La loi «Littoral» malmenée au Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat a rendu le 10 juillet une décision éminemment discutable sur un sujet important en droit de l’environnement côtier : le régime des aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables du littoral. Elle conduit à valider un décret autorisant discrètement dans ces espaces protégés les canalisations de pompage en mer pour thalassothérapie.

Si la lecture de cet arrêt (CE, 10 juill. 2020, France Nature Environnement, n° 432944) ne permet pas de dévoiler l’ensemble des éléments troublants de cette affaire, celle-ci nous renvoie pourtant à la fin du ministère de Rugy et témoigne de pratiques peu acceptables dans un Etat de droit, surtout dans lequel les grands principes du droit de l’environnement sont consacrés par un texte de rang constitutionnel (la Charte de l’environnement).

Loi « ELAN » et loi « Littoral »

L’origine de cette nouvelle entorse aux règles fondamentales de protection du littoral français remonte précisément à l’adoption de la loi ELAN du 23 novembre 2018. Certains parlementaires avaient alors, au cours de la discussion du texte à l’Assemblée nationale et dans le but de faciliter les constructions dans les hameaux côtiers, introduit un amendement visant à assouplir l’un des grands piliers de la loi « Littoral » du 3 janvier 1986: le principe (anti-mitage) d’extension en continuité de l’urbanisation avec les zones déjà (véritablement) urbanisées. La proposition initiale ayant créé une polémique largement relayée dans les médias, le gouvernement avait posé un certain nombre de conditions à cet énième assouplissement de la loi « Littoral » et introduit un dispositif « compensatoire » en vue de relever le niveau de protection des fameux espaces dits remarquables du littoral au sens de l’actuel article L. 121-23 du code de l’urbanisme, lequel protège les sites et paysages caractéristiques du patrimoine naturel et culturel littoral ainsi que les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques. Très nombreux et variés (estrans, estuaires, baies, dunes, marais…), ils doivent aujourd’hui être identifiés dans les documents locaux d’urbanisme (SCOT et PLU).

La protection de ces espaces remarquables se traduit concrètement par un principe d’inconstructibilité, assorti d’un certain nombre de dérogations prévues par la loi. En dehors de celles liées au raccordement au réseau électrique des futurs parcs éoliens marins (entre autres) et des canalisations nécessaires aux communications électroniques (innovation discrète de la loi ELAN), la loi « Littoral » du 3 janvier 1986 avait dès l’origine prévu la possibilité d’implanter des aménagements légers « lorsqu'ils sont nécessaires à leur gestion, à leur mise en valeur notamment économique ou, le cas échéant, à leur ouverture au public » dont la liste précise doit être définie par décret. Longtemps issue d’un décret de 2004, cette liste mentionne notamment les sentiers pédestres ou équestres, les postes d’observation de la faune et de secours, les aires de stationnement indispensables dans les sites très fréquentés (non cimentées ou bitumées) ou encore les installations nécessaires aux cultures marines.

L’apport de la loi ELAN sur ce sujet essentiel pour les côtes françaises fut de mettre fin à une incertitude problématique relative à la nature de cette liste réglementaire : était-elle limitative ou ouverte ? Une liste limitative n’autorise que les projets d’aménagements légers entrant expressément dans l’une des catégories du décret, tandis qu’une liste ouverte permet de réaliser des aménagements non prévus dans le texte, dès lors qu’ils sont jugés légers. On mesure l’intérêt pratique de la discussion juridique… En la matière, vu les incertitudes de la jurisprudence du Conseil d’Etat, le législateur a clairement précisé que cette liste décrétale était bien limitative, dans l’esprit protecteur de la loi « Littoral ».

Le décret « thalasso » du 21 mai 2019

L’affaire aurait pu s’arrêter sur cette touche législative bienvenue mais le gouvernement a jugé utile de modifier la liste de ces aménagements légers, dans un décret du 21 mai 2019 attaqué par l’association France Nature Environnement devant le Conseil d’Etat. Le but avoué de cette modification, soumise à consultation du public, était essentiellement de bien confirmer le caractère limitatif de la liste décrétale et de tenir compte de quelques décisions de justice ayant autorisé en espace remarquable des aménagements liés à leur sécurité (on pense au risque incendie) ou à leur restauration. Il n’y avait donc pas de quoi s’alarmer a priori, au vu de l’objectif affiché… La version finale du texte, discrètement concoctée par les ministères de la transition écologique et de la cohésion des territoires, publiée le 22 mai au Journal Officiel, ne pouvait que susciter l’incompréhension et la réprobation, autorisant (ô surprise !) « les canalisations nécessaires aux services publics ou aux activités économiques, dès lors qu'elles sont enfouies et qu'elles laissent le site dans son état naturel après enfouissement, et que l'emprise au sol des aménagements réalisés n'excède pas cinq mètres carrés » (décret du 21 mai 2019 codifié à l’art. R. 121-5 du code de l’urbanisme).

Derrière cette formulation obscure, se cache la triste réalité du lobbying juridique au service d’intérêts économiques, ayant conduit à une violation (supplémentaire) de la loi « Littoral » venant donc d’être validée par le Conseil d’Etat qui, faut-il le rappeler, est la plus haute juridiction administrative française.

Que vise-t-on dans ce décret et en quoi l’illégalité est-elle patente ?

La formulation générale adoptée est volontairement peu explicite et la lecture de l’arrêt du 10 juillet 2020 n’est d’aucun secours pour en cerner les enjeux, reflétant une approche logico-formelle déconnectée du réel, aboutissant in fine à une transgression de la lettre et de l’esprit de la loi « Littoral ».

Les canalisations autorisées sont sans ambiguïté et avant tout celles nécessaires aux thalassothérapies (canalisations de pompage en mer). Plusieurs questions parlementaires (émanant de députés et de sénateurs de Charente-Maritime, de Vendée et de Bretagne notamment : voir AN, Question écrite n° 17727 de M. Falorni ; Sénat, Question écrite n° 09517 de Mme Billon ; Sénat, Question écrite n° 10160 de Mme Robert) posées au gouvernement dévoilent sans ambages les dessous des cartes et les revendications de ce secteur économique. Surtout, le ministère de Rugy, dans sa réponse (officielle) publiée le 27 juin 2019, reliait très clairement -enfin- le nouveau décret du 21 mai 2019 à la satisfaction des besoins des thalassos (réponse de M. le ministre d'État, ministre de la transition écologique et solidaire, JO Sénat du 27 juin 2019, p. 3408).

L’arrêt problématique du Conseil d’Etat

La lettre du texte n’a pas eu le courage de la sincérité en optant pour une formulation très vague, masquant une revendication pourtant très ciblée ayant totalement échappé au public lors de la consultation. Dans ces conditions, comment le Conseil d’Etat n’a-t-il pas retenu l’existence d’un vice de procédure dirimant ? Rappelons ici, aux termes mêmes de l’arrêt du 10 juillet, que les dispositions de l’article 7 de la Charte de l’environnement (principe de participation du public) « imposent de procéder à une nouvelle publication pour recueillir des observations du public sur les modifications qui sont ultérieurement apportées au projet de décision, (…) lorsque celles-ci ont pour effet de dénaturer le projet sur lequel ont été initialement recueillies les observations du public ». Comment ne pas voir en l’espèce la parfaite expression d’une dénaturation, le projet passant très discrètement d’une volonté affichée de renforcer la protection des espaces remarquables du littoral à l’autorisation d’implanter des canalisations de pompage en mer pour thalassos ? On a bien du mal à comprendre l’analyse des juges du Palais-Royal, qui, fort complaisamment, ont pu considérer que le pouvoir réglementaire s’était « borné à ajouter un item à la liste »…

Rejetant donc le vice de procédure soulevé par France Nature Environnement, l’arrêt est tout aussi inacceptable sur le fond, se bornant à affirmer, en substance, que « le législateur n'a pas entendu interdire tout ajout ou modification aux aménagements déjà énumérés » et que le principe (flou) de non-régression de la protection de l’environnement n’a pas été méconnu, le législateur ayant « créé une réglementation spécifique permettant la réalisation d'aménagements légers dans les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ».

Il faut revenir au texte du décret contesté pour se rendre compte du caractère fallacieux de la formulation adoptée. Il y a certes des conditions posées pour implanter lesdites canalisations ; mais, comment croire sérieusement que l'emprise du projet n'excèdera pas cinq mètres carrés ! Manifestement et de manière totalement artificielle (et fort peu sincère), seule l’emprise visible en surface (« au sol ») de l’aménagement est prise en compte dans le décret, autrement dit la trappe d’aspiration (par exemple) de la canalisation de pompage en mer, ignorant délibérément celle de la canalisation elle-même. Ainsi par ce grossier tour de passe-passe, une canalisation de pompage de 100 ou 200 mètres de long est censée passer pour un aménagement « léger »… Avec un tel mode de calcul, parfaitement fictif, de nombreux projets de canalisations servant des intérêts très divers paraissent désormais admissibles dans les espaces remarquables côtiers.

Cet argumentaire technique a-t-il été (suffisamment) développé par l’association requérante ? Le Conseil d’Etat aurait-t-il fait preuve d’un incroyable aveuglement ? Les arcanes de cette affaire demeurent difficiles à mettre à jour. Quoi qu’il en soit, on reste sidéré tant par le décret en litige que par la décision rendue le 10 juillet, aboutissant à une violation flagrante d’un principe phare de la loi « Littoral », qui n’admet en la matière -dans le cadre des prérogatives du gouvernement- que des aménagements réellement légers et, de surcroît, ne portant « pas atteinte au caractère remarquable du site » (art. L. 121-24 du code de l’urbanisme). De ce point de vue, le timide esprit de « compensation » pourtant issu de la loi ELAN semble bien avoir été anéanti par le pouvoir réglementaire et le juge administratif suprême.

 

Sources :

- Conseil d’Etat, 10 juillet 2020, France Nature Environnement, req. n° 432944 : https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000042115656&fastReqId=417036394&fastPos=1

- Décret n° 2019-482 du 21 mai 2019 « relatif aux aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques » : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000038492421&fastPos=1&fastReqId=742822959&categorieLien=id&oldAction=rechTexte

- P. Jean-Meire, « Décret relatif aux aménagements légers dans les espaces remarquables - un recul pour leur protection ? », Le Village de la justice, juin 2019.

- L. Bordereaux, « Loi Elan : un décret d’application problématique sur les espaces remarquables du littoral », La Gazette.fr, mai 2019 (https://www.lagazettedescommunes.com/623170/loi-elan-un-decret-dapplication-problematique-sur-les-espaces-remarquables-du-littoral/) - La loi Littoral - La côte en péril ?, La Geste, 2020.

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.