Natura 2000 : les projets d'énergies marines renouvelables compromis ?

Un arrêt récent de la Cour administrative d'appel de Nantes vient souligner toute l'importance des exigences environnementales du dispositif Natura 2000 en mer, de nature à contrarier certains projets éoliens en cours.

Article paru sur le site de la gazette.fr le 13 octobre 2020

https://www.lagazettedescommunes.com/700925/natura-2000-les-projets-denergies-marines-renouvelables-compromis/

 

La Cour administrative d’appel de Nantes vient de rendre un arrêt déjà très remarqué sur les contraintes environnementales des projets d’énergie marine renouvelable (EMR) en France (CAA Nantes, 6 octobre 2020, Association Nature et Citoyenneté Crau Camargue Alpilles, n° 19NT02389), permettant de recentrer les débats sur un sujet essentiel, au-delà des conditions de passation des appels d’offres et des multiples procédures de participation du public.

De manière assez inédite, elle juge en effet, en substance, qu’un projet d’éoliennes flottantes en Méditerranée est, en l’espèce, incompatible avec la législation gouvernant les sites Natura 2000 (issue des célèbres directives européennes « oiseaux » et « habitats »). Etait contesté un arrêté préfectoral du 18 février 2019 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a autorisé, sur le fondement de l’article L. 214-3 du code de l’environnement (police de l’eau), la construction et l’exploitation d’un parc éolien marin expérimental (trois éoliennes flottantes de 8 MW) au large de Port-Saint-Louis-du-Rhône[1].

Il faut reconnaître que cette affaire dénote quelque peu avec la tonalité générale du contentieux de l’éolien marin, qui a généralement conclu à la légalité des principales autorisations administratives afférentes à l’implantation des EMR, et dont la sensibilité environnementale n’était pas la caractéristique première. On remarquera d’ailleurs, dans ce registre, que la CAA de Nantes elle-même vient de valider pour l’essentiel les autorisations accordées en vue de l’exploitation d’un parc éolien au large de Dieppe et du Tréport[2].

Une inflexion jurisprudentielle notable

Mais l’arrêt ici commenté du 6 octobre 2020 est d’une toute autre facture et doit incontestablement conduire à une réflexion critique quant à la pertinence de certains grands projets en cours… Il tire très clairement toutes les conséquences en mer du code de l’environnement, dont les dispositions de l’article L. 414-4 VI., selon lesquelles une opération d’aménagement doit être refusée s’il résulte de l’évaluation d’incidences requise qu’elle porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000[3]. Si ces dispositions n’ont jusqu’à présent pas eu d’effets particulièrement redoutables en justice (s’agissant des zones côtières[4]), la filière EMR va devoir composer avec cette récente et notable inflexion jurisprudentielle.

Outre le rappel, dans cette affaire, de la procédure dite de l’avis conforme (non respectée)[5], et de la réglementation sur les dérogations à l'interdiction de porter atteinte aux espèces protégées (également non respectée)[6], c’est bien le dispositif Natura 2000 qui était au centre du litige, le moyen tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact, par ailleurs, n’ayant pas été retenu.

Les juges, dans le cadre d’un argumentaire particulièrement étayé, ont souligné l’importance des sites Natura 2000 présents, le projet de parc éolien pilote étant notamment inclus dans le périmètre de la zone de protection spéciale « Camargue », et implanté à proximité de la zone spéciale de conservation « Camargue », ainsi que de la zone spéciale de conservation « Côte Bleue Marine », de la zone de protection spéciale « Iles Marseillaises-Cassidaigne », et de la zone de protection spéciale « Marais entre Crau et Grand Rhône » (et à 140 km de la zone de protection spéciale « Iles d’Hyères »). Ils ont également relevé (entre autres) que « le puffin yelkouan, espèce endémique de la Méditerranée qui figure sur la liste de l’annexe I de la directive « Oiseaux », est classé comme une espèce « en danger (risque très élevé de disparition en France) » par la « Liste Rouge France des oiseaux nicheurs ».

Après une analyse scrupuleuse de l’évaluation d’incidences (pièce maîtresse de la procédure), il subsiste pour la Cour un doute raisonnable d’un point de vue scientifique quant à la possibilité que le parc projeté ait des effets significatifs dommageables sur les espèces protégées au titre de Natura 2000. Raisonnant dans le sillage de la Cour de Justice de l’Union Européenne[7], elle rappelle à juste titre qu’une autorisation ne peut être délivrée « qu’à la condition que les autorités compétentes, une fois identifiés tous les aspects dudit projet pouvant, par eux-mêmes ou en combinaison avec d’autres plans ou projets, affecter les objectifs de conservation du site Natura 2000 concerné, et compte tenu des meilleures connaissances scientifiques en la matière, aient acquis la certitude qu’il est dépourvu d’effets préjudiciables sur les objectifs de conservation du site ».

Ainsi, estime la CAA de Nantes, « si l’évaluation des incidences requises au regard des objectifs de conservation des zones de protection spéciale « Camargue », « Iles Marseillaises-Cassidaigne » et « Iles d’Hyères », qui fait état des incertitudes liées à certains éléments du projet et aux lacunes des connaissances scientifiques, peut être regardée comme suffisante quant à son contenu, elle aurait dû conclure que la réalisation du projet porterait atteinte aux objectifs de conservation de plusieurs sites Natura 2000 ».

L’arrêté attaqué est donc jugé illégal en tant qu’il autorise un projet dont la réalisation méconnaîtrait les objectifs de conservation de sites Natura 2000, en violation des dispositions de l’article L. 414-4 du code de l’environnement.

Dans une logique très moderne qui caractérise aujourd’hui le très complexe contentieux de l’aménagement et de l’urbanisme, poussant à la régularisation des projets, la Cour n’annule pas directement l’arrêté préfectoral litigieux (et illégal), mais sursoit à statuer sur la requête présentée par l’association requérante jusqu’à l’expiration d’un délai d’un an, imparti à la société « Parc Éolien Offshore de Provence Grand Large » ou à l’État pour notifier à la Cour une autorisation environnementale modificative. Cela étant, au regard des impératifs de protection des sites Natura 2000 en cause, une telle autorisation modificative risque d’être assez difficile à envisager sans une délocalisation...

De la Méditerranée à l’Atlantique : quelles conséquences à tirer pour d’autres projets en cours ?

Pour conclure, même si l’on doit être prudent dans les raisonnements par analogie qui pourraient être menés suite à cet arrêt du 6 octobre, le projet de parc éolien marin d’Oléron (tout spécialement) pose singulièrement question[8]. Le gouvernement a d’ailleurs tergiversé en la matière, n’ignorant pas l’extrême difficulté à concevoir un grand parc de 50 à 80 éoliennes en pleine zone Natura 2000 et, de surcroît, dans le périmètre d’un parc naturel marin (celui des pertuis charentais et de l’estuaire de la Gironde en l’occurrence). Est-il rationnel de poursuivre la procédure en lançant un appel d’offres ? Pour le dire simplement, l’arrêt de la Cour de Nantes n’implique pas, mécaniquement, l’illégalité du projet oléronais, dans la mesure où l’analyse juridique, in concreto, est fondamentalement liée aux caractéristiques de chaque site. Mais il paraîtrait fort peu judicieux de s’obstiner dans une voie qui ne tirerait pas les conséquences des exigences du droit de l’environnement marin, à la lumière des jurisprudences française et européenne.

Et le lobbying juridique ne saurait faire ici illusion : on peut toujours simplifier à l’excès le contentieux des EMR, comme le prévoit le projet de loi « Asap » (en le confiant exclusivement au Conseil d’Etat) ; ce serait méconnaître la fonction du juge administratif suprême que de croire qu’il n’oserait jamais retoquer des projets EMR qui, fondamentalement, seraient de nature à décrédibiliser la portée des règles et principes gouvernant les sites Natura 2000 et les parcs marins. Il n’est pas inutile de rappeler que ces instruments de protection n’ont jamais été conçus comme de simples labels de communication environnementale.   

 

[1] Comme le relève la CAA de Nantes, il est prévu que « Ces éoliennes, espacées d’environ 920 mètres et positionnées en rangée sur un axe nord-est / sud-ouest autour de l’isobathe de 100 mètres, reposeront chacune sur une plateforme flottante rattachée aux fonds marins par six lignes tendues reliées à des ancres. Le parc pilote sera implanté au large de la commune de Port-Saint-Louis-du-Rhône (Bouches-du-Rhône), à 17 kilomètres de la plage Napoléon, au sein d’une zone concédée d’une surface d’environ 0,78 kilomètre carré ».

[2] CAA Nantes, 6 octobre 2020, Association « Sans offshore à l’horizon » et autres, n°s 19NT01714, 19NT02501, 19NT02520.

[3] Art. L. 414-4 VI. du code de l’environnement : « L'autorité chargée d'autoriser, d'approuver ou de recevoir la déclaration s'oppose à tout document de planification, programme, projet, manifestation ou intervention si l'évaluation des incidences requise en application des III, IV et IV bis n'a pas été réalisée, si elle se révèle insuffisante ou s'il en résulte que leur réalisation porterait atteinte aux objectifs de conservation d'un site Natura 2000 ».

[4] Voir par exemple TA Poitiers, 11 avr. 2013, Assoc. Nature Environnement 17, n°1003058 (extension de port de plaisance) ; et CE, 20 mars 2013, Association Force 5, n° 354115 (extraction de granulats).

[5] Aux termes de l’article L. 331-14 (III) du code de l’environnement : « Lorsqu’une activité est susceptible d’altérer de façon notable le milieu marin compris dans le cœur d’un parc national, l’autorisation à laquelle elle est soumise ne peut être délivrée que sur avis conforme de l’établissement public du parc national pris après consultation de son conseil scientifique. Cette procédure n’est pas applicable aux activités répondant aux besoins de la défense nationale, de l’ordre public, de la sécurité maritime et de la lutte contre la pollution ». La procédure de l’avis conforme existe également pour les parcs naturels marins (article L. 334-5 du code de l’environnement).

[6] Articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement.

[7] Voir par exemple, il y a déjà près de 10 ans : CJUE, 15 déc. 2011, Commission c/ Espagne, aff. C-560/08.

[8] L. Bordereaux, Des obstacles juridiques au (futur) parc éolien marin d’Oléron ? La Gazette.fr, 8 octobre 2019, https://www.lagazettedescommunes.com/642625/des-obstacles-juridiques-au-futur-parc-eolien-doleron/

 

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