif a été chiffré à 40 postes.

 

« On nous dit qu’on peut avoir un sureffectif provisoire tout en nous demandant de nous débrouiller pour redéployer le personnel : c’est le double langage », explique Michel. Les contractuels vont d’abord servir de variable d’ajustement. Comme ça ne suffira pas, il faudra « pousser les fonctionnaires à la mobilité ou à chercher dans le privé ». Ainsi se met en place la même logique qu’à France Télécom.

Philippe Merlant.

Ce texte a été présenté lors du week-end du 17 novembre 2011 par la compagnie théâtrale de l’Opprimé NAJE (Nous n'Abandonnerons Jamais l’Espoir) sur le thème annuel concernant la casse des services publics.

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