Témoignage d'un député de la mer : les coulisses de la Loi littoral (1985)

Extraits de Jean LACOMBE (rapporteur de la Loi littoral) : "Mémoires d'outre-môle : l'édifiante histoire d'un élu de la république, Paris, Editions Les 3 colonnes, 2021, pp.129-136. Préface d'Alain Rollat.

" Le projet de loi entre les mains du Secrétaire d’Etat, Guy Lengagne, est à l’arbitrage de 7 ministères dont les intérêts étaient pour le moins contradictoires. Non seulement la rédaction du texte n’avance pas, mais un obstacle majeur bloquait : celui du Ministère de l’Intérieur, « gardien » de l’application des dispositions des lois de décentralisation, estimant que le tour que prenaient les discussions interministérielles était un retour en arrière. Au cours d’une discussion informelle avec le ministre Pierre Joxe je lui expose les nécessités d’adopter avant la fin de la législature une loi promise dans notre programme et très attendue et que j’avais des propositions à faire compte tenu de mes responsabilités. A la suite de cette discussion, son conseiller technique chargé de la décentralisation et de la déconcentration, Pierre-René Lemas, qui deviendra plus tard secrétaire général de la présidence de Hollande, me donne un rendez-vous pour m’écouter. Je lui présente un tableau à double entrée qui en ordonnée listait les différentes collectivités et l’Etat en indiquant leurs responsabilités respectives, en mettant en équation, en abscisse, des textes de loi et réglementaires qui devaient être modifiées. Quelque temps plus tard je suis appelé par le conseiller du 1er ministre Laurent Fabius, l’ingénieur-polytechnicien François Blanchard à Matignon. Certes j’avais été entendu mais les quelques articles du projet de loi qu’il me présente sur deux feuillets, me déçoivent, loin de l’ambition que nous avions alors de réformer en profondeur le Code de l’urbanisme, d’autres textes de loi et en donnant force de loi à de nombreuses dispositions contenues dans la Directive dite « D’Ornano » de 1979. A mes observations, le Conseiller me répond que le parlement fasse son travail ensuite, lorsque le projet serait saisi par l’Assemblée. Il refuse de me donner une copie du document, dommage pour l’histoire. Nous nous mettons au travail avec le cabinet de Guy Lengagne. En ce qui me concerne, j’ai déposé 128 amendements grâce à la compétence et au dévouement de la directrice et de son équipe de la direction de l’urbanisme et de l’architecture du ministère à laquelle je rends hommage.

Mais restait politiquement à convaincre le rapporteur du Sénat, Josselin de Rohan, pour que la commission mixte paritaire adopte un texte commun pour que la loi soit votée en termes identiques, à la virgule près, par les deux chambres après les premières lectures. Dans le cas contraire, la loi n’aurait pas vu le jour avant la fin de la législature. Dans la discrétion, seul, je le rencontre dans son bureau du sénat pour rechercher un accord avant la réunion formelle de la commission mixte paritaire. Cette démarche inhabituelle pour un député l’étonne. Mes arguments le séduisent. Je dois reconnaître les qualités de l’homme, sénateur du Morbihan, qui connait bien les problèmes des littoraux. Nous avons trouvé facilement un compromis. Sa proximité connue avec Jacques Chirac a été par la suite un atout pour ne pas revenir sur un texte de loi contesté par de nombreux élus de gauche comme de droite. Il a fallu que bien plus tard, le Président Macron ouvre « la boîte de pandore » en souhaitant permettre l’urbanisation « des dents creuses ». (…) On mesurera dans le temps les dégâts que cela génère.

Le dernier obstacle, le plus important, car il a failli faire capoter tout notre travail, intervient la veille du vote du texte par l’Assemblée nationale avant celui du sénat et donc de la réunion de la Commission mixte paritaire - Sénat AN -. IL est consécutif à l’intervention du préfet Racine, reconnu comme le grand aménageur du littoral touristique du Languedoc Roussillon. Ce dernier alerte le 1erministre sur des prétendues conséquences financières créées par l’adoption du projet de loi. Il faut savoir que le parlement peut voter les mesures qu’il souhaite mais il doit en assurer les conséquences dans la cadre budgétaire.  L’argument invoqué prétendait que l’équilibre financier des stations nouvelles en Languedoc Roussillon dépendait de la poursuite de l’urbanisation déjà importante au demeurant. Je note « l’inélégance » de la démarche, sans en être surpris car j’avais pu mesurer l’attitude de beaucoup de hauts fonctionnaires vis à vis du Parlement et du gouvernement, privés d’une grande partie de leurs prérogatives au profit des collectivités locales dans le cadre de la décentralisation. En effet, cette « saisine » du Préfet Racine eut pour conséquence, en urgence, la nécessité de rédiger un article de la loi concernant le seul Languedoc Roussillon. Nous y passons la nuit avec une équipe de la direction du ministère déjà cité, et convaincre Matignon le lendemain matin avant la réunion de la CMP, car l’ordre du jour du parlement dépendant du gouvernement, nous étions sous la menace d’un report de l’examen du projet de loi. Durant celle-ci, le rapporteur du sénat me fait confiance dans la mesure où j’étais élu de la région. Pierre Racine, si j’en crois les échos, ayant agi tardivement lui-même, n’a pas le temps de réagir à notre amendement rédigé et adopté rapidement. Il m’en garde beaucoup d’hostilité. Je retiens toutefois que le projet « Atolis » du maire de Sète qui souhaitait urbaniser le littoral de Sète à Marseillan n’était plus possible de même que celui de la création d’un port de plaisance et d’une grande cité touristique dans l’anse du Lazaret à Sète.     

Je rappelle brièvement la volonté unanime du législateur à l’époque, notamment pour tous ceux qui depuis sont devenus des « champions » de l’écologie.

Les buts de la « loi littoral », tels que je les ai rapportés, sont alors indiqués dans le Code de l'environnement et reflètent bien une volonté de développement durable :

  • innovation : « la mise en œuvre d'un effort de recherche et d'innovation portant sur les particularités et les ressources du littoral »
  • préservation de l'environnement : « la protection des équilibres biologiques et écologiques, la lutte contre l'érosion, la préservation des sites et paysages et du patrimoine »
  • pérennité d'une économie aquatique : « la préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l'eau, telles que la pêche, les cultures marines, les activités portuaires, la construction et la réparation navales et les transports maritimes »
  • pérennité d'une économie non aquatique : « le maintien ou le développement, dans la zone littorale, des activités agricoles ou sylvicoles, de l'industrie, de l'artisanat et du tourisme. »

La « loi littoral » a notamment pour objectif : « l’orientation et la limitation de l'urbanisation dans les zones littorales, l'affectation du littoral au public, la gestion de l'implantation des nouvelles routes et des terrains de camping et de caravanage. De plus, elle vise à la protection des espaces remarquables, caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, des espaces boisés les plus significatifs. La préservation des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques et écologiques, ainsi que la préservation et le développement des activités économiques liées à la proximité de l'eau rentrent également dans les objectifs de la loi littoral. » Enfin, cette loi s'inscrit dans une logique de recherche et d'innovation portant sur les particularités et les ressources du littoral.

Dans les années qui ont suivi, je réponds à de nombreuses invitations pour participer à des conférences et débats organisés ayant pour objet cette loi. J’en retiens deux importants pour moi :

Le colloque organisé les 25, 26, 27 septembre 1986 à la Faculté de droit et des sciences économiques de Montpellier par la Société française pour le droit de l'environnement. (Centre de recherches et d'études administratives de Montpellier). Au cours de mon intervention de présentation, je souligne la nécessité de poursuivre le travail engagé par le Parlement et les insuffisances du texte législatif. Par exemple lorsque le texte de loi évoque, comme l’avait fait la Directive D’Ornano, « les espaces caractéristiques du patrimoine », il s’agit d’une notion géographique et non juridique.

Le deuxième colloque organisé par l’AGLIA, Association du Grand Littoral Atlantique, à Bordeaux, réunissait les représentants des collectivités locales, les administrateurs des affaires maritimes et de nombreux représentants des organisations professionnelles des cultures marines inquiets de la pression immobilière qui s’exerçait sur le littoral. Dans mon intervention je mets donc l’accent sur la volonté du législateur de préserver les activités lagunaires et maritimes dans la loi. Je ne résiste pas au plaisir d’en rappeler l’essentiel, tant mon propos me paraît encore d’actualité dans les débats actuels sur l’environnement. Après la mise en œuvre du contrat de Baie, réunissant des investissements importants à l'initiative du Gouvernement, il m'a semblé utile de rappeler que l’activité conchylicole nécessitait un classement du point de l’occupation des espaces, afin d’assurer sa pérennité. La loi le permet. Depuis de nombreuses années le littoral français fait l'objet de multiples convoitises et de multiples utilisations traditionnelles ou nouvelles. Néanmoins toutes les activités économiques qui s'y développent ne peuvent être traitées de façon identique. Certaines sont directement liées à l’eau, donc fondamentalement dépendantes de la proximité du littoral, afin de s’assurer un développement viable. Dans cet environnement, les équilibres écologiques sont précaires. Certaines activités sont créatrices de nuisances, elles mettent ainsi en péril un écosystème, dont certaines professions sont entièrement dépendantes.

La conchyliculture, comme d’autres formes de cultures marines, fait partie des activités traditionnelles respectant l’intégrité et la protection du littoral, indispensables à la sauvegarde du paysage naturel, au maintien d’une vie permanente, à la pérennité des équilibres écologiques.

Elle est directement dépendante d 'un équilibre écologique, souvent fragile, car un milieu sain est la condition principale pour sa survie. La conchyliculture doit donc à tout prix être respectée, tant il est vrai que ceux qui l’exercent ont un droit imprescriptible à vivre et à travailler sur la côte. Consciente de cette situation de dépendance dans laquelle se trouve la conchyliculture, ainsi que les autres formes de cultures marines, et de la garantie qu’elle représente pour l’équilibre de l’environnement, la loi a défini des principes de protection, afin d' éviter la prolifération incontrôlée des activités, entraînant trop de risques de pollutions et d' atteintes au littoral. Limiter l’urbanisation du littoral, garantir la qualité des eaux, assurer une meilleure gestion de ces zones, telles sont les priorités de la "Loi Littoral" du 3 janvier 1986, afin de préserver la vie de ces activités et de toutes celles exigeant la proximité de l'eau.

Les lois de protection pour I ’environnement n’ont, jusqu’à cette date, pas toujours fait bon ménage avec les cultures marines. La "Loi Littoral" dont les objectifs sont la protection, l’aménagement et la mise en valeur des zones, leur réserve pour la première fois dans l’histoire juridique, un sort particulier. Les cultures marines font partie des activités prioritaires auxquelles le législateur a décidé de garantir un cadre favorable au développement, en y faisant directement référence dans les articles de cette loi. C’est ainsi que seront seules autorisées sur une bande littorale de 100 mètres, " les installations ou constructions nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité de l’eau". L’aménagement des communes littorales doit tenir compte, pour I ’occupation et l'utilisation des sols, de I ‘interdépendance entre les milieux terrestres et milieux marins, afin de préserver les équilibres biologiques. C'est la raison pour laquelle les sections régionales de la conchyliculture sont invitées par le législateur à participer aux discussions portant sur l'élaboration des schémas directeurs et des plans d'occupation des sols. Leur présence contribuera à faire respecter l’équilibre écologique, dont leurs cultures sont totalement dépendantes. Préserver la qualité des eaux, cela commence donc déjà par une meilleure gestion de tout ce qui se trouve en amont du littoral. Jeter, déverser ou laisser écouler , directement ou indirectement en mer ou dans des plans d’eau où les eaux sont salées, des substances nuisibles pour la conservation ou la reproduction des mammifères marins, poissons, crustacés, coquillages, mollusques ou végétaux, ou de nature à les rendre impropres à la consommation, est donc formellement interdit. Toutes les précautions doivent être prises à terre, comme la réalisation d'équipements de traitement et d'évacuation des effluents des futures constructions, installations et aménagement, ainsi que sur l'eau, par la mise en place de normes de qualité des eaux, en fonction de la mise en valeur des ressources, biologiques des zones. Cela permettra d'éviter tout risque de pollution et de contamination.

Pour rendre cette réglementation efficace, le législateur a prévu des dispositions relatives aux activités exercées sur le littoral. La cohabitation des différentes activités économiques exige pour l'avenir une définition exacte de la vocation des espaces terrestres et maritimes. La "Loi Littoral" s'est dotée pour cela d'un outil, le « Schéma de Mise en Valeur de la Mer » (SMVM). II s’agit d'un instrument de planification et de gestion des zones, qui grâce à plusieurs phases de concertations entre les différents interlocuteurs (professionnels, communes, département, région, Etat ) va identifier les problèmes liés à l'écologie, à l'économie et à la politique locale. Les activités conchylicoles bénéficient dans ce contexte d'une certaine primeur, en raison de leur rôle économique pour ces zones. C'est la raison pour laquelle, la "Loi Littoral" impose en cas de destruction d'un potentiel conchylicole ou aquacole par des travaux de construction d'un port de plaisance, sa reconstitution équivalente. De même, les extractions de matériaux...sont limitées ou interdites lorsqu’elles risquent de compromettre, directement ou indirectement I ‘intégrité de gisements naturels de coquillages vivants et les exploitations de cultures marines. Aucun travail d’endiguement d'assèchement, d'enrochement ou de remblaiement ne peut être effectué en dehors des zones portuaires ou industrialo portuaires sauf la réalisation des ouvrages et installations pour les réalisations nécessaires aux cultures narines. 

Tel est le cadre légal. Encore faut-il le respecter et avoir la volonté de le mettre en œuvre. C’est l’enjeu, pour la conchyliculture, de la définition des Schémas de Mise en Valeur de la Mer.

Parmi les dispositions législatives, je me répète, j’ai voulu notamment que la loi mette un terme à l’urbanisation linéaire du littoral et au « mitage ». Nous n’y avons que partiellement réussi car le compromis a porté uniquement sur les zones à urbaniser et non sur les zones urbaines."

 

 

 

 

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