L’évolution de la politique de logement en France depuis la fin des années 1990

Inflation du marché de l'immobilier, manque de logement sociaux, accessibilité à la propriété, insalubrité, les problèmes du logement en France sont nombreux. À travers de nombreuses lois, l'État légifère sur le marché privé et le logement public, souvent par des mesures incitatives et plus récemment par des mesures plus contraignantes.

C’est à partir de la première moitié du XIXe siècle qu’est apparu progressivement en France le constat d’une crise du logement. En effet, les politiques de logement, auparavant fondées sur la situation des ouvriers et la lutte contre l’insalubrité, ont pris un tout autre tournant lors de la seconde moitié du XIXe siècle, où est apparue l’idée d’une possible intervention de l’État (et donc publique) dans le domaine du logement. Les décisions mises en place jusqu’alors dans une volonté d’adaptations des conditions de vie des habitants français aux grandes évolutions sociétales, c’est-à-dire sociales, politiques et économiques auraient-elles été inefficaces ? Avec l’après-guerre, ces politiques prirent un nouveau tournant, imposant une intervention massive de l’État face au besoin en logements à la libération mais aussi dans de nouvelles volontés de satisfaction des besoins et attentes de tous (aspiration à plus de confort, création du logement social, etc) mais également avec davantage d’appui de l’économie du secteur du bâtiment. Du XIXe siècle à aujourd’hui, l’approche résultant d’une riche histoire quant aux politiques du logement a donc bien changé, plaçant ce sujet au cœur des priorités dans les villes et les politiques menées, amenant à la mise en place du cadre contemporain dans le courant des années 1990, bien que celui-ci continue à évoluer d’années en années, avec de nouvelles lois, visant à résoudre les problèmes rencontrés.

C’est à la fin du 19e siècle que l’État, progressivement, va s’engager pour faciliter la production de logements « sociaux », avec le développement industriel ayant créé un exode rural et une énorme pénurie de logement, l’urbanisation s’accélère et de nombreuses lois à ce sujet vont commencer à émerger. À la fin du 20e siècle, dans les années 80, apparaissent les premiers gros problèmes d’habitats : le manque de logements disponibles (sociaux principalement) s’aggrave avec la diminution du taux de rotation au sein du parc public, mais à côté de ça, la demande reste forte. Ce problème perdure encore à l’heure actuelle, faute de réelle amélioration au cours des dernières années. De plus, la crise de l’emploi ne faiblit pas et le secteur du logement devient facteur de nombreuses problématiques des politiques actuelles, sur divers aspects tel que la lutte contre la pauvreté, contre l’exclusion, mais également sur l’insalubrité, la gentrification et beaucoup d’autres sujets. Il faut dire que la place consacrée au logement
dans les revenus des Français est passée en 30 ans de 15 % à 25,4 %, et que ce sujet concerne la totalité de la population. D’après les spécialistes dans le domaine, il manquerait actuellement en France 900 000 logements. Pourtant, le recours au droit de logement est particulièrement présent dans les lois sur le logement : une loi (du 6 juillet 1989) qualifie ce droit au logement de « droit fondamental », une autre (du 30 juillet 1990) vise à la « mise en œuvre du droit au logement », mais face à l’abondance de lois à ce sujet, les Français semblent de plus en plus désespérés, et de nombreuses réformes échouent, comme avec la loi Boutin de 2009 visant à protéger les locataires et à lutter contre les exclusions, dont la mesure phare, la « maison à 15 euros par jour » n’a généré que dix constructions (pour 7500 dossiers), ou encore la loi DALO de 2007 (Droit Au Logement Opposable) qui n’a pas fonctionné faute d’appartements disponibles. Autre exemple illustrant la situation actuelle, la loi SRU de 2000 (loi relative à la Solidarité et au Renouvellement Urbain), imposant aux maires 20 % de logements sociaux par commune ne semble pas être respectée. Ce désintérêt semble également pouvoir se mesurer à la vue du budget de l’État : en effet, depuis 2000, le taux d’effort des pouvoirs publics pour le logement a baissé, passant de 2,03 % du PIB à 1,1 %. De plus, l’aide à la construction de logement sociaux a chuté de 800 millions à 480 millions entre 2008 et 2010, mais ce ne sont pas les seuls chiffres démontrant une forte baisse globale du budget accordé au logement en France. Comme dit précédemment, il semblerait manquer aujourd’hui 900 000, dont un déficit de 30 000 logements par an seulement en Île-de-France. Cet exemple illustre bien la dérive moderne dans les centres-villes avec la gentrification où tout est cher et en constante augmentation, et où l’offre est très inférieure à la demande, ce que nous verrons dans le prochain paragraphe. Sur l’ensemble du pays (tous confondus), en 2009, l’État espérait 500 000 constructions, mais face à la crise, en un an, il n’y en a eu que 300 000 entamées, soit 200 000 de moins que prévu. Face à ce problème du manque de logements, de nombreux dispositifs sont mis en place dans la même lignée (par exemple Besson 1990, LOV 1991, Borloo 2003, Scellier 2009, ...), mais également par la suite d’autres lois que nous verrons au cours de cet article. L’État essaye donc d’intervenir sur le marché immobilier mais beaucoup de mesures semblent a priori bénéficier davantage à ceux qui en ont le moins besoin, c’est-à-dire les ménages les plus aisés.

Avec les années 2000 le prix de l’immobilier flambe, réduisant par la même occasion considérablement l’offre de logement abordable et ce, principalement dans les grandes villes où les populations défavorisées se trouvent concentrées dans certaines zones avec plus qu’ailleurs l’insécurité, l’échec scolaire ainsi que le chômage. Ce phénomène est en grand lien avec la gentrification, c’est-à-dire d’après la définition du site géo confluences : « un processus de renouvellement de la composition sociale et démographique d'un quartier au profit de ménages plus aisés. C'est un phénomène qui touche principalement les centres et les péricentres des métropoles. Les programmes de rénovation et de réhabilitation de certains quartiers ou îlots des centres-villes, dont le bâti se trouve ainsi requalifié, provoquent souvent une hausse des prix du foncier, des loyers et favorisent ainsi la concentration de populations des catégories supérieures aux activités fortement liées aux spécialités des métropoles. ». En effet, il devient de plus en plus difficile d’emménager en centres urbains, souvent prisées par les ménages les plus aisés. C’est dans une perspective de résolution de ces problèmes qu’est entrée en vigueur en 2014 la loi ALUR (pour l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové) visant par divers décrets d’application à rétablir principalement la mixité sociale dans les zones dites tendues. L’expression de « zone tendue » désigne une zone géographique où la demande de logements est beaucoup plus importante que l'offre pouvant générer des loyers très élevés. Il y a une liste de 28 agglomérations très peuplées qui a été établie lors de l’instauration de la loi ALUR, et celle-ci vise à réguler les loyers par l’instauration de plafonds dans ces agglomérations, empêchant une trop forte spéculation de l’immobilier. Le prix de référence au mètre carré pour ces zones est fixé par les préfets. Le but est donc ici de laisser une place aux populations moins riches de trouver une place dans ces zones très peuplées, et donc par la même occasion d’empêcher la gentrification. De plus, l’état peut davantage contrôler le parc privé par ce biais, avec par exemple l’instauration de plafonnement sur certaines prestations facturées par les agences immobilières. Cette mesure d’encadrement semblait de prime abord porter des fruits, car en 2015, 30 % des loyers parisiens avaient connu une baisse de prix. Pourtant, cet encadrement des loyers expérimenté à Paris et Lille depuis respectivement 2015 et 2016, fut annulé en 2017. Néanmoins, en 2018, sous le projet de loi Elan sur lequel nous reviendrons plus tard, il fut réinstauré : désormais ce sont les communes qui décident ou non d’appliquer ce dispositif. La gentrification pose également problème sur un autre aspect : celle-ci amène de nombreuses personnes à se retrancher vers la location d’habitats indignes ou insalubres, représentant un risque pour leur santé. En France, le nombre de logements occupés et considérés comme indignes sur l’ensemble du territoire est estimé à 400 000. Ce problème n’est donc pas anecdotique. Toujours dans le cadre de la loi ALUR a donc été mis en place un permis de louer, pour lutter contre ces habitats indignes, obligent les bailleurs à obtenir une autorisation avant de mettre en location leur logement. Bien que le principe de ce permis soit louable, cela a lancé une grande polémique au sein des agents immobiliers et propriétaires privés qui trouvent que cela remet en question leurs compétences à garantir la décence des logements dont ils ont la gestion. Néanmoins, ce genre de décret n’aurait pas eu lieu si l’offre de logements sociaux avait été suffisante, c’est ce que nous allons voir dans la partie suivante. Fût également instauré dans le cadre de la loi ELAN un renforcement des peines pour les locations saisonnières, imposant aux loueurs d’enregistrer leurs logements auprès de leur mairie et de déclarer le nombre de nuits louées dans la limite de 120 nuits par an, dans la volonté de réduire les abus de locations touristiques de courte durée restreignant considérablement l’offre proposée dans les régions les plus prisées. Ces opérations immobilières alimentent la spéculation, réduisent le parc immobilier résidentiel et concurrencent l’hôtellerie. Une autre pratique immobilière spéculative est la vente à la découpe, où les locataires doivent acheter chèrement leur logement sinon partir, ce qui contribue toujours plus à la gentrification.

La loi ELAN (pour l’Évolution du Logement et Aménagement Numérique), mentionnée précédemment, et votée le 12 juin 2018, comprend un ensemble de nouvelles mesures pour le logement. Cette réforme a pour principaux objectifs de faciliter les règles de constructions pour construire plus, mieux, et moins cher, mais également de protéger les locataires les plus fragiles. En effet, tout au long de l’histoire de nombreuses loi ont été mises en place pour le logement des plus défavorisés (comme des plans départementaux d’actions pour le logement des personnes défavorisées, mais aussi la création de fonds de solidarité logement, mais également des lois visant à favoriser la construction de logements sociaux etc). En 1998, 200 000 personnes ne disposaient d’aucun logement et 2 millions étaient mal logés d’après le Haut Comité pour le Logement des plus défavorisés. Malgré toutes les tentatives des lois mises en place à ce sujet par la suite (La loi Besson de 1990, la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998, la loi Solidarité et Renouvellement Urbains de 2000…), rien ne semble réellement porter ses fruits et les plus démunis ont toujours très peu d’offres de logements. Pour en revenir à la loi ELAN, celle-ci impose de nouvelles réformes pour les logements sociaux, comme avec par exemple un objectif de rassemblement des petits organismes HLM afin d’en renforcer la situation économique mais aussi pour leur permettre d’entretenir le parc existant tout en finançant la construction de nouveau logements. La loi veut donc faciliter la vente de logements sociaux avec une priorité à l’achat pour les occupants des HLM. Cela permettrait à certains locataires d’accéder à la propriété tout en dégageant les marges financières nécessaires pour construire de nouveaux logements sociaux. Lors de la mise en place de cette réforme, d’après le ministre de la Cohésion des territoires, ce projet de loi permettra la construction de deux à trois logements pour un vendu. Ce projet visait aussi à stabiliser les classes moyennes dans certains quartiers pour plus de mixité sociale, tout en facilitant le renouvellement du parc HLM français. L’objectif du gouvernement est donc de vendre 45 000 logements sociaux par an au lieu d’environ 8000 auparavant, soit 1 % du parc national. Néanmoins ce projet est très critiqué : nombreux sont ceux qui alertent sur le fait qu’une fois acheté, les propriétaires pourront le revendre sur le marché libre, et que tout logement vendu sera perdu pour le parc social. De plus, la loi finance de 2018 a créé un déficit dans les caisses de l’État qui a réduit son budget consacré aux APL des locataires du parc social de 1,5 milliard d’euros par an. Cette baisse de fonds engendrerait une énorme réduction de construction de logements neufs, mais également une réduction de l’entretien et de la rénovation des immeubles existants. Pour en revenir au projet de vente d’1 % d’HLM, nous pouvons également préciser que les politiques de ce type ayant été menées à l’étranger se sont révélées catastrophiques, par exemple à Londres où pour la vente de 300 000 logements sociaux seulement 62 000 ont étés reconstruits, et presque 48 % de ces logements vendus appartiennent désormais à des bailleurs privés qui les louent au prix fort, accentuant donc la gentrification alors que le but recherché par cette politique était tout le contraire. Pour essayer de libérer des logements sociaux, l’État a mis en place diverses règles comme un sur-loyer pour les locataires de logements sociaux dont la situation ne correspond plus aux critères du logement occupé, sans que ce soit vraiment la fin du bail HLM à vie. Également dans le domaine social du logement, nous pouvons citer la baisse de 75 millions d’euros étalée sur quatre ans du budget accordé aux centres d’hébergements, privilégiant les hôtels et les centres d’hébergement d’urgence, structures moins qualitatives en matière d’accompagnement.

Face au manque de logements, au coût croissant du logement, à l’endettement des ménages, aux dérives de la spéculation immobilière, à la gentrification des centres-villes, à la relégation des ménages pauvres dans des logements trop petits ou dégradés voire insalubres, la mixité sociale se réduit toujours plus et l’État peine à apporter des réponses efficaces. Les mesures sont surtout incitatives (subventions, défiscalisations, crédits à 0 %…). Les mesures contraignantes (encadrement des loyers, permis de louer, limitation des locations à la nuitée, taux de logements sociaux, ...) sont récentes, plus ou moins contrôlées et les dérives peu sanctionnées. Les politiques du logement fluctueront encore longtemps au gré des gouvernements et des lois, mais la situation semble difficile à améliorer, dans un contexte où l’écologie, qui préoccupe de plus en plus les Français, vise aussi à limiter l’étalement urbain sur les terres agricoles.

 

Julie MARIE - Le Havre - 29 mai 2020 

 

Sources:

« Les politiques du logement en France » - Jean-Claude Driant - Études n°5414-15 – La documentation française – collection Études de la DF – Décembre 2015

« Politique du logement social : chronologie » article vie publique - novembre 2018

« Les politiques du logement » Jean-Claude Driant - mai 2015

« 1850-1995 - Les étapes de la politique du logement en France » Jean-Claude Driant - juillet 2012

« La politique du logement aux abonnés absents » Michaël Hajdenberg - décembre 2009

« Logement : polémique sur le « permis de louer » » Myriam Chauvot – décembre 2016

Interview « Le gouvernement met les organismes de HLM en danger » Tonino Serafini - mars 2019

« Pour l’hébergement d’urgence, un budget en baisse de 57 millions d’euros » Mathilde Damgé - février 2019

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